我国加工贸易监管模式选择

第一节　我国加工贸易监管模式选择

国际上有代表性的加工贸易监管模式主要有三类：一是特定区域的封闭式管理模式；二是开放的担保式管理模式；三是中国现行的开放式管理模式。

一、封闭式管理模式

封闭式管理模式是专门为给予优惠政策的加工贸易活动在地域上划出一定的“境内关外”区域，使之与其他地区隔离起来进行单独的监督管理方式。这种特定区域的典型就是我们在第一章里所阐述的“出口加工区”。这是绝大多数发展中国家和地区所采取的管理模式。这种管理模式所采取的运作方式是：保税进口的料件只能进入海关指定的封闭区域，如出口加工区、自由贸易区、保税工厂等，在这个区域进行加工。这就便于海关实行有效监管，防止保税进口的货物流入国内市场。

这种管理模式的指导思想是“一线放开，二线管住，区内不干预”。所谓“一线放开”就是境外货物可以自由地、不受海关监管地自由进入出口加工区，出口加工区内的货物也可以自由地、不受海关监管地自由运出境外。所谓“二线”是指出口加工区与关税区的通道口。“二线管住”就是货物从出口加工区进入境内非加工区，或货物从国内非加工区进入加工区时，海关必须依据本国海关法赋予的使命，管住管严，以保护国内的关税收入，严厉打击走私活动。“区内不干预”是指区内的货物可以进行任何形式的组装、制造和加工，这些活动无须经过海关批准，只须备案。

当然“不干预”并不意味着不管理。从微观管理的角度来看，出口加工区的管理体制大致可分为管理公司主管型和政府部门主管型两大类。前一种管理体制一般按企业方式来组织对出口加工区的管理工作，组成公司董事会领导的决策机构，聘请经理和专业人员组成执行和办事机构，马来西亚、印度尼西亚的出口加工区就属于此类。后一种管理体制是由政府部门直接按行政的方式管理出口加工区，泰国、韩国、墨西哥等等都属于这种体制。

虽然各个发展中国家和地区出口加工区的具体管理体制不尽相同，但都具有较强的行政管理，政府设立较为完善的、具有经济管理职能的行政管理机构，并颁布一系列直接针对有关加工出口业务的法规，希望通过对这一特殊区域的封闭管理，达到在确保国内工业和市场的前提下鼓励加工贸易发展的预期目的。它们之所以采取这种封闭的管理模式，是由它们的经济发展水平以及政治、文化和历史背景所决定的。从经济发展水平的角度看，发展中国家的国际竞争力较弱，不可能放开国内市场，因而关税税率比较高，但又想通过发展出口工业来推动全国外向型经济的发展，于是，只能以在特定区域提供特别优惠的方式来发展加工贸易。从政治、文化和历史背景的角度看，发展中国家的封建历史都较长，基于“法无善法而人无完人”而形成的人治流传至今仍有较大的影响，因而，只有强化的行政体制才能对享受优惠政策的加工贸易进行较有效的监督管理。

当然，随着自身经济的发展，对加工贸易的管理模式也会相应发生一些变化。这在新兴工业化国家或地区表现得最为明显。以韩国为例，进入20世纪70年代后期，它开始了产业升级和第二次工业革命，国内产业结构从劳动密集型转向技术和知识密集型。与此相应，海关允许中间产品深加工保税结转，但海关监管难度增大，企业高报单耗、偷逃税现象时有发生。考虑到这些因素，韩国政府自1975年起，除保税工厂、出口加工区外，对加工贸易进口料件实行先征后退政策，对进口的加工用设备实行分期纳税。加工用原材料进口时，海关先征税，加工企业在18个月内加工返销出口后，凭海关出具的有关出口证明，申请退税。出口货物实际装船离境，出口地海关才可以签发出口证明。退税申请有效期为自产品出口之日起2年。企业所在地海关或退税银行均可受理退税申请。退税项款从海关上缴国库的关税收入中支付。韩国海关允许加工企业将加工成品出售给保税工厂、出口加工区以深加工复出口。在这种情况下，加工企业凭保税工厂、出口加工区海关的有关货物运入证明，办理退税手续。对封闭区外的加工贸易实行先征后退制度，使韩国健全了国家税收保障机制，降低了海关监管风险，海关也大大节省了人力、物力。

二、开放的担保式管理模式

开放的担保式管理模式是发达国家通常为委托加工出口业务进行管理的模式。这种管理模式有两个基本特征。第一个特征是“开放性”，即以信赖原则为基础，充分相信从事加工贸易的企业自律的能力，因而在地域上和行业上并没有限制，国内所有企业都可以开展加工贸易。第二个特征是实行“担保”制度，即实行加工方或第三方担保前提下的保税监管。加工企业进口料件时，海关保留征税的权利，但进口企业必须提供担保，担保的形式有多种，如银行、非银行金融机构对税收的资金担保、企业不动产等财产担保等，以确保加工企业在成品不能出口时或发生违法经营时海关有保证国家税收利益的手段。

