一个大都市政府的设计

5．3．3　明尼阿波利斯—圣保罗：一个大都市政府的设计

明尼阿波利斯—圣保罗大都市区是指双子城大都市联席会（Twin Cities Metropolitan Council）管辖下的7个县（见图5．6）。长期以来，双子城也就是明尼阿波利斯—圣保罗区域在很长时间内一直受到政府碎化、税收不平等和不平衡以及区域内不一致的服务供给等问题的困扰。在两个中心城市，也就是明尼阿波利斯和圣保罗周围，环绕着超过130个分散的郊区地方政府，这使得该区域管理体制极度缺乏弹性，兼并／合并的战略无法解决明尼苏达大都市问题。此外，郊区化的进行使得郊区公共服务的需要不断增长，这直接导致了地方当局、大都市机构、专区和联合权力协议的大量出现。在双子城区域内，存在超过200个的政府机构，彼此之间几乎没有协调，这在垃圾收集和供水等方面尤其突出，因此也引发了相应的危机。1959年，一个州的健康部门调查后发现，39个郊区的25万人直接从被污染的水井中获取饮用水，超过40万人使用受腐蚀的容器而不是地下管道。在联邦住房管理部门宣布不再保证没有接入中心下水道和供水系统的住房的抵押的时候，建立一定类型的大都市范围的协调系统已经顺理成章了。

图5．6　明尼阿波利斯—圣保罗大都市区

双子城地区的改革道路并不平坦。虽然区域内的各个利益团体在改革的必要性方面争议不大，但是在具体改革道路的选择上还是意见不一。有的团体主张效仿多伦多的改革方案，建立一个双层制的大都市协调机构，但是联邦政府认为该方案政治上不可行，将其否定。于是，更多保守的改革者倾向于建立一个大都市范围的政府联席会。虽然郊区政府对新的大都市联席会怀有疑虑，但是它们并没有组织起来联合反对建立大都市联席会。相对于其他激进的改革方案而言，大都市联席会相对温和得多，这也有利于在众多利益团体之间达成妥协。此外，双子城的大都市联席会的改革方案也不像建立集权的大都市政府那样必须在区域内的全民公决中得到通过，而只要得到上级立法机构也就是州议会的批准就可以推行。作为一个大都市联席会的替代方案，1966年双子城大都市内的县政府成立了一个县际联席会。但是，该方案并没有赢得广泛的支持，普遍的舆论倾向于建立一个覆盖整个大都市区域的大都市政府联席会。

经过多方努力，明尼阿波利斯—圣保罗地区双子城大都市议会于1967年建立。它由7个县、25个城市、105个乡村、68个城镇、77个校区以及20个专区组成。在本质上，双子城大都市联席会是一个大都市区规划的决策机构。大都市联席会由17名地方长官任命的成员组成，以代表地理上大致毗邻的具有两个州参议院的行政区。联席会被赋予了四类主要的权力^[24]：首先，作为大都市区规划机构，它负责制定大都市发展指导，范围涵盖机场选址到垃圾收集，从整个郊区的低收入住房的分布到引导区域未来发展进入预先设定的地点。其次，评估区域内地方政府的全面发展规划。第三，联席会监督和协调大都市委员会和专区政府，主要是负责交通、垃圾控制（排污）和区域公园开放空间的三个大都市委员会的成员，通过行使这一权力，大都市政府联席会使得大都市行政区与大都市交通和机场政策相一致。第四，评估从地方政府到私人组织的获得许多联邦和州拨款和贷款担保项目的申请，这一权力在双子城与一些强制性的权力一起使用，以确保地方政府遵守大都市政策。例如在1973年，大都市联席会拒绝评估一个郊区的公园基金申请，直到郊区出台一个中低收入住房的规划。^[25]

