6.3.3 城乡用地预测及结构优化
通过对江苏省城乡用地增长趋势、影响因素及原因的分析，可以看出今后几年城镇建设用地增长迅速和农村居民点用地减少的趋势可能仍将持续，但总规模增长速度逐渐趋于下降。本部分通过分析近几年城乡建设用地增长的趋势，预测规划目标年城乡建设用地规模；然后按照城乡用地结构优化的原则，确定合理的人均用地指标，对城镇用地、农村用地和独立工矿用地进行分类预测。
1）城乡建设用地总规模预测
（1）城乡用地总规模预测的意义
由于国土资源部门和建设部门统计系统对城乡建设用地统计口径的不一致，国土资源部门统计的土地利用变更详查数据包含城市用地、建制镇用地、农村居民点用地和独立工矿用地；而建设部门统计数据中一般包括城镇建设用地和村庄建设用地。两部门数据在表述城镇建设用地和其他人均用地时很容易混淆。由于国土变更数据分类中设有独立工矿用地一项，许多建设用地如开发区等目前分类不明确的用地被统计在独立工矿用地中，而其中相当一部分应统计在城镇用地中。
当然，独立工矿用地统计也有一定的优势，由于土地变更调查数据是全覆盖的，所以能够将建设用地尽量统计出来，避免了建设部门的统计系统的漏报。同时，由于地方管理水平的差距较大，对建制镇的建设用地和建成区两概念理解偏差较大，因此建设部门关于村镇建设用地的统计数据问题较大，有些城市的统计问题也较大。
所以，总量数据往往比分项数据更能体现剔除统计误差的影响。
（2）采用趋势外推法（见图6.12、表6.19）
根据近十几年江苏省城乡建设用地总规模变化的情况，设城乡建设用地规模为因变量Y，自变量为时间序列X＝（年份－1995），采用趋势外推法对规划目标年城乡建设用地总规模进行预测。
图6.12 趋势外推法城乡建设用地拟合曲线
表6.19 趋势外推法城乡建设用地预测值 （万hm2）
根据以上各种方程的拟合情况，可以发现多项式方程、线性方程和指数方程三者拟合情况最好，所以本方法采用三者预测数据的平均值作为目标年的预测值，即2010年城乡用地规模为157.98万hm2，2020年为204.47万hm2。
（3）相关分析法
随着人口的增加及工业化、城市化进程的推进和经济的快速发展，城乡用地也必将随之而增长。为了分析城乡用地与社会经济发展水平的关系，这里选择城乡用地规模、人口规模、GDP、人均GDP、第二产业增加值、第三产业增加值等指标进行分析（见表6.20、表6.21）。
表6.20 1996～2004年江苏省城乡用地及社会经济各指标值
表6.21 城乡用地与社会经济发展各因子之间的相关系数
注：＊＊表示显著性水平为0.01。
根据以上数据，采用SPSS软件进行相关性分析，结果表明城乡用地与各因子之间都有很强的正相关性，但同时也反映社会经济发展各因子之间也具有极显著的相关性，说明各因子之间都是相互影响的，同时说明城乡用地规模的变化也是众多因子共同作用的结果，为了消除各因子之间的自相关性，下面分别选择人口指标和经济发展总量指标（GDP）来分析其与城乡用地规模之间的关系。
①城乡用地与人口规模回归分析
根据以上相关性分析，以城乡用地为因变量Y，人口规模为自变量X，建立城乡用地和人口之间的定量回归模型如下：
从模型相关系数说明该模型通过显著性检验，且达到0.01的极显著水平，自变量系数为正，说明两者之间存在正相关关系，即城乡用地随着人口规模的扩大而不断增加，且从模型系数说明人口每增加10 000人，城乡用地规模增加636.27hm2。
用该回归模型对规划期城乡建设用地进行测算，得出2010年为157.91万hm2，2020年为178.54万hm2。
②城乡用地与GDP回归分析
根据城乡用地与社会经济发展各因子之间的相关性分析，以城乡用地为因变量Y，GDP为自变量X，建立城乡用地和GDP之间的定量回归模型如下：
该模型也通过显著性检验，且达到0.01的显著性水平，说明该模型能较好地反映GDP与城乡用地规模之间的定量关系。模型中自变量的系数大于0，说明两者之间有正相关关系，即GDP每增加1亿元，城乡用地增加21.57hm2，这反映了1996～2004年期间经济发展对城乡用地需求水平。