开放的担保式管理模式在实际业务中又有三种不同的管理形式：

第一种是实行先征后退，即加工企业为加工出口产品进口料件时海关先征税，等成品出口时再予以退税，料件在国内加工过程中允许串料。

第二种是保税监管，即加工企业进口料件时海关保留征税的权利，实际不征税，但进口企业必须提供担保，以确保加工企业在成品不能出口时或发生违法经营时海关有保证国家税收利益的手段。

第三种是先进的开放式监管，其前提是市场法制完备，企业守法自律性强，信息化监管网络的建立和健全。如荷兰对大企业实行海关与企业计算机联网，海关对企业进口料件到成品出口实行全过程监控。

在实践中，不同国家在实行开放的担保式管理模式时，在操作上也是有差异的。例如，日本规定，对于顺委托加工所需的料件，企业申请保税工厂的许可之后，可以享受海关的免税优惠待遇，但必须以全额保证金担保、银行担保和不动产抵押等形式提供担保；成品最后运往国外也不收出口关税，如内销国内市场则视同进口，须补交关税。根据日本《海关法》和《国内税法》规定，可作为担保物的种类有：(1)现金；(2)房屋、土地、车、船等动产、不动产；(3)政府债券；(4)公司可承兑债券；(5)税务监督认定的、信得过的担保人的担保。海关允许总担保，如认定纳税义务人资信可靠并有纳税能力，也可免除担保。

欧盟则实行申请制度，即由企业在进口原材料等前向海关提出申请，欧盟对加工贸易申请根据严格的条件进行审批。审批条件可以分为两类：经济条件和监管条件。经济条件中规定，享受免税进口优惠的料件必须是欧盟不生产的、产量不够的、不能按期供货的，或能供货而价格过高、质量不够以致生产的产品不能出口的，等等。总之，这些经济条件意味着，享受免税进口优惠的料件必须不损害欧盟产业部门的基本利益，是不用进口料件生产的成品就不能出口的那些料件。欧盟各成员国还有义务向共同体执委会提供所审批的较为重大的加工贸易业务信息，以便其他成员国对此发表意见。例如，成员国可以指出在短期内它们国家有人能够提供某类料件。在实际执行中，这项规定意味着海关要将这种业务信息通报全欧盟，如在3个月内欧盟范围内没有企业能按照要求的价格、规格、质量等进行生产，再由海关发给加工手册，企业凭手册保税加工，如果在规定的期限内成品不出口，就要补税、补税款利息。审批上的监管条件则规定批准证书只发给能够提供担保的人，而在加工贸易申请获得批准后，对加工贸易的监管就分为保税机制或退税机制两种不同的管理机制。欧盟《共同体海关法典》第114条规定，保税机制是指非欧盟货物以加工获得产品形式复运出欧盟为目的，进境时可不征关税并不受贸易政策措施限制的海关制度。退税机制适用于货物在进境时不能确定加工后所获得的产品是否复运出欧盟关境，但希望保留如果复运出境时可退还原征收的进口税的可能性退税机制下进境的货物，在进境时应向海关按正式进口制度办理手续，并缴纳关税，但同时申领一份进境加工批准书。

发达国家之所以能够有效地实行开放的担保式管理模式，与它的政治、文化、历史背景等因素有着密切的关系。特别是欧美国家立法较完备，社会经济秩序建立在“法”的基础上，通过市场经济体制和经济法制调节经济的运行机制；加之公民的自觉纳税意识强，且关税税率较低和加工出口业务所享受的优惠程度较低，采用开放的担保式管理模式就足以对加工贸易进行有效的管理，不至于产生广泛的走私和偷漏税行为。

因此，在发达国家中，对从事给予优惠政策的加工贸易的企业并没有在行业和地域上作明确的规定。即便是对在各种自由贸易区内所允许进行的加工贸易的管理，虽然在形式上与发展中国家对出口加工区的管理没什么差异，但实质上仍然是基于诚信原则，管理机构只是就这种特殊区域不同于区外的那些特殊性问题辅之以最低限度的行政管理。

三、中国的混合式管理模式

中国的给予优惠政策的加工贸易是从改革开放之初以“三来一补”的方式发展起来的。最初是在广东、福建、上海等沿海地区试行，随后就很快推广到其他沿海、沿边、内陆地区。也就是说，中国的给予优惠政策的加工贸易一开始就在地域上没有特殊的限定。而且，无论加工贸易所在地是否设有海关，所有的国有企业、集体企业(包括乡镇企业)、外商投资企业以及具有法人资格的私营企业均可持外经贸主管部门的批件到指定的海关申请加工贸易合同备案手续，承接对外加工出口业务，享受有关的优惠政策。唯一的差别是，经国家授权机关批准的有对外经营权的企业可直接对外签约，其他企业则可以由上述单位参与对外签约。而后来的发展过程中，给予优惠政策的加工贸易的审批权还从省、市、自治区、直辖市及计划单立市外经贸主管部门扩散到授权的市、县或省直属主管部门。

