土地储备制度放大土地价格信号

3．1．2　土地储备制度放大土地价格信号

3．1．2．1　影响土地需求因素分析

1．城市化

城市化又称城镇化、都市化，是指人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。当前，通常使用城镇人口占总人口比重这个单一指标来测量城市化水平，根据这一指标，2003年年底，中国城市化率已达到40%。城市化是一个国家或者地区实现人口聚集、财富聚集、科技聚集和服务聚集的一个过程，在这个过程中各种用地需求量不断放大。城市化在用地需求上可以分为内涵增加需求和外延扩大需求。在城市化进程中，新增用地依然以外延扩大增加用地规模为主，城市化带来的人口膨胀、商业发展、工业规模扩大将进一步刺激用地需求，并哄抬了土地的市场价格，这时城市化将会推动土地需求价格曲线向外移动。

2．人口增长

土地需求的本质是人口增长对土地所生产物质的需求。人口增长可以划分为自然增长和机械增长。人口自然增长是指在一定时期内因出生和死亡因素的消长，导致的人口数量的增长或减少，即出生人数与死亡人数的净差值。人口机械增长是指在一定时期内因迁入和迁出因素的消长，导致人口数量的增加或减少，即迁入的人数和迁出人数的净差值。在独立区域内，影响地价的是相对人口聚集程度，通常来讲，人口聚集度高的地区，住房用地需求常常多于供给，供给相对单一匮乏，因而房产市场价格会逐步走高。同时，人口密集度的增加可能会刺激金融等第三产业的发展，导致商业和服务业用地的市场价格不断上升，人口增长会引起住房、商业用地需求价格曲线向外移动。

3．土地投机

城市地上建筑物具有建设周期长、自然寿命长和经济寿命长等特点，但是城市土地供给又缺乏弹性。土地供给条件的改变不会是价格预期形成的决定因素，对未来需求的预测才是价格预期形成的决定因素。但在土地市场存在着大量的正反馈交易，即投资者根据资产过去价格的走势而不是其实际价格进行预测交易。如果投资者预期地价将会很快上涨，就会以当前的市场价格购入相对定量的土地，然后再以上涨后的价格出售，从而获得高效的收益。在正反馈效应下投资者都将采取此种投资方式，就可能造成土地市场上只存在买者而缺少卖者，以至在宏观水平上打破一定时期的供求平衡。在这种条件下追求利润最大化的投资者为了获得资本收益就会抬高土地价格，最终形成土地价格投机。

3．1．2．2　土地垄断前提下的土地供给

我国土地供给的具体情况有:①在土地储备制度建立后，我国土地使用权出让市场的供给只有一个，即国家，直接消除了多头供地的现象;②土地作为一种特殊的生产资料，其需求交叉弹性为零;③国家可以根据自己的实际发展情况来制订土地交易相关手续费用;④除国家政府外，其他任何机构都不可以进行土地使用权出让，在国家范围内，中央政府有权决定一年或若干年我国土地总的供给量。那么在土地储备制度建立的前提下，由政府供地符合垄断理论，可以从垄断市场的需求曲线来有效分析政府的土地供应，如图3．1所示。

图3．1　完全垄断市场下的需求曲线

假设土地成本为0，图中两块阴影的面积相等，即出让土地得到的直接收益相等，即政府在近期收益相等的情况下，选择A2点供应土地将多增加(A2－A1)的土地供给量，同时失去(A2－A1)的土地增值的利益，那么作为土地垄断者的政府追求利润最大化肯定将采取减少土地供应的方式。

3．1．2．3　土地价格信号放大机制分析

土地储备制度建立之前，我国土地需求者主要从以下几种渠道获得土地:①通过无偿划拨方式取得土地;②在“隐形市场”上，从拥有国家或集体土地使用权的单位或个人手中，未经当地政府同意或未办理任何补交出让金手续，获取非法定常规渠道供给的国有或集体所有的土地;③从一级市场通过有偿受让的方式获取土地;④通过二级市场，以土地使用权剩余年限相应的市场价格从原土地使用者手中购得土地使用权。土地储备制度建立以后，第①种和第②种非市场渠道得到全面而有效的控制，无偿划拨和通过隐形市场获得的土地数量大幅度减少，大部分需求转移到第③种和第④种方式上，土地需求者基本上依赖市场土地的途径获得。

