单层的大都市政府结构

4．1．1　单层的大都市政府结构

一般而言，单层的大都市政府结构主要是通过行政区划调整来实现的。在西方大都市区改革的实践中，行政区划调整又可以分为两种形式：^[2]一是大都市地区中心城市兼并（Annexation）周围没有形成法人地位的地区，建立一个覆盖整个大都市地区范围的大都市政府，由这类政府采取行政集权，消除该区域原有地方政府的所有独立权限，实行统一的经济社会规划。二是在涉及区域事务的某些方面，通过中心城市政府与所在县政府及其县域内若干郊区政府的合并（Consolidation），在特定领域内进行规划与合作，或者是强化城市县政府的职能，一定程度上实现城市县对郊区在规划、基础设施等方面的控制权。这类大都市政府的改革，通常发生在大都市区完整包含在一个县的辖区范围内的情况下。按照这一改革方案，各地方政府保持原有的地方自治权限，大都市政府在地域和职能上都是局部的，也就是大都市政府在地域上并不能覆盖全部的大都市地区，在职能上并不实行所有的公共服务职能。

在快速城市化的背景下，兼并是中心城市在大都市地区保持主导地位的最有效也是最为直接的方式，是大都市政府的早期形式。总体而言，兼并主要通过两种途径进行：一是中心城市根据州的法律，将其周围尚未组成自治政府的城市化地区并入城市地域，从而扩大城市疆界；二是中心城市通过与其邻近的市、县相融合而扩大。前者是激变式的城市扩张，可以在短时期内迅速扩大城市范围，收效快，但受到的阻力也较大；后者是渐变式的城市扩张，将城市扩张分解为不同部分和阶段分别进行，这样可以减少城市扩张的阻力和困难，但是城市扩张的过程则相对较为漫长。在19世纪末20世纪初，不少美国的大城市通过兼并的方式实现了城市的迅速膨胀，其中，纽约就是一个典型的案例（见专栏4．1）。

专栏4．1　纽约的行政区划调整

在纽约市历次的行政区划调整中，最引人注目的是1897年的5个市镇合并为纽约市。合并成立大纽约市的倡议最早发起于1867年。合并的首要原因是担心其他迅速膨胀的城市地区将超过纽约市，从而使纽约沦为美国的第二大城市。反对者则认为合并将使布鲁克林丧失独立性，因为布鲁克林已经是当时美国的第三大城市了。有“大纽约之父”之称的中央公园委员会委员之一的Andrew H．Green对纽约合并做出了巨大的贡献。在他的倡导下，成立了一个研究纽约市合并相关事宜的研究小组。虽然该小组提出了几个合并方案，但最终都被否定了。1895年，布鲁克林、奎因、斯塔德岛、布诺克斯和曼哈顿（Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan）5个区的居民经过公决，同意将这5个市镇合并为纽约市，虽然布鲁克林绝大部分的居民并不同意合并。经过几轮投票，宪章最终在1897年5月4日由新任市长布莱克（Frank S．Black）签署通过。合并之后实行市长负责制，首席执行官就是市长，每4年选举一次，第一次选举是在1897年11月。市长领导下的行政部门包括法律、警察、给水、高速公路、街道保洁、缝纫、公共建筑、桥梁、公园、建筑、公共设施、消防、船坞和港口、税收和评估、教育和健康。

1897年5月4日，“大纽约”宪章成为法律，将第五个市镇曼哈顿并入纽约，从而确定了纽约行政区划的面貌。该宪章规定：该法案决定以纽约城的名义将位于纽约港内或附近的各种社区，包括纽约市和纽约县，布鲁克林市和Kings县和理查蒙得县以及Queens县的部分地区合并成一个城市。新的城市由5个市镇组成，共计359平方英里，总人口约310万。在1898年合并之前，Bronx通常被嘲笑为是附加地区。Queens西部是工厂，东部是农场。Brooklyn被称作教堂之城，合并前是美国当时的第三大城市，并尽力摆脱“市镇”的地位。Staten Island大部分是未开发的领土，常住人口68 000人。曼哈顿是商业活动的集中地，很久以前就超过费城成为美国最大的城市。当时的合并没有给这些城市的境况带来实质性的改观，只是使得纽约市成为当时仅次于伦敦的世界第二大城市。在接下去的一个世纪时间里，由于大规模移民的涌入，城市规模不断膨胀，产业迅速发展。不久之后纽约市就成为当时世界上的第二大城市，仅次于当时的伦敦市。经过这次合并之后，纽约市的行政区划保持了100多年，基本上没有什么变化。

