大都市政府联席会的典型

5．3．5　华盛顿：大都市政府联席会的典型

政府联席会的一个很好案例是华盛顿大都市政府联席会，它说明了政府联席会的可能性和局限性。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区（核心区）及马里兰州、弗吉尼亚州的15个县市，在美国大都市中人口规模排名第四（见图5．8）。华盛顿大都市区的区域合作比美国多数大都市区更进一步，形成了统一正规的组织——华盛顿大都市委员会（MWCOG），这与其作为联邦首府所在地而受到相对强烈的政府调控影响和成员政府间具备较强合作意识有密切的关系。

华盛顿特区的合作行动由来已久。11个特别机构采取联合行动，规制华盛顿范围内和周边的特别服务，制定了相当多的州际和辖区间协议，来处理供水、排污、道路和休闲空间等问题。然而，这些辖区间的协议大多数只是满足条块化的特别需要，彼此之间缺乏协调。每一个组织都以功能的方式建立起来，在每个功能部门内部还存在次区域辖区。例如，马里兰、弗吉尼亚和哥伦比亚特区都拥有特别的处理休闲开放空间问题。大多数这样的机构是受财政资助的，没有常规性的团体来行使针对整个地区的规划或协调职能。

图5．8　华盛顿大都市区

1957年华盛顿大都市区域协商会建立，1962年它更名为华盛顿大都市政府联席会（MWCOG）。华盛顿大都市政府联席会的组织结构很严密，可以称之为政府联席会的典范。它的最高治理单位是协商会，该会议定期举办，代表来自每个成员政府单位。在两次会议期间，政策通过一个执行理事会建立，而日常操作由一个执行秘书和官员开展。华盛顿大都市政府联席会最早从每个成员政府单位那里获得自愿的经费，但是自从1965年的住房法案通过之后，这些自愿的经费被联邦规划拨款补充。目前已发展成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算1千万美元的统一正规组织。其财政来源于联邦和州的拨款（60%）、契约费（30%）、成员政府的分摊（10%）。MWCOG的职能众多，从交通规划到环境保护，解决了许多公众关注的区域问题。虽然它亦是一个没有执法权力，由县、市政府组成的自愿组织，但由于其较好地解决了区域问题并为成员带来了实质的利益，因而是一个相对稳定的联合形式，其对成员的主要作用体现在以下两个方面：（1）将联邦和州拨款分配给它的成员。联邦法律长久以来要求交通、住房和环境拨款通过区域组织予以分配，不参加这些组织的地方政府没有资格获得拨款，这是一种自上而下的干预作用。MWCOG现在每年可直接分配仅使用于区域公路设施建设的资金大约就有25亿美元，其利用环境经费的分配权组织成员单位对波多马克河的治理，使污染物减少了90%。（2）为成员提供跨地方的服务。除一些区域性的社会、基础设施共同享用外，MWCOG提供给成员最切实的利益是通过其组织的联合购买石油、天然气及其他公用设备，给成员节约了大量的费用。这反映了MWCOG的协调机制正从区域内普遍的交通、环境问题转向一定程度的经济合作，也表明MWCOG正在成为一个更具综合职能的实体性组织。

在早期阶段，华盛顿大都市政府联席会主要开展系统维持职能，取得相对成功。通过对交通的研究，它建议和促成了国家首都交通机构以及其后的华盛顿大都市地区运输委员会的建立。华盛顿大都市政府联席会也制定了2000年区域发展规划以尝试吸引公众对由急剧人口膨胀引发的严重土地利用问题的注意力。在生活方式事务上，华盛顿大都市政府联席会更不成功，但是它的确建立了联合规划组织，而且该组织也成为地方社区行动机构。

有研究发现，华盛顿大都市政府联席会面临的主要限制是它必须避免成员政府之间的对抗，因为它们可以从联盟中退出。如此一来，该机构尽量避免冲突的事务，而集中于成员政府都能真正受益的工程。这种收益的典型包括华盛顿大都市政府联席会接受联邦和州拨款及其分配给成员的能力和它在提供契约的服务上的角色。如果不存在华盛顿大都市政府联席会，那么地区政府将会损失几百万美元的经费，因为这些经费只拨给区域机构或要求大都市区内的地方政府联合的合作行动。华盛顿大都市政府联席会承担大都市区规划组织的角色，这使得区域内的地方政府能够获得联邦交通补助。华盛顿大都市政府联席会也与成员政府签订大量的合同，以构建交通模式、分析数据和研究与成员利益有关的公共政策问题。许多事务需要区域合作，而华盛顿大都市政府联席会正好起到实现区域合作机制的作用。然而，这些工作只是技术问题，例如制定应急灾害规划或联合警察和官员培训。此外，华盛顿大都市政府联席会也开展合作采购工程，该工程每年可以给成员节省180万美元。

华盛顿大都市政府联席会主要的弱点在于机构组建的方式。它不是一个政府，自身没有权力。它仅是一个自愿同盟，由于中心城（哥伦比亚特区）与弗吉尼亚和马里兰州的郊区县之间存在巨大的社会经济不平衡，使其难以达成一致意见。在一些案例中，地方政府已经暂时退出，而其他的威胁退出很多年了。即使没有被抛弃，华盛顿大都市政府联席会已经面临分崩离析的危险了。^[34]