土地储备制度是城市土地制度改革的一个重要创新，它的初始想法是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、拆迁、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期工作后，使土地变成可建设的“熟地”，根据城市土地的年度规划，通过招标、拍卖方式有计划地将土地投入市场，以促进和调控城市各种实际用地需求。世界上很大一部分国家或地区为了公共利益和城市再发展，都建立了一整套土地征购、集中、储备、出让的制度，但很多国家却不具备土地所有权垄断地位。香港所采取的土地储备制度与我国各城市所采用的土地储备制度类似，属于统一垄断性的土地供应机制。

土地储备制度完全使政府成为单一的土地供应者。土地供应量全部由政府制订的土地供应政策、土地供应计划决定。根据市场规则，土地供应大于土地需求，土地价格应该下降，不会引起房产价格上升;相反，土地供应小于土地需求，土地价格必然上升，从而引起房产价格上涨。因此，土地储备制度本身与房产价格上升没有必然的正相关联系，香港房地产市场发展的历史可以证明这一点。

香港房地产泡沫的形成与20世纪90年代港英当局严控土地供应量密切相关。90年代初，在香港经济蓬勃发展拉高土地需求的时候，港英政府并没有增加土地供应量。1995年以前，香港私人和政府每年盖的房子加起来不超过4．5万套，远低于市场需求。到1996年的时候，在香港要买房，还得先花150万港币买一个“买楼的号”。1997年，香港特别行政区成立后，为了遏制已经涨得离谱的房价，高调推出“八万五计划”，即政府每年须推出8．5万套政府补贴公屋，以不到市场价两成的价格出售给符合要求的人。政策推出后，房价大幅度下挫，在亚洲金融风暴接连而来的打击下，至2003年房价已下跌70%左右。购房者陷入“负资产”的困境，对以房地产商贷款和为买楼人做按揭为主要业务的香港银行普遍出现了为数不少的坏账和呆账。

“不饱和”土地供应政策，就是“饥饿”土地供应政策，也就是土地供应少于土地需求。杭州市在建立土地储备制度的同时，就推行了“不饱和”土地供应政策。随着土地储备制度向全国普及推广，“不饱和”土地供应政策也作为重要经验被各地吸收采纳。正是长期的土地供不应求，最终导致房价快速上涨。那么，各地政府为何会不约而同采用“不饱和”土地供应政策呢?其中的原因是多方面的，具体来说有以下三点。

1)政府土地储备机构在成立起始的任务和责任很重，缺乏资金的问题非常严重，少的只有数百万元，多的也不过几千万元，这些资金办一个房地产开发公司都很困难，况且是一个要承担土地储备职能的综合机构。所以，储备土地离不开银行贷款，而银行贷款是需要支付利息的，这就使承担宏观调控职能的土地储备机构有了营利动机。此外，政府设立土地储备制度还有一个重要动机，就是要为城市建设筹集大量的资金。这样，土地储备机构的营利动机不仅有内在的需求，而且有外部巨大的压力。因此作为土地市场的垄断供应商，要保证巨额的赢利，就必须使土地市场长期处于供不应求状态。这就是各地政府为何不约而同采用“不饱和”土地供应政策的实质原因。这也是地方政府对房价“怕跌不怕涨”的情结所在。

2)储备土地的主要来源是城市旧城改造拆迁和农村土地征用，随着公民利益保护意识的逐步提高和法律体系的逐渐健全，城市旧城改造拆迁、农村土地征用的动作难度越来越大。与此同时，中央政府严格控制用地的具体划拨，使得土地资源稀缺性得以显现，难以充足地供应土地。这是制约土地供应的重要客观因素。

