跨地方协议

4．2．2　跨地方协议

跨地方协议（Interlocal Agreements）的外延很广，包括行政长官之间为交换信息的非正式“绅士协定”到地方政府之间为了共同承当公共服务而正式签订的协议。概况而言，这些协议一般规定了两种可能的情况，其一是一个地方政府单位执行一项服务，或为其他地方单位提供一个设施；其二是两个或更多的单位联合执行一项职能或是共同提供一项服务，或者是若干在紧急时期的互相帮助。这些协议一般来说不需要经过选民的批准。通过跨地方协议提供的服务可以分为三个类型：（1）面向公众的直接服务，如图书馆、公共健康和福利；（2）为政府提供的服务，如个人测评、联合采购、数据处理、征税和评估；（3）在紧急情况下的合作援助，如警报火灾和抓捕罪犯的警察行动。大多数的跨地方协议在两个政府之间为了某一单一的行为签订；大多数和服务而不是设施有关；很少是永久的；在实践操作中，所有的都是以特殊职能的州立法权威为基础的。

目前美国大都市地区内的跨地方协议形式多样，主要有非正式合作协议（Informal Cooperation Agreement）、跨地方服务协议（Interlocal Service Agreement）、一揽子服务协议（Package of Service）、联合权力协议（Joint－powers Agreement）和职能转移（Transfer of Functions）等。^[27]

1）非正式合作协议

非正式合作协议通常是政客或官员之间口头的、非正式的协议，也就是所谓的“绅士协定”，一般不具法律约束力。它主要的目的是信息共享，或者是允许某一政府使用另一政府的设备。一般来说，地方合作成功与否取决于地方单位进行合作的意愿，那么地方单位之间的非正式合作协议不失为推动合作的一条有效的途径。由于这些协议通常只是在少数几个单位之间签订，并且以互利互惠为基础，因此一般能得到较好的遵守。最简单的一种非正式合作是双向互助协议（Mutual Aid），这在大都市地区内的警察部门中比较常见。如果一个地方发生大火，那么来自其他地方的消防车和消防员就会赶来协助扑灭火灾。除此之外，地方政府还经常达成协议进行联合采购，这样可以大大降低采购的成本。

2）跨地方服务协议

跨地方服务协议是两个或两个以上政府签订的具有法律效力的协议，根据协议规定，其中一个政府同意按照议定的价格向另一政府提供某项服务，服务的质量和数量可以在协议中做出明确的规定。^[28]跨地方服务协议是美国大都市地区的地方政府普遍采用的一种合作方式，目前有45个州允许地方政府签订服务协议。在合作服务项目中，以公共安全最为常见，它包括联合派遣行动、警察和消防人员培训、提供监狱和拘留所以及警车保养维修等（如表4．2所示）。一个大型社区可以为小型社区提供警察和垃圾收集服务，高地公园（Highland Park）和底特律之间的协议就是一个很好的案例：底特律警察局为更小的并且是完全封闭的高地公园市提供警务服务。对于更小的地方单位而言，这显然要比自己提供服务的成本低得多；而对于更大的地方单位来说，提供（更准确地说是出售）服务也能通过生产更大规模的服务来提高服务的规模经济。

表4．2　美国跨地方服务协议中最经常提供的服务（按顺序排列）

资料来源：David K．Hamilton，Governing Metropolitan Area：Response to Growth and Change．New York：Garland Publishing，Inc．1999：23

3）一揽子服务协议

一揽子服务协议也是一种常见的跨地方协议形式。一些社区由于规模太小，独立生产公共产品和服务必然无法实现规模经济，于是它就通过与其他较大的政府签订购买一揽子服务的协议，完全将公共产品与服务的生产职能从供给职能中分离出来，并且转交给其他较大的政府。由于加利福尼亚洛杉矶县的莱克伍德是美国第一个基本完全依赖政府间协议向社区内的居民提供所有基础性服务的社区，因此，一揽子服务协议又称为“莱克伍德规划（Lakewood Planning）”。1954年，莱克伍德地方社区建立，并且与洛杉矶县签订协议，由洛杉矶县负责向其提供一系列与城市相关的服务。这样一来，莱克伍德虽然自己并不生产公共服务，但是它却能够以较低的成本向所有的居民提供公共服务。除了与莱克伍德签订协议之外，洛杉矶县还和其他较小的30多个地方政府签订了超过1 600份协议，为它们提供多达58种的公共服务。^[29]对于较小的地方政府而言，它们可以自身的财力和客观需要自由选择“购买”的服务组合及其数量，这显然可以缓解这些地方政府的财政压力和提高公共服务供给的效率。不过这种方式的缺陷也是十分明显的，由于较小的地方政府没有服务政策的控制权，而且撕毁协议的代价很昂贵，因此在协议有效期间，即使它们对协议有意见，但也不得不忍气吞声直到协议终止。此外，生产服务的政府通常以一个缺乏弹性的价格系统提供服务，这样它们就可以控制契约单位的公共服务分配。

4）联合权力协议

联合权力协议是指两个或者两个以上的地方政府为相关辖区内的所有居民共同规划、出资、建造和管理某项设施或共同提供某项服务，它主要有两种形式，其一是联合设施协议（Joint Facilities Agreement），其二是联合服务协议（Joint Services Agreement）。前者涉及的设施主要包括垃圾填埋场、污水处理厂、机场和医院，其中以垃圾填埋场最为常见。在后者中，涉及最多的三项服务依次是污水处理、消防和文化娱乐，参与协议的各个地方政府仍然提供各种服务，只是彼此之间提供的服务更为专业化。如在警察服务中，一个政府可能专门提供警车和巡逻保护，另一个政府可能专门提供警察，可能还有第三个政府可以同其他政府共享犯罪实验室。根据有关统计，这两种联合权力协议都比较常见。^[30]联合权力协议由来已久。早在1921年，加利福尼亚州就通过一部法案，允许县、市等地方政府、公司以及联邦机构签订协议共同行使某些权力。而旧金山的海湾地区政府协会则是一个较为典型的联合权力协议之下诞生的联合权力机构。

5）职能转移

职能转移是指一个地方政府永久性地将某项职能转移到另一个政府，通常情况下一个自治当局首先会选择将职能转移到县，然后是政府联席会和专区。当然，也存在相反的情况。这与跨地方协议有些类似，也就是其他政府要提供某些服务，但是不同的是，获得转移职能的政府必须承担起制定政策、提供经费和行政管理等方面的永久性责任。一般而言，职能转移的发生有三个基本原因，首先是规模经济的需要，其次是单个的地方政府可能无法供给，最后就是中心城市的财政困难。虽然职能转移受到地方政府的青睐，但是也不能忽视职能转移过程中存在的难题。到20世纪80年代末，只有美国18个州允许进行职能转移，一半以上的州要求必须得到选民的同意。职能转移一般是自愿的，但有时州联席会也会通过法律手段要求地方政府将某项服务转交给其他政府，或者建立一个特别管理局接管该职能。州通过专区接管的职能主要包括公共福利、公共健康、人口控制、地方法庭、财产税评估、建筑规章、海岸分区管理和矿藏开发。^[31]

总而言之，跨地方协议扩展了规划和管理政府服务的地理基础。通过扩大行政范围，协议使降低公共服务的单位供给成本成为可能。通过协议的方式将不同地方政府联结在一起，共同提供公共服务，从而使得公共服务供给的边界变得更有弹性。由于这样的协议并不需要得到选民的批准或改变政府结构，因此在政治上是可行的。这样的协议很少甚至没有涉及长期规划。而且，每一个签订协议的成员在其利益受到负面影响的时候，可以选择退出协议。