大都市区治理是各种力量博弈的结果

5．4．2　启示二：大都市区治理是各种力量博弈的结果

大都市区治理是政治的产物，也就是各种政治力量博弈较量的结果。在大都市区内存在着不同的利益群体，它们彼此之间的联合或对立形成了特定区域治理模式。通向大都市区治理的道路是迂回曲折的，改革进程是渐进的，并且是以反复试验为基础的。一般来说，很少区域愿意直接跨过前进道路中存在的障碍物，更多的情况是绕道而行，选择一种各方都能接受的妥协形式。

在美国的大都市区治理案例中，波特兰和迈阿密称得上是“更容易”或更彻底的区域合作形式。^[52]在这两个案例中，大都市区治理是建立在一致同意也就是全民公决的基础上。虽然这些形式得到广泛的支持，但是从本质上说，波特兰的大都市只是“一个保守而谦卑的企业”。^[53]就像内尔森所言，波特兰大都市无权控制地方，它的权威主要集中于规划、交通、垃圾场和公园管理。^[54]更受欢迎的迈阿密模式所涉及的内容更为广泛，但是它也面临着来自各方面的压力。迈阿密—戴德大都市区的改革是以回收地方区划权力开始的，但是经过地方的猛烈攻击，最终不得不将这一权力还给地方。如今，虽然它仍然通过区域规划对地方土地利用施加影响，这种权威也是州政府赋予的，在使用时迈阿密大都市政府也不得不顾忌地方的反应。此外，迈阿密也一直负责公园、下水管道和技术服务。在名义上，迈阿密—戴德大都市政府已经获得了很多地方权力和自治，但是在实践中，它很难执行这些权力，因为如果这么做，将会招致地方的强烈对抗。

其他区域同样也面临着与地方争权的问题，有些区域选择了避开冲突，转而建立一个共同的协议，例如华盛顿大都市政府联席会。如果区域真正面临棘手问题的时候，它们只能逐步处理或通过建立公私伙伴关系来解决，路易斯维尔和匹兹堡就是这种情况。华盛顿大都市政府联席会的主要职能是处理犯罪问题，这是各个地方政府所共同面对和头疼的问题，这就为在大都市区层面对该问题的联合行动提供了基础。匹兹堡的公私伙伴关系的形成与发展带有很大的偶然因素，并且主要发生在阿列金尼县，覆盖地方辖区、私人和准公共机构，建立松散和精英的网络来促进发展。即使是在最为松散的大都市区治理案例中，也建立了一定的组织机构和运作机制来解决跨辖区的区域性问题。例如在纽约大都市区，纽约港务局是一个大众而强有力的机构，它虽然面临诸多困难，但最终还是存活下来。

显然，在直接面对棘手问题的时候，区域合作是很难开展的。由于居住平等化和经济资源分配问题受到长时间的质疑，明尼阿波利斯—圣保罗的大都市联席会逐渐“变质”，从最初的雄心勃勃的改革者角色慢慢演变为一个息事宁人的协调者。

虽然在通向大都市区治理的道路上存在着诸多的利益争夺和矛盾冲突，但这并不意味着大都市区治理只能解决一些无关痛痒的问题。我们应该看到，大都市区治理改革是一个渐进而演化的过程，它建立在成功的基础上，因失败而改进，并且因时而变。在这个过程中，要不断解决前进道路上出现的新问题与挑战，而不能选择消极回避。就此而言，明尼阿波利斯—圣保罗的大都市联席会就是一个很好的案例。在20世纪70年代，双子城大都市区联席会取得巨大成功，它的关于土地利用和社会平等的政策大受欢迎。但是，20年之后，大都市联席会被认为大不如前，变得懦弱无能，不再做出大胆的决定。这样一来，它也就偏离了最初的改革道路。