没有“没有政府的治理”

5．4．4　启示四：没有“没有政府的治理”

虽然，区域主义在美国大都市区治理中具有一席之地，但是它的生存状况并不容乐观。为了在其他政府的夹缝中求生存，区域主义应该建立自己的战略位置，但是合作不应该被误解为治理。

“区域主义是其他政府的小孩”，^[57]换句话说，区域主义是在包括联邦、州和各级地方政府的推动下发展起来的，并没有自己独立的权威。20世纪60年代，联邦大力推动政府联席会的发展，其中不少这样的机构幸存了下来，并且至今仍然在大都市区治理中发挥重要的作用，如华盛顿大都市政府联席会。此外，一些联邦法案也催生了不少区域性实体，如协调交通规划的大都市区规划组织等。另外，一些州、县和城市也繁衍区域性实体，如纽约港务局、匹兹堡的阿列金尼协商会等。正因为这些区域性实体是在各级政府的扶持下发展起来的，也就使得大多数的区域性实体缺少正式的政府权威，而从诞生之日起，就处于一种尴尬的、由人摆布的境地。它们必须察言观色，按照其他人的命令行动，与其他政府和部门周旋，将条块分割、支离破碎的政权黏结在一起。有时，它们还经常成为“替罪羊”，被怀疑强加了繁重的立法工作，或是在为特定的利益集团服务。在这种严酷的外部环境下，虽然有些区域性实体幸存下来，但是幸存也是有代价的。虽然近年来，不管是在学术界还是在决策领域，“区域主义”特别是新区域主义越来越受重视。但是，他们追求的是“互动调整”的可行战略，而不是正式的“大都市政府”。在美国，学者和记者对包括跨地方协议、公私伙伴关系和专区在内的“公共选择”学派视野下的多中心治理结构情有独钟，因为它们具有非冲突性和弹性特征。如今，这种赞美所谓“多中心结构”的声音充斥在美国的各大学术刊物和主流报纸，认为这是最好的大都市区治理方式，并且各个大都市区都能够从中享受“没有大都市政府的大都市治理（Metropolitan Governance without Metropolitan Government）”^[58]。毋庸置疑，该词如今在美国大受欢迎，成为不少学者和政客追捧的对象。应该承认，这种观点确实具有可取之处，但是它误解了治理的官僚制合作，这么做实际上搅乱了政府的含义。

实际上，“没有政府的治理”是一个悖论。匹兹堡或许存在对日常服务和有限区域合作的安排，然而它并不具有区域治理；分解单个辖区以至于它们可以缔结跨地方协议，这同样也没有建立区域治理，充其量只能算作是区域共同市场。它并没有迈向一个必要的执行共同公共政策辖区，并且区域确实发挥实质性的作用。这种“诸侯林立”、各自为战的大都市区格局所导致的负面效应已经有目共睹：地方之间为争夺商业投资和资本而引发“地点战争（Place Wars）”；出现了危险的兼并和土地开发高潮；大众交通不足和环境退化。由此可见，并不存在“没有政府的治理”，政府在治理体系中必然发挥着重要作用。当然，这并不意味着强大的大都市政府能解决所有问题。路易斯维尔、迈阿密乃至双子城、波特兰的案例说明大都市政府模式虽然已经取得了部分成功，但还不足以超越多中心治理结构的案例。

这种情况使政策成果和政治可行性之间的矛盾关系变得更加复杂。这里存在一个区域悖论。如果大都市区域要追求有效的政策，那么它们必须是政治上可行的（如要求大众和精英的一致同意）。然而一旦区域性实体的政策超越一致同意的限制，那么就容易丧失政治可行性。实际上，越是雄心勃勃的区域，最终被赋予的权力越小，换句话说，越是激进的改革议案，通过的可能性就越小，波特兰的案例很好地验证了这一点。这样一来，区域性实体必须在这些压力中保持平衡，在不同政府与势力的夹缝中求生存，进行妥协，让自己适应压力和环境。对于这些区域性实体而言，这显然是一个巨大的挑战。从长远看，它们需要将政治合法地位转变成为更为广阔的政策命令，这样它们的政治地位和权威才有切实保障。