改革土地管理体制，统一城乡土地市场

6.4.3　改革土地管理体制，统一城乡土地市场

1）进一步完善现有土地制度

人多地少是江苏的突出省情，严格土地管理，完善土地制度，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远之计，也是维护当前城市化稳步推进的前提条件。

首先，进一步完善耕地保护制度。江苏在土地后备资源十分有限的前提下，城市化过程中建设占用耕地量又相对较大，因此，要完善耕地保护制度，严格执行占用耕地补偿制度，采取区域占补统一平衡，异地有偿调剂措施，确保粮食安全，保证地区经济发展。

第二，完善征地补偿和安置制度。通过完善征地补偿办法、妥善安置被征地农民、健全征地程序和加强对征地实施过程监管，规范征地拆迁行为，杜绝开发商圈地囤积，逐步完善市场化的拆迁赔偿机制，切实保障被征地农民的利益。

第三，完善土地储备制度。一要加快土地储备立法，保障土地储备制度顺利运行、土地储备规划目标顺利实施；二要通过建立土地储备基金、发行土地储备债券、实行换地权益书制度等，大量吸纳社会资金参与土地储备，降低土地储备资金成本，分散土地储备资金风险；三要努力转变储备方式由粗放到集约，走平缓发展之路。

第四，大力推进节约、集约用地。严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，禁止闲置土地，同时加大税收调节力度，提高土地保有成本，杜绝圈地囤积发横财，强化政府对土地市场的宏观管理，严格执行土地利用计划，完善土地规划的宏观调控机制。

2）探索建立城市化过程中的集体土地供给制度

伴随着江苏城市化进程的快速推进和房地产市场的繁荣发展，近年来在许多城镇，尤其是苏南地区（如苏州）的城郊结合部，出现了农村土地自发（或隐性）变为建设用地并进入市场流通的现象。这一现象使耕地保护受到威胁，土地市场受到很大冲击，对城市化的健康有序推进极为不利。必须把农村集体建设用地纳入规范化、法制化管理轨道，从根本上消除城乡隐性土地市场和价格双轨，顺应城市化、工业化的发展趋势，在严格用途管理的前提下，允许农村土地流转，统一城乡土地市场。

首先，实行农村集体建设用地所有权和使用权分离制度，在保留集体建设用地所有权不变的前提下，允许集体建设用地进入市场流转。可以实行集体建设用地使用权有偿、有限期流转的土地使用制度。

其次，要明确区分征地补偿性质。要在征用农村集体土地时，明确公益性质和非公益性质、征用和征购的区别。征用作为行政强制行为，应严格限定大型基础设施用地和公益性用地的范围；而一般的大量的经营性用地应采用征购形式，并分别确定对集体经济组织和农民的补偿。

最后，要改革征地补偿标准。在制定征地补偿标准时，既要考虑农民取得未来收益、劳动力安置等因素，又要考虑对农村经济组织和农户的土地发展权补偿，虽然土地发展权是土地所有权的一部分，但土地发展权的产生是因城市规划而产生的，对土地发展权的补偿部分应在政府、集体经济组织和农户间合理分配。

3）改革农村宅基地使用制度，推进城乡一体化

江苏作为全国城市化快速推进的地区之一，尤其是苏南地区已经进入城乡一体化发展的阶段，改革农村居住用地制度是江苏当前推进城乡协调发展在用地制度上的又一个突破，旨在促进农村发展，提高农民收入，缩小城乡体制差别，实现城乡协调发展。现有的农村宅基地制度具有浓厚的计划经济色彩，在市场经济主导的现代农村，广泛存在着宅基地使用方面的问题。如产权不清，一户多宅且户均宅基地面积过大，过度建房侵占耕地，空置严重形成空心村，不能合法抵押和流转置换成为农民的进城资本等现象。

随着江苏农村城市化和现代化的推进，农村住宅用地制度必须与农村社区建设相适应；必须打通城乡住宅用地市场，推进新农村建设；必须解决农民多余宅基地和多余房屋的合理流转问题，提高宅基地和农村房屋的利用率，促进城乡统筹发展。