关于建立现代保税制度的思考

第四节　关于建立现代保税制度的思考

保税制度是国家为鼓励出口而由海关和国家有关部门具体制定、执行的一项海关监管措施，其目的在于使出口企业简化进出口手续，减少因先纳税而造成的资金占用和利息支出，从而降低产品出口成本。从多年来海关对保税货物监管的实际情况分析，由于保税制度发展很快，地区发展不平衡，海关监管无论从观念、指导思想，还是具体监管手段和方法上都明显不适应。管理脱节、监管不到位、手段滞后、手续繁缛等问题制约了海关保税制度的发展和对外贸易的高速、有序发展。

建立和完善现代保税制度，是对外开放和社会主义市场经济的必然要求和现代海关制度发展的需要。作为现代海关制度的重要组成部分，现代保税制度是要建立与社会主义市场经济相适应、与国际通常管理相一致、严密与方便相统一、管理科学与高效快捷相结合的现代保税运作机制。为建立现代保税制度，需要从转变观念入手，下力气改造和完善现有海关对保税业务的监管模式和手段。

一、保税区和出口加工区的性质

对保税区和出口加工区的性质定位是涉及保税区和出口加工区是否健康发展的根本问题。保税区和出口加工区的性质究竟是“境内关外”还是海关监管的特定区域，尽管有关管理规定对这个问题明确地界定为“海关监管的特定区域”，但在理论界和实际业务中依然有着不同的认识。

一些保税区和出口加工区的地方行政管理机构认为保税区和出口加工区是“境内关外”区域，主要是他们通过对国外自由贸易区的考察，把保税区视同国外实行“境内关外”的自由贸易区，而国外的出口加工区是从自由贸易区发展而来的，只不过功能有所不同。理论界认为，保税区和出口加工区在性质上应与国际接轨，实行“境内关外”。

但我们认为，就现阶段来说，不能离开我国国情、不能离开保税区和出口加工区发展现状、不能离开我国海关法规去谈保税区和出口加工区的性质定位。从我国国情来看，我国属于发展中国家，社会主义市场经济体制正在逐步确立，外贸管制即使在我国加入WTO以后还不可能像发达国家那样放开。在反走私形势依然十分严峻的情况下，还不到国外那样“一线”完全放开的时候，从我国保税区和出口加工区发展现状来看，外商入区投资贸易实行鼓励政策，基本上没有过多的限制，企业素质参差不齐。而国外对这些区域有较严格的企业入住条件，如信誉担保等。在法制比较健全、企业素质较高的条件下，国外自由贸易区和出口加工区实行比较宽松的性质定位是非常自然的事情。而我国实行保税区和出口加工区时间很短，法制尚未健全，企业素质参差不齐，加强海关监管是完全必要的；再从我国海关法规来看，海关对保税区和出口加工区实施监管是依法行政，而不实施监管或监管不力，是海关失职，是法律不允许的。

同时，我国保税区和出口加工区只有是海关监管的特定区域，才能获得长足发展。保税区和出口加工区最大的优势，就是依靠特定的地理位置、国家的优惠政策和海关特殊的监管方式，从而形成国内其他地区无法相比的优越投资贸易环境。

因此，我们认为目前把我国保税区和出口加工区性质定位在海关监管的特定区域符合我国国情和现实发展状况，是完全正确的。

二、保税仓库和保税工厂的发展

保税仓库和保税工厂是我国海关自80年代初推行的保税业务制度。1988年我国加入了《京都公约》并具体加入其附约《关于保税仓库的附约》后，曾对海关对保税仓库及所存货物管理办法进行过修改，进一步扩大了优惠，提高了保税仓库的作用效益，适应了外贸发展的需要。但在实际运作过程中，出现过对保税仓库和保税工厂审批过滥、过热、整顿后过于保守的情况，使保税仓库和保税工厂的发展走向两个极端，一定程度上影响了保税业务和加工贸易的发展。为适应现代保税制度和台账制度的需要，建议进一步发挥保税仓库和保税工厂的作用，规范海关管理，使之成为现代保税制度的支柱形式，建议抓好以下几项工作：

1.适应台账制度管理的需要，重点发展以备料保税仓库为主，保税工厂和保税集团相结合的保税业务监管模式。对加工贸易业务量大、企业发展比较集中、经营正常的地区和企业群带，建议从支持企业发展的角度出发，建立一批公共型备料保税仓库和保税集团。可考虑选择一些大的企业集团或骨干企业的自有仓库为基础改建公共型保税仓库。保税工厂则按现有规定严格审批。

2.简化监管手续，规范作业制度，扶持保税仓库的正常发展。建议在严格审批条件的前提下，对保税仓库转料和异地报关制定统一监管办法，如实行保税仓库风险管理、异地报关联系单制度、敏感商品进出仓和仓储核查制度。

3.推动保税仓库和保税工厂的计算机网络管理，实现海关与保税仓库和保税工厂的联网管理。