土地储备模式选择

5．1．2　土地储备模式选择

5．1．2．1　我国土地储备模式

我国土地储备模式有以下三种:

1)按照市场机制进行操作的上海模式;

2)以行政指导为主要方向的杭州模式;

3)行政指导、市场运作相结合的武汉模式。

以上这三种模式各有优劣。土地储备制度是我国土地管理领域的新方向，没用固定的模式和程序可借鉴，在理论和实际运作过程中面临许多需要解决的困扰，它的建立和完善是一次重要的制度革新。

5．1．2．2　我国土地储备模式的对比研究

1．土地储备模式定性分析

上海、杭州、武汉这三个地区的土地储备模式对比如表5．1所示。从表中可看出，这三种模式都有市场运作的成分，也有政府行政的因素，它们的差别就在于行政指导与市场运作的比例问题。

表5．1　上海、杭州、武汉土地储备运作模式对比

上海模式虽然可以对土地市场产生一定的影响，但政府却难以形成对土地市场的垄断控制，政府对土地市场调控心有余而力不足。杭州模式具有很强的强制性，但过于频繁地用出让土地来缓解资金压力的行为却降低了政府对土地市场的有效调控能力，甚至会成为空调。武汉模式可以完整地结合优先购买权将有限的资金集中于土地的选择性收购存储上，从而有针对性地收购存储计划所需土地。从土地储备的资金需求和用地者的权利方向来看，遵循市场机制的上海模式会充分发挥市场机制在土地资源调配过程中的原则性作用，它实际运作过程中的价格机制、竞争机制将会为我国的土地制度创新带来新的借鉴。武汉模式兼顾市场和行政的手段，它的优越性主要体现在可以有效控制房价剧烈上涨。

目前我国需要对土地市场进行总体的控制，同时，现有国情下，在不会因为土地储备而使得城镇居民增加购房资金压力的情况下，武汉模式现在应该是各地土地储备模式中最好的方案。

2．适合我国土地储备模式的建构

综上所述，现有的三种模式都存在不少的问题，但是武汉土地储备运作模式更适合我国国情，这里吸收其他模式的优点，从微观角度来分析武汉土地储备运作模式，对其运作过程进行了局部完善。目前这个阶段我国的土地储备运作模式只能是政府与市场相结合的模式。在武汉土地储备运作模式的基础上，再借鉴上海模式的主要优点，对武汉模式进行集成优化，形成的土地储备运作模式如图5．2所示。

图5．2　土地储备运作模式图

该模式以有效执行国家的土地宏观调控政策为前提，在组织机构上设置了多层级的领导体制，设立土地储备委员会来协调整个土地储备机构以及相关部门的运行，并且为土地储备提供宏观决策上的支持。同时依照要求批准土地储备计划，它还必须负责协调城市规划、房产等相关部门的工作。土地管理局则归土地储备委员会指导管理，依照该委员会要求制订储备计划，同时，对土地储备中心和土地交易中心进行监督与指导。该模式在具体执行机构设置上，设立了土地储备中心和土地交易中心。

向土地储备中心提交用地申请并得到通过的原用地者可以通过土地交易中心进行土地交易，这有利于土地储备机构的协调分工，并且减轻了土地储备中心庞大的交易压力和收购土地的资金负担。由于土地储备中心在交易中扮演着执行政府职能和从事经营活动的双重角色，但实际中大多数储备中心其实很难同时扮演好这两重角色，所以隶属于土地交易中心的土地公司的成立可以把土地储备中心从尴尬的角色定位中解放出来，促进了土地储备运作机构的工作流程的完善。

材料:2010年7月中国城市房价排行榜

续表

材料:土地金融的特点

土地金融与其他部门金融不同，它主要有以下特点。

1．土地金融是有担保的金融

土地金融属于长期信用，因此要以土地进行抵押为融资提供担保。其中，担保包括人的担保(即信誉担保，具法律效力)和物的担保。人的担保，通常是由信誉卓著或资本雄厚的第三人(可以是个人或企业)为债务人的债务清偿提供担保，当债务人不能履行贷款合同时，该第三人具有代为履行偿还贷款的责任。物的担保，就是以特定的财物为借款人债务的履行作担保，当债务不能履行时，债权人有权行使该担保物权，无论债务人是否还负有其他债务或是否将该担保物转让他人，都能从该担保物权的执行中获得债权的优先清偿。其中，人的担保比较方便，物的担保比较安全。两种担保可选择其一，也可同时采用。中国台湾学者纪伟曾说，要取得融资，必有为人所信赖的基础，此基础不外人与物，个人生命及工作能力有限，短期尚足为信用基础，若就长期而论，则非土地及其定着物不可，因此，土地金融的债权必须以物，即以土地及其定着物作担保。但通常，出于对土地金融的安全性考虑，往往是二者同时采用，如英国的房地产抵押贷款，除考察抵押物的价值外(即物的担保)，还非常重视对债务人偿还能力(即人的信用)的考察。而美国大部分的抵押除了要求房地产的担保外，还须有政府担保机构的担保。当人的担保和物的担保同时并存时，原则上应先行使担保物权，因为人的担保属债权范畴，而物的担保属物权范畴。