3)对房地产消费需求的突然井喷的预测不足。土地储备制度建立于20世纪90年代末期，当时全国房地产市场处于建立初始阶段。福利分房政策停止后，国家购房时代一去不复返，但无论政府还是房地产企业，都认为老百姓购房时代尚不会真正到来，同时很多学者、专家认为当时前期很多方面供应的大量土地造成土地空置量很大，需要很长时间来消化。因此，政府从培育房地产市场的角度考虑，就必须减少供应土地。同样房地产商开发住房的规模也不大。但是取消福利分房政策后，在国家住房按揭政策的鼓励下，个人购房消费需求突然出现井喷式发展，导致很多地区和城市出现严重的住房供不应求，房价急剧飙升，并不断拉动地价上升。但政府土地部门并没有及时调整土地供应政策，还是长期采用“不饱和”土地供应政策，致使房价的上升态势势不可挡。

材料:土地出让金基本知识

一、基本概述

土地出让金不是简单的地价。对于住房等项目，采用招标、拍卖的方式，可通过市场定价，土地出让金就是地价。可是对于经济适用房、廉租房、配套房等项目，以及开发园区等工业项目，往往不是依靠完全的市场调节，土地出让金就带有税费的性质，是定价。

各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取土地出让的全部价款(指土地出让的交易总额)，或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资的时候，按规定应向土地管理部门补交土地出让价款。

二、出让金的性质

土地出让金，顾名思义，是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地储备收入与财政的关系问题。土地出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能:一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三产业结构、各产业内部结构等，制约或促进经济发展;二是土地出让金的分配作为调整市场经济关系的经济杠杆，在国家、土地所有者和土地使用者之间合理调控分配土地收益，调节市场竞争关系等。

土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。土地出让金具有地租和非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家承担的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非租，似税非税。

土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。

准确地说，土地出让金是土地使用权的交易价格;也可简单地理解为地价，其价格高低取决于土地市场的供求关系。

政府对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。在土地国有的情况下，国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让于土地使用者，土地使用者一次性或分次支付的一定数额的货币款称为土地出让金。土地出让金的高低与土地的用途、位置和土地出让年限紧密相关。土地出让金一般一次性支付。但有的土地的出让金金额巨大、办理出让手续所需的时间较长，所以也有多次支付的形式。

三、分类、计算与支付方式

(一)分类

土地出让金根据批租地块的条件，可以分为以下两种。其中第一种是“熟地”价，即提供“七通一平”的地块，出让金包括土地使用费和开发费。第二种是“毛地”或“生地”价，即未完成“七通一平”的地块，出让金仅为土地有偿使用的部分，投资者需自行或委托开发公司进行受让土地的开发工作。例如上海北京东路71号地块面积为2．38万平方米，有20多家单位和1000多户居民，新加坡长立国际开发公司与上海黄浦资产经营公司以460万美元的毛地价获得50年的使用权，并投资5300万美元进行开发建设。旧区的动迁和市政配套费用一般要占到熟地总价的50%～70%。

(二)计算方法

土地出让金又可分为地面价与楼面价两种计算方法，地面价为每平方米土地的单价，即以出让金总额除以土地总面积;楼面价为摊到每平方米建筑面积的地价，即以出让金总额除以规划允许建造的总建筑面积。投资者往往以楼面价来计算投资效益。因为地面价不能反映出土地成本的高低，只有把地价分摊到每平方米建筑面积上去核算，才有可比性，也易于估算投资成本，进行估算投资效益。一般认为建高层可摊属地价，实际上并非如此。因为土地出让金是按建筑面积计收的。

(三)支付方式

如果是外商投资或中资企业开发外销房的，土地出让金要以外汇支付，如是中资企业开发内销房或外资企业开发内销房的，可以人民币支付。也有实物支付的方式，如投资者得到一块土地，可以建造一座立交桥、一条道路或一个停车库等建筑物来偿还地价。