土地节约与集约利用管理目标与思路

7.4.2　土地节约与集约利用管理目标与思路

当前江苏省正处于城市化、工业化加快发展时期，总人口与人均产出迅速增长，有限的土地资源面临的人口经济压力日趋加大。与此同时，当前江苏省正处于经济结构转型与增长方式转变的关键时期，为转变土地资源配置方式与效益、降低经济增长的土地资源成本，实现经济社会与自然生态和谐发展提供了良好契机。因此，加快机制创新、体制改革与政策调整，促进社会经济发展向节约、集约用地方向转变是江苏省土地资源利用与管理的当务之急。依据江苏省建设用地集约利用评价和潜力分析结果，明确未来5～10年江苏省土地资源集约利用管理的总体目标、基本要求与基本思路。

1）土地节约与集约利用管理的总体目标

在江苏省土地资源禀赋与利用现状的基础上，结合当前江苏省所处的历史发展阶段以及江苏省经济社会发展基本目标的要求，依据江苏省土地集约利用现状水平、潜力来源与分布，提出江苏省土地集约利用管理的总体目标：

经过五年到十年的努力，使江苏全民特别是各级领导干部的土地资源意识和节约意识显著增强，部分行业盲目发展、低水平重复建设和严重浪费土地资源的现象得到有效遏制，土地节约政策、法规和标准不断完善并得到较好实施，基本建成城乡一体、功能完善、运作顺畅的土地市场体系，进一步发挥价格竞争机制在土地资源配置中的基础性作用，进一步转变政府职能，增强政府土地宏观调控管理能力，使土地资源的整体集约利用水平和综合效益明显提高，为江苏省“两个率先”发展目标的顺利实现提供土地资源保障，促进江苏省经济、社会与生态和谐发展。

2）土地节约与集约利用管理的基本要求

“十一五”规划期间，江苏省土地资源集约利用管理要与转变经济增长方式、提高经济增长质量和效益相结合，与产业结构和布局调整相结合，与缓解经济社会发展面临的资源瓶颈制约相结合，与政府管理体制和土地产权创新相结合。

“十一五”期间土地集约利用的重点在于城镇工矿用地，长期来看，农村居民点整理将是提高土地集约利用的关键所在。通过加强用地管理，使城镇规划区内现有闲置、空闲土地得到充分利用；改革土地储备制度，创新投资收益机制，全面推进大中城市中心老城区的更新改造工作；保障农民权益，加强规划引导，提高经济激励，鼓励农村居民点拆并整理，促进农村人口与土地利用协调发展，使全省农村建设用地规模变化与人口变化基本一致；建立区域合作开发与利益共享机制，推广产业用地门槛管理制度，严格落实最低土地价格保护政策，坚持国家产业发展与调控政策，加快产业结构升级与地区梯度转移；加强各类开发区与工业集中区的用地管理，合理配置基础设施、公共建筑与绿化用地，大力推广多层标准厂房。

3）土地节约与集约利用管理思路

综观近年来江苏省土地利用管理经验，以土地产权改革为基础的土地有偿使用制度的建立与土地市场体系的不断完善是江苏省土地利用结构不断优化、土地效益持续提升的根本动力。同时，土地利用规划、土地用途管制、基本农田保护等制度对于抑制建设用地盲目扩张、避免不合理的土地利用具有重要价值。另外，土地资源利用与管理还受到政府管理体制、收益分配机制等因素的深刻影响。因此，实现江苏省土地资源合理集约高效利用不仅要求建立健全土地市场体系与功能，使价格竞争机制在土地资源配置中充分发挥作用，还要求不断提升政府土地调控能力与效力，有效弥补市场的不足。据此，明确江苏省土地节约与集约利用管理的基本思路：

（1）加快土地市场建设，充分发挥价格的节约激励作用

在市场经济条件下，土地资源与资本、劳动力的结合情况根本上取决于不同生产要素的相对价格。因此，加快土地市场建设，在条件成熟的地区广泛采用竞争性较强的方式配置土地资源，加速土地资源价值显化，是促进江苏省土地集约利用最基本的途径。

具体来说，应严格控制划拨供地范围，逐步构建经营性基础设施用地有偿使用机制，提高原有划拨土地转为经营性开发的市场化水平。全面推行经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，积极推进工业用地招标拍卖挂牌出让。国有土地有偿使用收入和支出纳入财政预算，建立土地收益基金制度，规范土地收益使用。积极探索集体土地使用制度的改革，在明晰集体土地产权责、权、利的前提下，逐步开放集体土地市场，实现“两种产权，一个市场”，逐步使集体土地产权与国有土地享有平等的地位和权益。

（2）加强政府调控，严格制止土地浪费行为

经济转型时期，普遍存在较为严重的市场失灵与（地方）政府失灵，因此必要的政府调控对于促进土地资源合理集约利用具有重要作用。土地节约和集约利用管理中的政府调控，可以集中于两大方面：

一是加强闲置空闲土地处置力度。前面的分析表明，“十一五”期间，闲置空闲土地处置与开发是江苏省建设用地集约利用现实潜力最重要的来源。因此，应严格监督管理土地出让和开发过程，防止新增闲置空闲土地；加快现有闲置空闲土地的处置力度，减少土地浪费程度。

二是加强产业结构与布局调整力度，以经济结构优化促进土地资源集约利用。具体而言，在遵循比较优势原则的基础上，明确苏南、苏中、苏北地区不同工业产业发展重点，加快产业结构优化升级，促进工业化方式转型。