2．土地金融以抵押权为基础

土地金融以土地抵押为前提，以土地抵押权的设立为开始，并以抵押权的注销(债权如期清偿时)或执行(债权不能清偿时)为结束。中国台湾学者黄通强调，抵押权实为不动产金融之基础。所谓抵押权，就是抵押权人对抵押财产享有的优先受偿权，即债务人或第三人不转移对其财产的占有，将该财产作为债权的担保，当债务人不能履行债务时，债权人拥有从其抵押财产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款中优先受偿的权利。

抵押权具有以下几个特点:①抵押权属于担保物权，其作用仅仅是为了担保债权的清偿，因此抵押权从属于债权而存在，并将随着债权的清偿而消失;②抵押权担保的债权具有优先受偿权，即当同一债务有多项债权时，抵押权所担保的债权必须优先清偿;③用益物权可设立抵押权，抵押标的除了完全物权即所有权外，用益物权如使用权等也可设立抵押权。

在我国，可以抵押的房地产有:①依法获得的出让土地使用权;②依法获得的房屋所有权及其土地使用权;③依法获得的期房所有权;④依法可抵押的其他房地产。以出让土地使用权抵押的，抵押前原有的地上房屋及其他附属物应当同时抵押;以出让土地使用权地上的全部房屋抵押的，该房屋占有范围内的土地使用权也随之抵押;以出让土地使用权地上的部分房屋抵押的，该房屋相应比率的土地使用权随之抵押;期房所有权抵押时，必须符合房屋预售和建筑承包管理的有关规定。

不能抵押的房地产包括:①权属有争议的房地产;②用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产;③列入文物保护范围的建筑物和有重要纪念意义的其他建筑物;④已依法公告列入拆迁范围的房地产;⑤被依法查封、扣押、监管或者以其他形式限制的房地产;⑥未依法登记领取权属证书的房地产;⑦未经中国注册会计师确认已缴足出资额的外商投资企业的房地产;⑧行政机构所有的房地产和政府所有和代管的房地产;⑨耕地、房基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但是这其中法律允许抵押的除外。

3．土地金融一般要实行证券化

一般来说，土地金融和其他金融一样，其负债大多为期限较短、流动性较强的短期负债，但其资产则具有期限较长、额度较大的特点，当该项信贷资产规模占银行信贷资产总量的比重达到一定比例，通常为25%～30%时，银行便可能面临资金的流动性风险。为了使这部分长期资产短期化，即使资产具有流动性，有必要对房地产抵押贷款进行证券化。

房地产的证券化包括:①房地产本身或所有权(在我国为土地使用权和房屋所有权)的证券化，就是将房地产本身的价值或产权进行小额分割，并以证券的形式表示，使大额的不易流动的土地和房屋价值具有了较好的流动性;②房地产抵押债权证券化，是将期长额大的抵押债权进行小额分割，以有价证券的形式，通过资本市场进行融资，使得长期的抵押贷款资产具有了很好的流动性。

4．土地金融具有较强的政策性

土地金融是受政府政策干预较强、获得政府补贴较多的金融部门。一方面，农业土地利用、城市规划、都市发展计划、产业政策等对土地金融有诸多限制;另一方面，城市居民住房问题的解决关系到社会的安定团结和政局的稳定，因此政府通常要透过房地产金融部门，通过各种奖励、补贴或税收优惠等手段，来支持购房贷款的发展，从而实现居民的安居乐业。

5．土地金融业务成本较高，但收益较好

一般来讲，一宗房地产抵押贷款一般需要经历借款人资信调查、房地产抵押物估价、抵押物保险、抵押权的设立到注销，有时还需执行抵押权(当债务不能履行时)。在这一过程中，需要和土地管理部门、产权登记机关、保险机构、评估机构等部门进行联系，还需要有相关知识的专业人员协作，如土地估价师、资信评估人员、律师、会计师、经纪人等的配合，因此，操作较为复杂，这也使得土地金融的经营成本较高。但另一方面，因其涉及的步骤较多，使得房地产金融的业务派生性较强，即可带动一些银行中间业务的发展，为金融部门带来可观的手续费收入。