分析1996～2004年间城乡用地和经济发展的速度可以看出：经济发展增长的速度一直大于城乡用地扩展的速度，1996～2004年间平均每增加1亿元，城乡用地增加23.77hm2；2000～2004年间，平均每增加1亿元，城乡用地增加20.75hm2。
由于今后几年经济发展仍然呈快速增长态势，但由于产业结构的调整、土地集约化水平以及土地政策的控制性加强等的影响，对城乡用地的需求仍将持续放缓。所以，对今后的增长速度进行如下修正，2005～2020年间平均每增加1亿元，城乡用地增加9.73hm2。其中2005～2010年间平均每增加1亿元，城乡用地增加15.44hm2；2010～2020年间平均每增加1亿元，城乡用地增加7.24hm2。从而测算出城乡用地2010年为161.43万hm2，2020年为183.89万hm2。
（4）采用指标概算法
根据统计资料，1996年江苏省城乡建设用地总规模为120.10万hm2，人均用地为168.91m2，2004年江苏省城乡建设用地总规模为140.61万hm2，人均用地为189.24m2。八年时间上升了12个百分点，年均递增率达到1.43％。
根据对近几年江苏省城乡土地利用结构的变化趋势、用地特点与问题的分析，结合江苏省经济社会发展的趋势和实行的政策和措施，探索三种不同的预测方案（见表6.22）。
表6.22 指标概算法预测的三种方案
方案一（压缩型）：假定2005～2010年城乡人均用地平均每年以1％左右的速度增长，人均指标为200m2，测算出2010年城乡用地总规模为154.09万hm2；2010～2020年城乡人均用地平均每年以0.3％左右的速度增长，人均指标为205m2，测算出2020年城乡用地总规模为164.59万hm2。
方案二（控制型）：假定2005～2010年城乡人均用地平均每年以1.4％的速度增长，2010年人均指标为205m2；2010～2020年城乡人均建设用地平均每年以0.3％的速度增长，2020年人均指标为210m2，测算出江苏省2010年城乡用地总规模为157.94万hm2；2020年城乡用地总规模为168.60万hm2。
方案三（增长型）：假定2005～2010年城乡人均用地平均每年以1.8％左右的速度增长，2010年人均指标为210m2；2010～2020年城乡人均用地平均每年以略低于0.3％的速度增长，2020年人均指标为210m2，测算出江苏省2010年城乡用地总规模为161.80万hm2；2020年城乡用地总规模为172.62万hm2，比2004年新增32.01万hm2。
通过以上的分析，指标概算法中方案二对城乡建设用地规模的控制型预测比较合理，即2010年城乡建设用地规模为157.94万hm2，2020年城乡建设用地总规模为168.60万hm2。
（5）城乡用地总规模预测值的确定
通过以上多种方法对规划目标年城乡建设用地规模的预测，结果差异较大，在考虑预测结果的合理性上，认为城乡用地总规模增长的主要内在动力是人口和经济的发展所致，人均用地指标作为参考。趋势分析法得出的结果不符合集约用地的宗旨。因此采用后三种方法预测的平均值作为规划目标年城乡建设用地的预测结果，江苏省城乡建设用地增加量：2004～2020年增加量为36.67万hm2，其中2004～2010年增加15万hm2。
表6.23 江苏省城乡建设用地规模预测结果 （万hm2）
2）城乡用地分类预测
（1）城镇建设用地范围的界定
理论定义，城镇建设用地是指城市和建制镇建成区范围内的建设用地以及附属于城镇的工业区、别墅区、大学校、市场、住宅小区、民用机场、港口码头等用地。城镇是一定地域范围内的政治、文化、科技、经济、信息、交通等中心，它聚集了大量的非农业人口，形成了居住用地、商业金融用地、工业用地、公共设施用地、道路用地、广场用地等多种用地类型；土地利用程度较高，建筑物以多层楼房为主，容积率较高。
但是，在实际数据统计上，许多建设用地如开发区等目前分类不明确的用地被统计在独立工矿用地中，而其中相当一部分应统计在城镇用地中。所以，在数据处理上，城镇用地若仅包括地籍数据中的城市和建制镇用地，则比实际明显偏小；而若包括城市、建制镇和独立工矿用地三者数据则比实际偏大。
根据《江苏省统计年鉴2006》，2005年末江苏省城镇人口3 774.62万人；根据地籍数据，2005年末江苏省城市用地94 531.91hm2，建制镇用地105 200.17hm2，独立工矿用地295 972.13hm2。
