土地节约与集约利用面临的主要制约因素

7.4.1　土地节约与集约利用面临的主要制约因素

土地资源的供给不仅受制于自然条件，根本上还决定于资源的配置方式、区位、技术与政策等社会经济因素。江苏省土地集约潜力的转化与实现不仅面临着资金、技术瓶颈，还需解决土地市场体系、规划约束效力、政府调控能力、土地管理体制、土地产权与收益分配机制等方面的制约。

1）土地市场体系与土地集约利用利益机制有待完善

当前，市场机制在江苏省土地资源配置中已经占据主导地位，江苏省土地市场化改革走在全国前列。但是，工业用地协议出让方式比例过高、占用耕地补偿成本过低等致使土地集约利用的经济激励不足，土地资源粗放利用与浪费在江苏省同样存在。

（1）划拨用地问题多，不利于价格机制的正常运作

行政划拨方式下，用地者的土地使用成本较低，资源浪费现象突出。近年来，虽然通过土地收购储备等方式加大了国有企业土地资产处置力度，但是大量原划拨土地集约利用程度仍然不高。另外，划拨土地灰市交易的客观存在扰乱了正常土地价格的形成，十分不利于价格机制的正常运作。

（2）协议出让比例大，价格激励不足

招标、拍卖、挂牌等方式在江苏省国有土地供应中越来越受到重视，但是工业用地供应中协议出让方式比例仍然居高不下，并表现出较强的地区偏好一致性（见图7.13）。协议出让方式的大量存在加剧了地方无序竞争，重复投资建设难以得到有效控制，助长了产业用地粗放扩张。

（3）耕地占用成本偏低，集约挖潜刺激不足

与耕地补充实际成本相比较，耕地开垦费的总体征收标准不高，地区间差异不够显著（见表7.16），抑制建设占用耕地的激励作用十分有限，难以抑制城镇与工业用地粗放外延扩张。

表7.16　江苏省不同地区耕地开垦费征收标准

（4）“投资—收益”机制创新滞后，土地整理资金短缺

图7.13　2003年江苏各地划拨用地与协议出让比例指数（最低值＝100）

受传统的“投资—收益”机制的局限，江苏省旧城改造与农村土地整理仍然以政府投入为主。目前，旧城改造与土地整理工作进展较为顺利的仅是地方财政相对宽裕的个别地区，大部分地区旧城改造与农村居民点整理推进缓慢。

2）规划调控效力与土地节约集约利用意识有待增强

规划是政府干预土地利用的最重要的方式之一。当前，江苏省土地利用规划调控存在土地利用总体规划实际约束力弱、部门规划协调不足、镇村规划滞后等问题，规划未能有效反映土地资源的稀缺程度，总体约束力度相对不足，致使各级政府与一般经济主体土地集约利用意识还不够强，未能完全遏制城镇、工业用地粗放蔓延。

（1）总体规划实施不畅，集约控制政策缺失

由于长期缺乏严格规范的规划修改调整制度，现行土地规划的权威性受到损害，实际约束能力下降，参与宏观调控、防止低水平重复建设的作用还不够显著。调查显示，规划修改具有普遍性，尤其是在经济快速发展地区。另外，缺乏区域性的土地集约利用控制指标，土地集约利用管理工作无据可循，宏观层面的土地集约利用管理基本上是空白。

（2）部门规划不协调，城市规模难以控制

当前，城市规划仍然侧重于解决城市外延发展中的土地供给问题，对城市内部土地集约利用与更新改造重视相对不足。同时，由于大部分地区都处于快速城市化阶段，地方政府普遍担心城市规模设计过小可能制约经济成长，城市规划与土地利用总体规划的协调不足，难以抑制城市蔓延与土地低效利用。

（3）镇村规划滞后，农村土地整理滞后

大部分地区镇村规划滞后，缺乏有力的财政与（产权）制度支持，村庄布局散乱、基础设施建设滞后、环境脏乱差的问题仍较突出，与经济社会发展和提高人民群众生活水平的要求不相适应。部分地区农村居民点用地规模与农村人口数量逆向发展。

3）地方政府行为规范与土地节约与集约利用政策约束有待健全

改革以来，地方政府在土地资源配置中具有举足轻重的地位，不仅影响着土地价格的形成，还经常直接参与土地配置，深刻影响着土地资源集约利用水平。但由于长期缺乏科学的发展观与政绩观，土地产权与制度约束不足，地方政府失灵已经成为江苏省土地资源集约利用的首要障碍。土地征用制度僵化也成为助长城镇低成本扩张的重要原因。

（1）土地征用制度改革滞后，城市发展成本过低

现行土地征用（征收）制度基本排斥了市场在农地产权转移中的作用和公众参与，农民无法获得公平补偿，致使农地非农化的成本低下，城镇土地过度扩张。同时，现行土地征用制度缺乏科学的价格生成机制，无法正确反映土地的区位级差地租，也未能借助政府力量将土地的生态价值与社会保障价值内化，并给征地使用者与地方政府留下了过大的自由裁量空间，扩大了征地价格与其市场价值的偏差，加剧了土地浪费。

（2）制度约束乏力，地方政府行为异化

由于长期缺乏科学的政绩观指引，各级政府片面追求经济增长，因而不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具，导致建设用地规模普遍过大，土地集约利用程度普遍偏低。另外，受长期计划经济的影响，土地资源配置中政府直接干预过多，政府定价普遍存在，土地市场严重扭曲，土地配置中的政府失灵尤为严重。据调查，在江苏经济发达地区，土地征用、土地出让和市场交易三者的价格比大约为1∶10∶50，招标价格和拍卖价格分别是协议出让价格的3～5倍和4～10倍。偏低的土地价格加剧了土地浪费与城镇土地低效扩张。