我国土地储备制度建立的背景

2．1．1　我国土地储备制度建立的背景

2．1．1．1　全球城市治理的企业化转型

1970年以来，西方国家发生了全面的经济社会转型，在社会政治方面，以凯恩斯主义为代表的国家干预政策濒临破产，代之以新自由主义对市场理性和私有化的推崇，而在经济方面，面临着全球性的地域分工所带来的去工业化结构转变和现代化带来的失业与财政问题。在这种情况下，西方国家的城市治理政策也发生了巨大的转变。中央政府对地方的拨款和财政资助被大规模地撤销、合并。但是城市政府却必须对地方经济的兴旺承担起更大、更主要的责任。因此，为适应新的社会规律和发展状况，城市政府普遍从福利国家的管理者与守望者的角色和功能中寻找突破，不间断地实验推进公共管理体制改革，以提高以公共管理效率为目的的新公共管理(New Public Management)运动。它的基本特点是地方政府的政策目标不再局限在只提供地方福利和传统服务，而是积极地利用当代企业的现代化管理方法来改革公共管理部门，实施更加外向性、自由性的发展路线，以培育和刺激地方经济社会发展的行动和政策，即建立企业家型城市。这就是全球城市发展的企业化改造，是一种关注于促进城市的繁荣与发展、创造就业与提高教育水平的政治文化。可以这样认为，城市治理目标在本质上是以发展为导向的。这里的发展包括创造就业、扩大地方税收、培养小企业成长、提高城市的吸引力、增加城市人文气息以及吸引友好型的投资等。

2．1．1．2　经营城市与土地储备的关系

我国城市的土地所有权是国家的，国家政府享有在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分土地的权利。但长期以来，我国城市存量的土地基本全部掌握在使用者手中，政府在一定程度上失去了对城市存量土地的控制，土地市场产生了不同程度的混乱，并给城市带来了严重影响。具体表现有以下三点。第一，城市规划难以有效地推行。由于政府没有彻底垄断土地一级市场，城市的建设与开发在很大程度上完全依靠土地开发商来进行，因此在发展过程中常常会与城市规划发生对立，这不但使规划中的对旧城进行逐步改造、综合开发的想法难以有效实现，而且这种无序的建设开发产生的效果也并不理想。改造设计一个不少，但城市整体风貌的改变却不明显，并给下一步的改造增添了难度。第二，国有资产大量流失的情况时有发生。由拥有存量未开发土地的房地产企业自主招商，受让方经常是开发商。这使得大量的土地交易价格低于市场价格，甚至容易造成暗箱操作，滋生腐败。土地市场无序交易也造成了存量土地流转的程序与当前的经济发展不符，部分中间开发商利用自己的优势趁机炒卖地皮，导致地方国有资产的严重流失。第三，存量土地难以在一定高度上协调并全面开发。由于存量土地从未实行统筹销售，缺乏一致的开发规划和计划，使一部分开发预期不理想或开发难度巨大的地块长期无人问津、搁置浪费，也使一些想以盘活自己的存量土地来解决资金困难的企业难以实施脱困措施。

土地储备是经营城市的核心问题，土地储备制度是土地招、拍、挂等有效凸显国有土地资产价值方式的重要发展基础。土地储备制度是当前中国土地制度改革的一个重要方向，同时也是土地利用方式和管理方式的一种重大改革、发展和创新。应站在地方政府经营城市的战略高度，建立健全和完善的土地储备制度。

材料:土地储备管理办法

第一章　总则

第一条　为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)，制订本办法。

第二条　本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。

土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。

第三条　土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

第四条　市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门，按照职责分工，各负其责，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。

第五条　建立信息共享制度。县级以上人民政府国土资源管理、财政及人民银行相关分支行要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门间进行信息交换。

第二章　计划与管理

第六条　各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

第七条　土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。

第八条　年度土地储备计划应包括:

(一)年度储备土地规模;

(二)年度储备土地前期开发规模;

(三)年度储备土地供应规模;

(四)年度储备土地临时利用计划;

(五)计划年度末储备土地规模。

第九条　市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。

第三章　范围与程序

第十条　下列土地可以纳入土地储备范围:

(一)依法收回的国有土地;

(二)收购的土地;

(三)行使优先购买权取得的土地;

(四)已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地;

(五)其他依法取得的土地。

第十一条　市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十二条　因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十三条　根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十四条　政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第十五条　已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。

第四章　开发与利用

第十六条　对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地实施前期开发进行融资等活动。

第十七条　市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除。

第十八条　土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。

第十九条　前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条　土地储备机构应对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第二十一条　在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。

第五章　土地供应

第二十二条　储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。

第二十三条　依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时扣减相应指标。

第六章　资金管理

第二十四条　土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综〔2007〕17号)的规定。

第二十五条　土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证;申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。

政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。

商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限。

第二十六条　土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。

第二十七条　各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

第七章　附则

第二十八条　各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府国土资源管理部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同财政部门、人民银行制订具体实施办法。

第二十九条　本办法由国土资源部会同财政部、中国人民银行负责解释。

第三十条　本办法自发布之日起实施。