显然，这种管理模式是“非封闭性”和开放性的。但是，相关的管理部门却涉及各级政府的外经贸、税务、银行以及海关等多个部门，并没有一个权力相对集中的综合性专门管理机构。因此，在实践中这种管理模式的弊端很多。从监管的条件来看，从事给予优惠政策的加工贸易企业遍布全国各地，而且，外贸企业有经营权但无加工能力，许多生产企业有加工能力却无对外贸易经营权，造成实际加工与贸易脱节，若发生违法事件，责任难以落实，海关监管很难到位。再从给予优惠政策的加工贸易合同的审批程序上看，给予优惠政策的加工贸易企业首先到当地外经贸主管部门审批合同，再去海关办理合同备案。实行保证金台账制度后，企业在海关注册备案前还应去中国银行办理建立台账手续。但是，由于外经贸主管部门将合同审批的权力层层下放，直至乡镇一级，实际上起不到审批把关的作用。从1996年7月1日起全国推行加工贸易台账制度，到1999年4月5日国务院办公厅批转了国家经贸委等部委局《关于进一步完善加工贸易保证金台账制度的意见》，这期间银行建立的保证金台账实质上是个空账，企业发生违法行为后，银行无法帮助追缴税款，保证金台账制度实际上不能产生“保证”的作用。

1999年开始，鉴于日益猖獗的走私和偷漏税行为，为保证我国加工贸易的健康发展，我国实行了银行保证金台账的分类管理，对适用A类和B类管理的企业加工限制类商品的，以及对C类企业，无论加工非限制类和限制类，均实行银行保证金台账“实转”，这标志着中国开始对加工贸易实施一定程度的开放的担保式管理模式。

总的看来，成功实现工业化的国家所实行的各种管理模式都是在一定的客观历史条件下产生的，各有利弊。在评价其作用时，不能仅仅单纯看它的形式，而应该用最终能否创造良好的业绩、达到发展给予优惠政策的加工贸易的既定目标来衡量管理模式的有效性。总体上看，发达国家的开放的担保式管理模式，多数发展中国家和地区的封闭式管理模式基本上符合其国(区)情，能够有效地防止利用政策优惠的加工贸易所从事的走私及偷漏税行为。

因此，如何规范管理，逐步建立起一种既符合中国国情又适应国际惯例的给予优惠政策的加工贸易管理模式，是中国所面临的一个重大课题。近几年，中国正努力创造条件，积极引导给予优惠政策的加工贸易向特定地区如保税区、出口加工区转移，逐步奠定以相对集中的指定区域为基础；对非特定地区建立以保税集团、保税工厂等定点企业为经营主体的给予优惠政策的加工贸易格局，或实行先征后退，或实行担保免税，探索一种相对集中监管和担保制度相结合的混合管理模式。

海关对保税加工货物的监管模式有两大类：一类是物理围网的监管模式，包括出口加工区和跨境工业区；另一类是非物理围网的监管模式，采用纸质手册管理或计算机联网监管。

(一)物理围网监管

所谓物理围网监管，是指经国家批准，在关境内或关境线上划出地块，采用物理围网，让企业在围网内专门从事保税加工业务，由海关进行封闭式的监管。

在境内的保税加工封闭式监管模式为出口加工区，已经施行了多年，有一套完整的监管制度；在关境线上的保税加工封闭式监管模式为跨境工业区，目前只有一处，即珠澳跨境工业区，分澳门园区和珠海园区两部分，在澳门特别行政区的部分是澳门园区，在珠海经济特区的部分是珠海园区。

(二)非物理围网

非物理围网的监管模式主要有以下两种。

1.纸质手册管理。

这是一种传统的监管方式，主要是用加工贸易纸质登记手册进行加工贸易合同内容的备案，凭以进出口，并记录进口料件出口成品的实际情况，最终凭以办理核销结案手续。

这种监管方式在海关对保税加工货物监管中曾经起过相当大的作用，但随着对外贸易和现代科技的高速发展，将逐渐被联网监管模式所替代。目前尚在一定的范围内使用。

2.计算机联网监管。

计算机联网监管是一种高科技的监管方式，主要是应用计算机手段实现海关对加工贸易企业实施联网监管，建立电子账册或电子手册，备案、进口、出口、核销，全部通过计算机进行。海关管理科学严密，企业通关便捷高效，受到普遍欢迎，将成为海关对保税加工货物监管的主要模式。

这种监管方式又分为两种：一种是针对大型企业的，以建立电子账册为主要标志，以企业为单元进行管理，执行银行“保证金台账”制度，已经实施了多年，形成了完整的监管制度；另一种是针对中小企业的，以建立电子手册为主要标志，继续以合同为单元，执行银行“保证金台账”制度，现在已开始施行，今后将逐渐取代纸质手册管理。