双子城大都市政府模式具有一些独特特征。首先，它是一个分叉的模式，将大都市政策制定和计划执行分离开来。该模式的核心是双子城大都市联席会，该联席会负责制定交通、水质量、住房、土地使用和其他具有显著大都市范围影响的事务。然而，大都市联席会制定的政策并不是由联席会自身而是由其他治理主体执行。这一将决策和执行相分离的做法在推行之初取得较大的成功，在一定程度上缓解了大都市下水道危机。在大都市联席会存在的头30多年时间里将决策从行政管理运作中分离出来，到1994年发生了变化，大都市联席会为区域出台政策，但是不运作任何事。例如，公交系统由交通委员会掌控。排污管道由垃圾控制委员会负责，机场由机场委员会管理。从运作和行政职责中分离出来，联席会就能够致力于制定指导不同服务运作的整体政策。

双子城的第二个独特特征是避免了大部分政府联席会的弱点。许多政府联席会在面对成员政府退出或撤销经济支持的威胁面前变得软弱无力。这种情况在双子城不会发生，因为地方政府并不是首要的大都市联席会成员。大多数联席会选区与市政当局边界重叠，这样联席会成员并不代表某个市政当局。而且，联席会拥有自己的征收财产税权力，这样就不必依赖地方政府的经济捐款。

最后，双子城模型的改革采取的是立法指引下的渐进改进调整过程。这提供了正确的反馈。每一次州立法增加了联席会的权力，那些权力就会在实践中得到检验。如果新权限的实际效果不好或与其他政府部门形成冲突，这些问题就会反馈给下一届立法会以进行改进。例如，1973年大都市联席会和大都市交通委员会在谁有权规划将来交通发展以及将来的发展是否应该以来快速铁路或扩大的公交服务等问题上形成僵局。立法会用1974年的大都市重组法案对这一冲突作出反应，这一法案从决策的考虑阐明了联席会在交通委员会之上的权限。

双子城大都市治理的方式存在一些优点和缺点。优点主要有两个。其一，如前所述，大都市改革的立法方式提高了某些改革治理建立的可能性，因为大多数兼并／合并和其他大都市政府提议很难在全民公决中得到通过。一个更弱但合法建立的政府会比根本不改革好得多。其二，一旦建立之后，双子城采用立法方式发展大都市政府权力。这与迈阿密双层制大都市政府结构形成了鲜明对比。与双子城大都市联席会权力的逐渐改进不同，迈阿密—戴德县大都市政府只能通过一个全民公决来改变它的宪章，并且迈阿密的选民并不经常接纳变化。

在缺点方面，最主要的就是，双子城大都市联席会是由州立法授权的大都市改革，这不可能比由宪章委员会发起并提交全民公决的改革来得深远。反对大都市政府的利益集团能够和立法者进行交易以冲淡改革的强度。由明尼苏达立法机构建立的大都市联席会就没有大都市政府走得那么远，例如不可能像迈阿密、杰克逊维尔和纳什维尔那样通过全民公决建立大都市政府。

第二个缺点是州立法行为强加的大都市政府或治理与广为接受的地方自治观念背道而驰。毫无疑问，州具有定义和修改地方政府系统的宪法权限。但是美国的地方政府系统通常很看重地方控制和增强地方民主的价值观。州立法信奉本地原则，授予城市和县政府更大的地方行动自由。州代表经常发现摆弄地方政府权力在政治上是不明智的，这么做通常造成城市联席会成员或县委员会委员反对他们的后坐力，并且会使伤心的居民把州的行动看作是干预地方事务。州立法强加的变化是合法的，但是不管政府改革是多么明智和理性，新的政府可能缺少可信度，很难战胜建立过程中产生的反抗力量。因此，州强加的变化可能变成改革的限制，难以避免过度干预地方事务。

大都市联席会在建立之后的第一个10年取得了令人称道的成就。它解决了下水道危机，制定了垃圾收集的区域方法。在开发规划中，它成功要求富裕郊区必须包括中低收入住房。它阻止了机场委员会建设第二个国际机场以及大都市交通管理委员会建立一条快速铁路系统。最大的成功要数1971年通过了财政不平衡法案，该法案建立了包括中心在内的大都市区地方政府之间的税收共享系统。它制定了区域公园系统，发行公债募集资金，然后将这些资金转交给县去购买、开发和运作公园。联席会通过了一个开发框架规划来规制七个县区域的发展，并试图建立一个限制郊区蔓延的城市增长边界。联席会获得了批准地方全面规划的权力，这些规划必须符合联席会制定的开发框架规划。联席会也必须评估具有“大都市显著作用”的开发以及主要的开发与开发框架规划是否相一致。市政当局自身保留分区规划的权力并且执行大都市联席会的政策。

