双层的大都市政府结构

4．1．2　双层的大都市政府结构

双层的大都市政府又称之为联邦式大都市政府（Federated Metropolitan Government）。在传统区域主义的大都市区改革方案中，双层的政府结构是较受欢迎的重组方式之一。在这一结构中，第一层次政府也就是大都市政府负责区域范围的职能，第二层次政府也就是地方政府负责地方层次政府的职能。^[8]双层结构既提供地区范围的重要公共服务，同时也允许地方职能有效执行和大都市区内市政当局的自治，最大限度满足了功能和社区要求。

1）构建双层大都市政府需要考虑的重大问题

要将双层系统付诸实践，就必须考虑一些重要问题：包括地域范围和大都市区政策的边界；低层单位的规模和边界；两个层级政府之间的职责划分；大都市区主体的代表基础以及双层政府之间的关系。

第一，大都市区地域范围和大都市政策边界问题。大都市政权应该有充足的地域范围，以保证大都市区系统在地区范围内顺利运行；它的政策边界应该考虑大都市中心和它周边郊区及远郊之间行为的模式。在实践中，关于这一问题的观点从关于大都市区的“砖和灰泥（Bricks－and－mortar）”观点转移到“城市—区域（City－region）”的观点：首先需要定义构成大都市区的地域系统，其次需要定义日常交互作用范围方面的功能系统。

第二，低层政府的规模和边界问题。低层政府的规模和边界应该根据大多数重要地方服务的功能和共同体要求来决定。方法之一就是先以功能原则建立一个最小规模和社区要素，并将这些基本单位组合成一个区域层面的政府系统。每一个低层政府应该有足够大地域范围以执行重要职能，同时要足够小以服务大都市区内地方的利益和需要。低层次政府的理想化模式还应该具有相似的规模，以保证政府的能力和资源的平衡性。此外，低层政府的边界应该考虑学校、商店中心和社区设施等有关的布局模式。在考虑大都市区和低层单位的规模和边界问题时，需要将系统的和社会地理的方法结合起来。大都市政府更适合采用系统的方法，主要由功能要求决定规模；而对于低层政府来说，重点应该是社会地理和共同体模式。也就是说，社区模式并不适用于大都市区层次，因为大都市区的范围太大，不太可能以社区为基本单位来构成。不过，这不等于说社区因素可以在总体上被忽略，因为有效大都市政府必须能够代表足够水平的公共利益以保证民主过程中的公众参与，而这正是社区模式的功能所在。

第三，两个层次政府之间的职责划分问题。两个层次政府之间的职责划分实际上是两个规模政府之间的职能分配。虽然这一问题在地方政府重组过程中并不常见，但是有些机构和学者还是对这一问题进行了研究，最为权威的要数美国政府间关系顾问委员会1963年的报告，该报告试图区分地方和地区范围的服务。^[9]而后有学者进一步进行深入研究，主要例子是墨菲和弗洛雷斯坦罗1973年的研究，该研究界定了16项职能和50项次职能，以及分配这些职能的适当标准，还描述了几个重组的案例，^[10]他们认为供水、警务、图书馆、公共健康、空气污染控制和规划等这些职能的职责分配的标准与这些因素有关：规模经济、资源要求和职能协调。在考虑职责的时候必须注意两个问题：首先，在两个层次政府之间划分职能是必要的，因此墨菲和弗洛雷斯坦罗界定的大量的次服务是很有价值的；其次，从高层政府向大都市区政权转移职能的可能性不应该被忽视，因此在总体多层次政府系统的更宽泛范围内看待这一问题就显得很重要。

第四，大都市区的代表基础问题。在谈到决定大都市区代表依据的时候，根本的选择是在由底层政府单位代表组成的政府和直接由市民选举的政府之间进行权衡。通常前者更容易建立，不会使选民负担过重，减少两层政府之间严重观念分歧的可能性。不过后者建立的政府更能以大都市区的利益做出决策，更不会为内部的竞争和冲突苦恼。如果采用前者，那么必须依据一个代表程序决策，主要有三种选择：每个低层单位有一个代表名额；每个低层单位有一个或更多代表名额，这取决于人口规模；每个由若干低层单位组合的团体有一个代表名额。如果大都市政府由直接选举建立，那么必须考虑选举是普遍的还是按照选区进行，如果是后者，那么必须仔细考虑选区的规模和结构。