大都市政府的另一种主要的结构改革形式是市县合并。市县合并是指大都市地区的中心城市政府同其所在县域的县政府进行合并，县政府的传统功能被整合到新的统一政府当中，或是保持其独立功能，而由新的政府向县域范围内没有成立政府的地区提供服务。^[3]该地区的郊区城镇可以继续保留其特殊的自治地位，同时作为交换，“市县合并取得了关键的创设目标：统一的税基、集中的规划与分区（Zoning）权”，^[4]这些目标对于整个大都市地区经济社会的统一与协调发展至为重要。虽然在城市化进程中，中心城向外扩张的冲动不断膨胀，但是由于行政界限的限制，中心城市的这种扩展不可能是无止境的，超越行政区划界线必须通过市、县行政区划上的调整才能得以实现。这就促进市县合并，以满足城市扩张的需要。此外，一些牵涉到整个大都市区范围的政策，由于中心城市和郊区行政分割，实施的效果就会大打折扣，这也推动了一些地方市县合并的开展。

一般而言，兼并和市县合并可以获得以下五个方面的好处：（1）节约成本，从短期来看，合并政府运行的成本可能会增加；但是从长期来看，如果合并后的政府运作得当，那么政府的运行成本还是会降低的；（2）提高效率，合并消除了原来城市和县政府的职能重叠，有利于提高新政府的行政效率；（3）提高政府权威，合并后的政府在政府权限、法律地位和税收等方面都有所提高，这样有利于提高政府的权威；（4）增强规划能力，合并后的政府可以开展更为复杂的规划体系，更好地处理盲目土地开发、城市无序扩张和政治分割等问题，改善公私合作关系，从而增强政府的规划能力；（5）增强政府的责任感，作为一个统一的整体，政府的职责和过失就不能继续在分离的城市和县政府之间互相推诿，从而有利于增强政府的责任感。不过，通常市县合并的效果并非立竿见影的，甚至在一些情况下，很可能适得其反。

由于涉及解散一个或更多的地方政府，因此完全合并成为市和县的市民所共同关心的问题。合并必须以全民公决的形式通过，这样就增加了合并的难度。一般来说，城市周边地区的县倾向于否决合并，因为县的居民担心城市瓜分相对较为富裕的郊区的财政收入。而少数民族一般也不太赞同合并，因为合并之后更大的选区会增加他们当选的难度。由于存在这些争议，地方政府在权衡合并的收益与成本之前，必须先考虑一些问题，包括规划、分区、服务的层次和设备的维修问题，以及与国家法规、政治感受、税收、债务限制和社区感情等有关的政治环境。在综合考虑这些因素之后，地方政府作出总体合并是否可行的判断。

根据合并后市或县政权是否独立，我们可以把合并分为完全的市县合并与部分的市县合并两种类型。^[5]完全合并是指废除城市政府并将其吸收到县政府之中，或者是依法建立一个管辖城市和县的机构。不过有些地方对这一概念的定义正好相反，认为完全的市县合并是指废除县域范围内所有的政府机构，而将县纳入城市政府的管辖之下。当然，不管哪种定义，只要合并后的市或县仍然保留着一定的独立性，那么合并就谈不上完全了。在美国历史上，绝大多数的是部分的市县合并，允许专区政府在地理上存在，并且继续提供服务，而完全市县合并案例几乎没有。事实上，2001年发生的路易斯维尔—杰弗森县合并是一个较为完全的市县合并案例。但是就在这样的情况下，合并后的路易斯维尔还是存在83个郊区政府，而已有的小型警察和消防部门的网络总体上完好无损。^[6]

除了市县合并之外，有些合并涉及两个或者两个以上的自治当局合并成为一个单一的自治当局，这种合并也称之为联合（Merger）。从历史上看，作为建立大都市政府的一种重要方式，联合在19世纪美国东部大城市的“帝国主义式”扩张中更为流行。后来由于受到多方抵制以及合并法规的完善，特别是“没有自治当局可以被迫联合或合并，除非该自治当局的大多数选民统一该联合或合并”的规定，使得联合或合并越来越困难。

由于兼并和合并都是从自身的局部利益出发，而非着眼于大都市区整体的发展，不仅造就了美国等西方国家大都市区的政治分治以及奇特的空间地域格局，而且在大都市区政府分治的模式下，单个城市政府一般均难以提供供水、垃圾处理、公共交通、金融等公共服务，各城市之间存在不同的利益要求，因此难以实行有效的统一计划，这就使得这种政治分治的政府模式日益成为城市大都市区发展的障碍。^[7]在这一情况下，西方的学者和决策者纷纷探索包括构建双层制大都市政府结构在内的大都市区政府组织与管理的理论和实际问题。