从表6.24可以看出，城镇建设用地不包括独立工矿用地数据时，人均城镇用地54.28m2；城镇建设用地包括独立工矿用地数据时，人均城镇用地131.48m2；两者差距较大。
表6.24 2004年江苏省城镇建设用地情况
（2）城镇建设用地规模预测
城镇的发展既要受到城市经济发展水平的影响，又要受到城镇用地质量和供给的制约。鉴于江苏省城乡建设用地现状、经济发展状况和今后的发展目标，城镇人均建设用地指标要实施弹性化模式，即根据各市城市性质和职能分工，在维持城市生态平衡的前提下，对各市城镇人均用地进行合理的调整。
根据相关专题对规划目标年全省总人口及城镇化水平的预测，测算出2010年城镇人口为4 393.13万人，2020年为5 054.62万人。比照城镇人均用地81.33m2的现状，属国家标准规定的人均建设用地Ⅱ级标准。参考《城市用地分类与规划用地标准》（GBJ137－90），按照城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的要求，对城市人均用地进行适当放宽，对目标年各市（区）城市建设用地规模进行如下调整预测（见表6.25）。
表6.25 江苏省城镇用地规模预测
对比分析以上三种方案，随着资源节约型社会建设的推进，紧凑型城市土地利用模式越来越受到重视，因此，方案一较为合理，即2010年城镇建设用地规模为40.22万hm2，比2004年新增11.11万hm2；2020年城镇建设用地规模为52.19万hm2，比2004年新增24.06万hm2。
（3）农村居民点用地测算
2005年，江苏省农村居民点用地面积为93.31万hm2，人均面积高达252.20m2，远远高于国家规定水平。
考虑到江苏省农村居民点用地现状形成的历史原因以及农村居民点撤并的长期性，如要在短期内达到《村镇规划标准》中关于农村居民点用地标准，存在很大困难。应按照城镇建设用地增加与农村建设用地建设相挂钩的要求，参考村镇布点规划，逐步实施农村居民点的撤并和整理，从而提出分阶段逐步降低农村人均用地标准，分别以人均用地236m2、230m2 和225m2作为2010年、2015年和2020年农村人均用地标准进行预测。
对农村用地的测算要考虑“两栖”人口对农村居民点的需求，“两栖”人口是指在城镇化过程中，所从事的职业已经从农业向非农业转移，而在农村和城镇中均有住宅的人口。预计2010年全省“两栖”人口为1 250万人，2020年为1 620万人。到2010年，“两栖”人口人均农村用地控制在110～120m2；到2020年，“两栖”人口人均农村用地控制在100～110m2。
表6.26 农村居民点用地测算
根据以上测算得出，2010年农村居民点用地规模为88.86万～89.99万hm2，比2004年减少4万～5万hm2；2020年农村居民点用地规模为79.43万～81.05万hm2，比2004年减少14万～16万hm2。
（4）独立工矿用地测算
根据对城镇用地规模的修正，独立工矿用地数据中有一部分划拨到城镇用地，即城镇用地修正后与修正前的差值从独立工矿用地中扣除。从而，得出修正后的独立工矿用地数据如表6.27所示。
表6.27 江苏省各地级市独立工矿用地修正表
根据对1996～2004年独立工矿用地增长速度、年递增率以及影响独立工矿用地扩张影响因素的分析，确定2005～2010年独立工矿用地平均年增长率为5％左右，2010～2020年为2％左右，从而测算出独立工矿用地2010年为22.92万hm2，2020年为27.94万hm2。
则依据上述预测，2010年江苏省农村居民点及城镇工矿用地总面积为152万hm2，2020年为159万hm2。
3）城乡用地结构和布局优化的战略方向指导思想
（1）城市化加快推进过程中的误区
在一些地方的城市化实践中，对城市化内涵理解片面，把城市化等同于城市建设，把城市化水平等同于单一提高城镇人口占总人口的比例，把工作重心主要放在城镇规模的扩大和具体建设项目的推进上。在城镇体系结构上，中心城市重视“做大”、“做美”，忽视了“做强”、“做优”；中小城市发展思路不清晰，有些城市不切实际地求大。