第五，双层政府之间的关系问题。如果要避免政府间问题，那么需要特别注意两层政府间关系的本质。这是一个建立大都市政府有效结构的更为复杂的方面；这个问题很大程度上取决于结构的其他要素，如大都市区层次代表的本质、政府总体系统的特征以及地方自治程度等。这需要定义几个可能性：（1）低层单元服从大都市区政权；（2）在低层政府是主要的地方政府机构这一意义上，低层单位是优先的；（3）两个层次需要互补，在政府系统中具有同等地位和等级。两个层次政府间关系的本质很重要，因为它决定了共同承担的职能能否有效履行以及公共服务供给的中介规模可以通过政府间合作调解的程度。

以上五个问题共同组成了建立有效大都市政府双层结构的主要任务。^[11]

2）双层制大都市政府的职能划分

在以上五方面问题之中，最为重要的就是不同层次政府之间的职能划分。要构建多重政府系统，就必须要把区域政府放在国家制度背景下考虑，并且兼顾多层次政府间的利益关系。例如，来自地方政府的压力会导致它们难以涉足地方政府负责的领域；大都市政府使更低层次政府形成了利益分化的不同阵线；大都市政府通常由更高层次政府创建，更高层次政府的政治变化导致了大都市政府命运的好坏。考虑垂直维度会引发这样一个问题：大都市政府如何能被吸收到多层系统中并且强化而不是削弱该结构？在考虑一般性的大都市政府结构或理论结构的时候，这是一个重要的问题。

在一个双层的政府结构中，大都市政府是一个额外的政府层级而不是替代地方政府。假设更低的层级是地方政府，它们与大都市区外的地方政府是可比的但不是同一的，而高于大都市区层次的政府是中央政府（国家、省或州），那么引入大都市区治理就会带来相应的职能划分问题，如图4．2所示。图中的功能和范围是相互联系的，一系列的职能在范围方面可以涵盖最大限度的地方到最小限度的地方，并且存在大都市政府的可能位置，每一个具有不同的职能和相关地域的“嵌入”，每一种在连接地方和中央政府方面具有不同的含义。在实践中，建立的大都市政府可能会比理想的位置更低些，这是因为一般而言大都市政府的职能是从地方政府的范围内剥离出来的，而没有剥夺中央政府的权限。正因为如此，建立的新结构在大都市区方面缺少足够的权限和地域范围，导致大都市政府在与中央和地方政府的博弈中经常处于下风。图中有两块区域未建立大都市政府，这说明了将来大都市政府结构中可能存在的两个截然不同的问题：其一，由于狭窄的地方政府权限，大都市政府必须主要从国家权限中划分出来；其二，这些职能主要是从地方政府范围内划分出来。

图4．2　双重政府体系中的大都市政府

资料来源：Barlow，I．M．Metropolitan Government．London and New York：Routledge，1991：285

3）双层制大都市政府的实践

双层政府结构是学者们共同偏爱的大都市区改革方式，但是在实践中，成功建立双层政府结构的大都市却为数不多。

双层制大都市政府的实践源于英国。1888年，英国为了解决大伦敦的分散化所带来的一系列问题，建立了伦敦郡联席会，构建了双层式大都市地区公共服务提供体系。在这一结构中，大伦敦地区已有的28个自治当局仍然存在，每个当局都具有广泛的职权，包括改善地方街道、街道照明、垃圾收集、公共图书馆、地方公园等。与过去的分散化结构不同的是，在这些独立的自治当局之上存在一个伦敦郡联席会，负责处理单个自治当局无法解决的大都市范围的问题，如大都市的排污系统以及公共健康问题等。

