城市防灾系统工程的主要内容

（十三）城市防灾系统工程的主要内容

1.监测

监测就是监视成灾预兆，测量变异参数，及灾后对灾情进行监视和评估等。对自然灾害的监测是减灾的先导性措施，通过对自然灾害的监测提供数据和信息，从而进行示警和预报，因而灾害监测的作用和任务是相当明确的，也是抗灾、减灾工作所必不可少的一个重要环节。近40年来，中国已建成7大类自然灾害的单项监测网络，这些监测网一般由国家综合台站、区域监测台站和各地方台站等几级组成。目前的监测系统网主要处于单项发展，以通信手段为主的现状。各监测系统的发展极为不平衡，这无疑影响了中国的灾害监测工作的进一步发展。由于各种自然灾害之间有着有机的联系，因而今后的灾害监测系统的建设应该是在继续完善各单类监测系统的基础上，逐步向全国性的综合监测网方向发展。首先进行灾害信息的交叉使用，并建立全国性统一的灾害数据库，然后以遥感、遥测数值记录、自动传输为基础，建立空、地、人的立体监测网和综合信息处理系统。

2.预报

预报分为长期、中期和短期预报，及临灾预报，它是减灾工作的前期准备和各级减灾行动的科学依据。对预报工作，目前主要是强调灾害的群发性及链发性，突出研究灾害的综合特点。在对综合自然系统的变异进行深入研究的基础上，加强对各类单项自然灾害的预报工作，并逐步走向系统性、综合性的预报，这是当前灾害预报科学中一个新的研究方向。在中国，虽然各单项灾害预报均有一定的经验和理论基础，但总的预报水平却极不均衡，如地震灾害的预报成功率仅为20%，而在短期天气预报方面则可达70%以上。如果我们对自然灾害的监测、预报能力，数据分析方法上不进行重大改进的话，则短期内是难以提高综合预报水平的，在这方面，大力引进先进的监测预报系统及手段，扩大国际交往，加速信息交流与消化，是我们今后的努力方向。

3.评估

对灾害的评估是指在灾害发生的全过程中，对灾害的自然特点及其对社会的损害程度作出的估计和判断。具体来说，评估又可分为：灾前预评估、灾时跟踪评估和灾后灾情评估。对灾害进行评估是衡量减灾效益的主要手段，灾前评估的正确与否对于研究灾害来临时的防范措施、抗灾救灾对策是必不可少的。灾时及时准确的评估是现场领导进行抗灾决策的主要依据之一（如炸坝、移民、疏散等工作均需灾时评估作为依据），灾后灾情评估对于救灾工作的开展，对于救灾人力、物力的筹集与调动也是必不可少的。灾害评估工作的重要性使得我们不得不下大力气去研究它的工作方法及各种实际问题和理论问题。就中国目前的具体情况来看，尚缺乏一个科学的数据系统，尤其缺乏全国统一的评估标准和方法。我们曾尝试按灾度将自然灾害划分为五个等级，在此基础上研究灾害的评估方法，研究救灾防灾的责任等问题。

4.防灾

这里所说的防灾是指减灾的非工程性措施，如人员和可动产的减灾措施和灾时行动计划等，具体来说，如大工厂的计算机系统、生产自动化流水线，国家文物的防灾措施等等均属于防灾的范畴。在灾害预报和预警的前提下，在灾害发生之前，有效地转移和保护各种可动产及人员也是防灾的一个重要课题。中国是一个灾情较为严重的国家，每年因此而造成了巨大的经济损失，影响了经济持续高速地发展。所以，使各级政府和全国人民认识到这一点，动员全社会都来关心和参与减灾活动，积极行动起来，在平时作好防灾的一切准备工作，这样一旦灾害来临时，就会有所防范，减少财产损失，这无疑将极大地推进经济的发展。

5.抗灾

同防灾相比，抗灾主要是指永久性和临时性的工程措施，如：建筑、堤坝、厂房等工程性措施。在这方面，通过中国政府的努力，在过去的40年中，已经有了相当大的进展，有着很好的抗灾工程基础，这对于抗水、抗风、抗海潮、抗震等抗灾工作起到了重要作用。作为抗灾工程措施，我们提倡在由工程选址到施工的每一环节，均应有防灾、抗灾措施。在制定国土规划时、在进行城市建设与工程选址时，应回避风险程度大的地区。就近期来说，根据过去40年的防灾、抗灾经验，我们认为抗灾工程应包括以下几项：①各大江河防汛抗旱工程；②重要大城市的防汛、抗震工程；③险堤、险库的加固工程；④沿海地区的地面沉降防治措施；⑤山区的防塌、防滑工程；⑥国土绿化工程。

6.救灾

救灾是指灾害发生时，对人民生命财产的急救，对次生灾情的抢险。救灾是一项极为复杂的、社会性的、半军事化的紧急行为。从抢救到医学，从生活秩序到社会秩序，从技术到工程，从决策到指挥，组成了一个完整的救灾系统。根据灾害预测预报意见和灾害区划，需要有组织地采取针对性的综合措施，最大限度地减少灾害损失，以利于灾后重建工作的顺利开展。目前主要应加强研究救灾的技术手段，增加救灾设备，建立应急性的通讯网络系统和交通运输系统。