在加快推进城市化进程中，各地往往把目光更多地聚集于城市，没有明确把结合本地实际统筹城乡发展作为城市化的根本思路，造成了长期以来城市与农村、大中城市、城市中心与周边地区、经济与社会缺乏全面、协调、可持续发展。仅仅注重城市化的一头———强调城市规模、面积、人口，而对城市化的另一头———对农村尤其是对如何依托城市化来解决“三农”问题关注较少。
苏南、苏中、苏北由于区位条件、资源禀赋、经济水平、工业化发展速度等差异显著，城市化发展处在不同的发展阶段。但是，目前江苏城市化政策措施缺少差别化，缺乏针对性，特别是在区域共同发展战略与城市化战略的结合上缺乏分类指导。由此导致不少城市在产业结构和城市性质上定位不清，雷同严重，城市发展缺乏个性和活力。
（2）城乡用地结构和布局优化的指导思想
①城市化数量与质量并重
城市化过程包括人口、非农产业、生活空间、生活方式、观念意识等方面的城市化，是一个外延与内涵并重的长期的发展过程。江苏城市化在新的发展阶段，始终要坚持以人为本，既注重数量推进，更注重质量提高，走内涵建设与外延发展有机结合的新型城市化发展道路，全方位着力推进城市化和城市现代化。特别是在城市化水平较高、城镇密度大、发展空间相对狭小、人口压力较大的沿江地区，更应率先实施以内涵发展为主的模式。
②坚持可持续发展
针对江苏省资源环境现状，按照可持续发展的基本要求，树立科学的发展观，致力于节约利用资源和保护生态环境，着眼于人民群众生存环境的改善和生活质量的提高，促进人与自然相和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相协调。切实转变经济增长方式，调整优化产业结构，努力构建发展集约型、资源节约型、生态保护型社会。
③城市与乡村统筹发展
以全面协调和整合城乡利益关系为着眼点，充分发挥城市在产业、市场、信息等方面对农村的带动作用，促进城市文明向农村延伸，促使城乡之间人口和生产要素的合理流动和优化配置，努力实现全省城市与农村在社会、经济、文化、生态、空间等要素上的交融与协同，逐渐消除城乡二元结构。通过统一规划城乡建设，形成以城带乡、以乡促城的城乡协调发展格局。既要考虑城市化推进中城镇用地的扩大，也要安排部分建设社会主义新农村所需的用地。
④城市区域一体化
21世纪是一个城市世纪。城市区域化和区域城市化成为区域发展的主导方向，单体城市的演化已融入了城市群之中。城市区域化趋势明显，对提高区域乃至国家的竞争力至关重要。在区域一体化进程中，出现了以大都市圈为代表的城镇密集区域，形成了一种新的区域城市发展格局和新的城市化形式。
江苏沿江地区已处于城市密集发展阶段，尤其是苏南地区已呈现出区域一体化态势，城市空间规模增长与结构转型迅速发展，城市与区域发展的“双赢”成为现阶段的新追求。立足区域整体观，从区域的角度优化城市空间布局，提升城市功能定位，增强城市整体竞争力，实现区域整体发展的有序、互动、集约、高效。
（3）城乡用地结构和布局优化的方向
2000年江苏城市化战略实施以来，全省按照“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的总体发展思路，依据“大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的城市化发展方针，对推进江苏跨入新世纪的城市化进程，起到了十分重要的作用。
“十一五”乃至今后15年内，全省面临新的形势和任务，城市化战略在原有的发展思路上需要进一步深化和延伸。这就是：“优先发展中心城市特别是大城市，优化沿江大城市带，加快发展县城，提升重点中心镇水平，构建大中小城市相结合的城市体系，实现城乡全面协调可持续发展”。其内容结合了省域城镇体系空间优化的布局要求，反映了走集中型城市化道路的发展思路，体现了全面、协调、可持续发展的要求。
城乡用地结构和布局优化的方向：以科学发展观为指导，城乡用地安排与全省城市化战略和目标相协调，重点向中心城市、重点中心镇倾斜；与全省村镇布点规划相协调，适当安排社会主义新农村建设用地；根据不同地区特点采取区域化的城乡用地模式。
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