虽然双层制的大都市政府结构萌发于英国，却主要是在大西洋对岸的美国和加拿大得到发扬光大。在伦敦双层制大都市政府改革的刺激下，19世纪90年代之后，美国的一些改革者就开始尝试在大都市地区建立双层制的大都市政府结构。早在19世纪末和20世纪初，马萨诸塞州的波士顿、纽约以及加利福尼亚的洛杉矶都尝试过建立双层制的大都市政府，但是这些努力都没有获得成功。到了20世纪20年代末和30年代初，在中心城市商业领袖、政治学者和郊区白领居民的支持下，宾夕法尼亚的匹兹堡、俄亥俄州的克利夫兰和密苏里州的圣路易斯大都市地区先后都进行了建立双层大都市政府的尝试，但这些改革的尝试也大多无疾而终，直到1957年迈阿密—戴德县的市县合并成功之后，美国才建立起了第一个真正意义上的双层制大都市政府，而且也是“美国唯一一个成功的、由选民同意的一般型（双层制）大都市政府”。^[12]在美国，除了迈阿密之外，双子城也就是明尼阿波利斯—圣保罗也称得上是双层制大都市政府的典型，只不过二者在建立途径上存在显著的差别，双子城不是通过全民公决，而是由州政府直接授权建立的，这从一贯主张地方自治和公民权利的美国传统政治理念来看，双子城的案例无疑是一个异类。实际上，加拿大成功的双层制大都市政府改革走在了美国的前面，早在迈阿密双层制大都市政府建立之前，双层大都市政府结构在加拿大就得到应用，包括多伦多和温尼伯（Winnipeg）等大都市区先后都曾建立双层的大都市政府结构。在多伦多，1953年安大略（Ontario）省联席会建立了大都市联席会，联席会的代表席位由多伦多市和郊区共同体平分。该联席会负责提供区域范围的服务，而没有合并的市政当局继续负责提供地方服务。

双层制的大都市政府在实践中并未受到广泛欢迎，究其原因，主要是双层的大都市政府结构建立之后面临的两个棘手的问题，也就是两个困境：职能困境和空间困境。

就职能困境而言，一方面，区域层面的政府需要有足够大的职能来对整个区域进行治理；但另一方面区域层面政府的职能又不能太大，进而使其他政府受到削弱和威胁。为了维持生存和正常运作，区域政府需要具备实质性的职能，包括控制区域的公共服务供给、政策选择和规划。而与此同时，区域政府又不能过多剥夺地方政府的权力而使后者难以维系或失去存在的意义，否则地方利益就会阻碍区域政府的建立或抵制区域政府。此外，对于更高层次政府（通常为中央政府）而言，强大的区域政府会对其权威产生实质性的威胁，更高层次政府也不会坐视区域政府的权限无限扩大。因此，在定义区域政府权限的时候，需要综合考虑这些关系，兼顾各个方面的利益。从这一意义上说，区域政府的权限也可以看作是不同层次政府博弈的结果。

空间困境主要是指大都市政府的边界问题。在谈到适宜的大都市政府地域范围问题时，通常需要面临两个概念：其一是与建成区相对应的严格控制边界，其二是包括城市化地区及其腹地的扩展地域。前者实际上是指城市化地区，而后者就是所谓的“城市区域（City－region）”。这实际上也是界定大都市区的两种不同的观念和方式：最小化或最大化的大都市区地域范围。如果大都市区的地域范围小于城市化地区，那么就会危害区域范围职能的空间效果。与之相反，如果大都市区的地域范围大于城市区域，那么就难以将整个大都市区组成一个有序的空间系统。两个界定大都市区的方式各有优势：前者可以避免在城市区域中经常发生的城乡紧张关系问题；后者更有利于大都市区增长，因为与建成区相比，城市区域的边界更为稳定一些。从区域划分的理论上说，这两个方法实际上也代表了两个不同的界定区域的方法：强调功能联系的功能区域划分法以及强调内部一致性的类型区域划分法。

以上的职能困境和空间困境是密切联系的，二者成为决定大都市政府结构时所面临的主要问题。更小的地域范围意味着区域政府具有更低层次的政府职能，这显然就会造成区域政府与地方政府间的摩擦。更大的地域范围意味着区域政府需要更高层次的政府职能，这又会造成区域政府与更高层次政府间的摩擦。从西方的区域政府的实践来看，中央政府（包括国家、省或联邦）并不想授予区域政府更高层次的权限，而竭尽全力迎合地方利益，这样就导致建立起来的区域政府缺乏实质和集中的权限或足够的地域范围。区域政府经常处于已有的两层政府的挤压之中，难以有效行使职能并对整个区域范围进行治理。因此，从这一意义上说，不少学者将西方区域政府实践的失败归因于区域政府模式的缺陷进而否定这一模式是有欠公允的。