尽管取得这些令人鼓舞的成就，但是到1990年为止，大都市联席会的将来还是受到严重质疑。除了大都市控制开发的权力之外，联席会在过去10年中出于实践的考虑，在关于一些最为重要的开发决策中摇摆不定，包括一个成功的圆顶体育场，一个失败的赛马跑道，在旧体育场地点上兴建美国最大的购物中心以及新的市中心篮球体育馆。由于在交通规划方面存在的不足以及对臭名昭著的大都市垃圾控制委员会监管不力，它也受到严厉的批判。因为如此，与20世纪70年代相比，虽然大都市联席会将权力延伸到覆盖整个大都市行政区，但是它取得的成绩却大不如前。那时联席会的态度很强硬，能够强迫交通委员会取消它的快速铁路系统计划和机场委员会取消它的第二国际机场规划。而到了1987年，也是大都市联席会诞生20周年之际，它看上去越来越像一个因循守旧、成熟的官僚机构，而不像它建立后的第一个10年中的那个强硬而灵活的决策实体。^[26]

为何在过去的20年时间里大都市联席会的地位逐渐受到侵蚀呢？主要有三方面的原因。首先，地方决策的本质发生了变化。领导权结构问题，也就是是否建立一个权力结构或政权制度，支撑了大都市联席会的建立并且有助于确保它的成功。立法上的反复，与经济结构密切联系的商业精英团体的衰落以及党派政治理念的增长已经建立一个更加多元化的决策系统，该系统更少支持或效忠联席会。其次的因素是缺少提供强大大都市领导权的独立制度基础。联席会自身高度依赖地方长官，由地方长官任命成员。联席会和为其服务的单独成员，缺少在大都市区内独立行使权力的政治基础。第三个因素是联席会面对的问题类型的变化。在它建立的时期，联席会面临着基础设施问题。而最近，联席会必须更多面对社会事务或生活方式问题，这些问题更加复杂和分化。在同一时期，县已经现代化和强化，并且在主要的问题上不断挑战大都市联席会。

1994年，州立法作出了三个主要变化，这些变化显著改变了大都市联席会。第一，废除了将决策和执行分开的分叉模式。这首次赋予大都市联席会包括规划和执行规划的权力。交通运作和垃圾控制被直接转交给大都市联席会；而过去开展这些工作的部门被废除了。第二，建立区域行政者的地位，以确保进行专业的行政管理——赋予七县区域大都市联席会等同于城市管理者的同等权力。最后，除了任命权力之外，地方长官还被赋予解雇大都市联席会成员的权力。^[27]

当前双子城大都市联席会面临着“三个高于一切的挑战：在变化的全球经济中提供区域竞争力的需要；缓解不断增长的中心城／郊区之间的不平衡的需要，这一问题威胁了区域的生活质量；以及对更好控制郊区蔓延的需要”。^[28]在接下去的几年中，大都市联席会是否能够扮演好这一角色还很难说。联席会如此依赖地方长官的事实是把双刃剑。如果地方长官对大都市怀有兴趣，那么就会乐于开展创新手段。这样，地方长官也是大都市联席会的强有力的同盟者。但是如果地方长官对这些事物没有兴趣，那么联席会就会受到冷落。更为可能的情况是联席会将扮演州的机构的角色，如果这样，那么它很难满足它面对的挑战，因为这些需要冒一定的政治风险。

虽然双子城已经建立了一个真正与众不同的大都市治理模式，但是我们也需要牢记，它仍然不是一个真正的大都市政府，并且在地区的大都市问题上还存在相应的重大缺陷。明尼苏达—圣保罗大都市联席会方式也说明区域治理和政府可以由上级政府授权建立，而不必一定是一个民选的地方政府。