7.灾后安置与重建

每当大灾发生后，尽快安置灾民，解决他们的生活困难就成为一个社会最为紧要的问题。由于中国经济发展还较为落后，各种医疗、住房体制尚未完善，因而缺乏这方面综合的管理体制。为了预防今后各种灾害的侵袭，目前中国正在组织力量进行各种类型城市、工矿企业的减灾预演工作，目的是为了在灾害来临时，妥善做好各种救灾工作，特别是灾民的生活安置工作。灾后重建，包括迅速恢复社会生活秩序和恢复经济生产，破旧立新，重建家园，这是减灾工作最具体的表现。一次大灾过后，各种建筑设施的破坏、工矿企业的停产、金融贸易的停滞、家庭结构的破坏等均会引起巨大的衍生损失，因此为了尽快安置灾民，恢复生产，就必须强调灾后重建工作的极端重要性。中国政府平均每年有10多亿元的资金用于自然灾害后的重建，同时在特大灾害后（如1991年大水后），还有非灾区人民的救助及部分国际援助。但这还远远不够，我们的目标是要在中国建立一整套完善的灾后重建体制，以适应于中国灾害多发的现状，在这方面的国际合作和资金援助是十分必要的。

8.教育与立法

教育是一个国家的立国之本，是各项工作的基础，同样也是减轻自然灾害，提高人民防灾减灾意识的重要手段。对人民的国情教育也应包含灾情教育，防灾减灾的常识教育，要从儿童和学生作起，认真充实减灾知识，这是中国目前防灾工作中所面临的一项最为紧迫的任务。在这方面，我们还十分薄弱，几乎处于一种空白状态。在现在所说的自然灾害中，有相当部分是由于灾害来临时，人们的惊慌失措或灾前不重视防灾措施的完善而造成的。在过去的几年中，中国有关部门已进行了大量灾害知识方面的宣传教育，虽然使人们的灾害意识有所提高，但灾害知识缺乏，承灾能力低下，平时不重视减灾工作的现象依然存在。因而，继续加强灾害教育，提高全民的减灾意识，仍是一项十分迫切的工作，要使人们平时就有灾情思想，只有这样，在灾害来临时，才能镇定自若，全身心投入抗灾救灾活动中去。灾害立法是最终保障防灾减灾体制顺利建立和发展的根本出路。为了保证各项减灾措施的实施，节制人类盲目地开发和非科学活动，惩治对减灾工程和减灾工作的破坏行为，必需制定法规，以法减灾。建立减灾各个环节的法规，进行全民族减灾法制教育，建立减灾立法的执行与监督机构，是需立即开展的工作，并应首先着手制定中国的“减灾法”和灾害评估规范。只有通过有关法律、法规的颁布，才能从根本上建立起全国统一的防灾体制，明确各级政府的职责，使人们在减灾活动中，有法可依，依法行事。建议成立国家一级的减灾委及国家减灾中心，全面领导、组织、协调各个部门和区域的减灾业务和科研工作，加速实现减轻自然灾害的目标。

9.保险与基金

抗灾、救灾，安置灾民，重建生产，需要大量的资金和人力物力。在中国目前经济尚不富裕的情况下，适当应用保险与基金的策略无疑是一条可行之路。这样，就可以动员全社会力量，集中一切可以集中的人力物力，投入到抗灾、救灾工作中去。过去几年的实践证明，保险工作在重建灾区，安置灾民生活中发挥了巨大的作用，大量保险款项的投入，极大地加速了灾区的经济重建。在中国经济体制改革的大潮中，灾害保险是将保险工作推向社会化、市场化的最佳方式。目前，中国的灾害保险业务尚处于摸索阶段，但国内外已有的事实说明它是减轻自然灾害的一项重要措施。当前，我们需要扩大保险业务范围，保险灾害区划，使全社会都来协助减灾、救灾。基金是指政府和社会筹集的专门用于灾后灾民生活救济的款项。中国目前尚未开展这项工作，但国际经验表明，专项救灾基金的发放，对于灾区重建，人民生活安置所起的作用绝不亚于保险。因而，随着中国经济的发展，国家和社会团体及个人收入的增加，适时增设抗灾、救灾基金是十分必要的。

10.规划与指挥

减灾工作应作为经济建设的一项重要措施纳入国民经济和社会发展的总体规划，保持经济的正向发展和减少负向效应是国民经济建设的一个重要方面，是缺一不可的。自然灾害的发生，既有自然因素，也有人为因素；减轻自然灾害主要是在顺乎自然规律的前提下，发挥人类的作用，运用技术、经济、法律、行政、教育等手段削弱、消灭或回避灾害源；削弱、限制或输导灾害体；保护或转移受灾载体。这些目标的实现，需要全社会协调行动，需要由某些行政部门进行管理。长期以来，减灾系统分散成多个方面，处于分散管理的状态，既容易造成不同专业部门重建的浪费，又不适应对减灾综合作用的认识和综合减灾的要求，因此为了有效地调动全社会力量进行减灾活动，中央及省市政府应建立健全减灾组织，建立减轻自然灾害的指挥决策系统，加强灾情联防、联抗工作。明确国家减灾工作重点，中国减灾工作的重点应放在对国计民生有重大影响的多发性、突发性的特大灾害上，应对人口稠密、经济发达，对中国政治、经济、文化有重要影响的灾害多发区重点加强组织工作。建立减灾综合示范区，加强立法工作，促进国际减灾交流合作，特别是环太平洋地区的减灾合作与交流。增加减灾工程投入，特别应加强与减灾有关的重大科研项目的投入。

重大灾害的预防和进入抗灾、救灾阶段都要有一个统一协调强有力的指挥系统，它也是单项和综合减灾预案的平时和灾时的执行系统，其关键意义显而易见，但由于目前减灾管理体制上的某些弱点，减灾的指挥系统的组织方式和工作力度还亟待研究和加强。