治理模式并不千篇一律

5．4．1　启示一：治理模式并不千篇一律

从技术层面来说，检验不同治理模式与方式的优劣或许是很简单的。例如可以挑选出不同治理模式的典型案例，然后建立一套系统的评估指标体系和评估方法，对这些案例进行比较，从而得出结论。事实上，这种简单的方法是不可行的。因为，事实是大都市区治理的模式并不是千篇一律的，就算是同类模式之下的具体形式也存在较大的区别。

以“大都市政府”模式为例，在组织结构上，它可以是单层、双层乃至多层的，在达成共识的形式以及设计、范围、职能和权力等方面，不同的案例也存在较大的差别。迈阿密、明尼阿波利斯—圣保罗和波特兰一般被看作是典型的“双层政府”，但它们相似之处仅仅在于形式上：迈阿密的“大都市政府”局限于一个单一县内部，而明尼阿波利斯—圣保罗的“大都市政府”扩展到跨越7个县，而波特兰几乎覆盖全部的大都市统计区；在职能上，迈阿密大都市提供地区范围的服务，明尼阿波利斯—圣保罗要平分区域负担，而波特兰的职能是一个“保护伞”，负责专门的职能。杰克逊维尔的形式和内容与之又大为不同。它的“大都市政府”位于一个合并县之内。在这一方面，杰克逊维尔更为类似戴德县——虽然它是非层级的，并且选举一个共同联席会，这又更接近于波特兰。事实上，具体就杰克逊维尔和迈阿密而言，也很难认定哪种形式更为集权化。正如一个学者所指出的，戴德县的大多数人口居住在未合并地区并且由一个层次，也就是县提供服务，而杰克逊维尔的合并也导致建立若干新的独立的公共部门，留下一些郊区城市没变。^[51]总之，大都市政府是很复杂的，它可能是共同的种类，但是它具有很多的分支。我们认识每一“大都市”政府的与众不同的特征，鉴别一个或两个标签并不足以覆盖各个类型。

考察以“政治碎化”为特征的多中心治理结构，我们不难发现，不同的案例并不总是具有同样的职能。一般而言，匹兹堡在美国算得上是最为破碎的大都市区。它的自治县内有超过300个政府，只为140万人口提供服务，包括12个居民不超过1 000人的城市。然而就在这样破碎的形式下，还是存在一个统一的商业精英网，它们通过公私伙伴关系将区域联系在一起。此外，路易斯维尔也在名义上是相当破碎的，在它的自治县中存在120个以上的政府。但是正式的破碎被跨地方协议和公私伙伴关系所战胜。在政治碎化同样典型的纽约大都市区，具体情况也不一样。一个世纪以前，当纽约将5个县合并成一个单一的市政府的时候，它成为美国第一个“区域政府”。如今，它作为一个中心城市与周边区域开展“地位战争”，深陷地方冲突的漩涡之中。纽约致力于扩张它的边界并且沿着选择性、自组织的路线运作，这就需要允许有限的跨边界合作。事实说明，不管是多么强大的中心城市，都需要与“邻居”进行合作。