苏中与苏北三大区域土地利用统筹战略

9.3.1　苏南、苏中与苏北三大区域土地利用统筹战略

根据土地资源的自然和经济特点、土地利用现状及结构、区域经济发展阶段和水平，以及土地利用的方向和趋势等，考虑土地利用方向、土地管理措施和区域经济社会发展条件与战略的相对一致性，将全省划分为苏南、苏中、苏北三大土地利用综合区域，作为江苏省区域土地利用统筹的政策区域。

1）三大区域社会经济发展概况

江苏省三大区域社会经济发展概况见表9.5。

表9.5　2006年江苏省苏南、苏中、苏北三大区域经济社会基本情况

（续表9.5）

2）三大区域土地利用现状

苏南人均土地面积最少，苏中其次，苏北最高，苏南人均土地面积仅为苏北的56.26％。农用地面积占土地总面积的比例苏北高于苏中，苏中高于苏南，苏南人均农用地面积仅为苏北的50％；耕地面积苏北最高，苏中其次，苏南最少，苏北人均耕地面积约为苏南的两倍；建设用地在土地总面积中的比例恰恰相反，苏南高于苏中，苏中高于苏北，从数量上看，苏北的人均建设用地高于苏中，接近苏南，但其农村建设用地占了相当的比例；从数量上看，三大区域人均未利用地面积十分接近。

从三大区域的土地利用强度看，江苏省土地垦殖率达45.3％，苏北的垦殖率大于苏中，苏中大于苏南，一方面是苏中、苏南地区的水面明显大于苏北，同时苏南地区的建设用地水平较高，使苏中、苏南耕地所占比例相对于苏北为少。从数量来看，江苏省平均土地利用率超过80％，其中苏北大于苏南、苏中地区，说明江苏土地后备资源匮乏，提高土地集约利用程度，走集约利用的道路是江苏土地利用战略的必然选择。从建设用地水平看，苏南的建设用地率比苏中地区高出5％，比苏北高出近6％，一方面反映了苏南、苏中、苏北的建设水平差异，另外也反映了三大区的经济发展水平差异。

表9.6　2006年江苏省三大区域土地利用强度比较

3）三大区域土地利用特点

（1）区域土地利用空间结构不断优化

近年来，江苏省土地利用空间结构不断优化，主要表现在区域协调程度的提高，如耕地资源分布重心进一步向长江以北地区转移，苏南地区耕地占全省比例从23.7％下降至19.8％，同时苏北地区从53.8％上升至57.4％，苏中地区和苏北地区城市用地规模及其比例有所提升。而苏南地区的土地利用特征不断显化，用地条件不断优化，如苏南地区交通用地占全省比例从23.9％上升至43.0％，逐渐与其经济比例相协调，大大缓解了基础设施供需矛盾。

（2）土地资源供需矛盾区域间不平衡

经国务院批准的《江苏省土地利用总体规划（1997～2010年）》中确定江苏省基本农田面积440.4万hm²，占1996年底江苏耕地总面积的87％。据2004年江苏省基本农田检查结果，按现行土地利用总体规划确定的基本农田保护口径，江苏省实际保有基本农田440.4万hm²，其中耕地占88％，园地、林地、养殖水面等其他农用地占12％，因此，在经济高速增长的同时，国家基本农田保护制度在江苏得到了较好的贯彻落实。

但江苏省基本农田保护难度存在明显的地区差异，突出反映在当前和未来苏南地区面临的耕地减少与基本农田保护的形势将更为严峻。1997～2004年，江苏省批准建设占用农用地面积总计13.4万hm²（其中耕地12.0万hm²），2006年，建设占用耕地42.2万亩。到2006年规划占用耕地指标已经全部实现。但存在明显的地区差异，苏南地区规划建设占用耕地指标已全部用完，苏中地区接近用完，苏北地区尚有剩余。随着江苏省沿江区域经济的迅速发展，苏中、苏南建设用地需求与可能供给间的矛盾将更为突出。

（3）区域耕地占补平衡能力不同

1997～2004年，全省土地开发整理复垦增加耕地（含可调整为耕地的园地、林地、养殖水面等）面积14.4万hm²；2006年，全省土地开发整理复垦增加农用地面积2.54万hm²，其中耕地2.32万hm²，实现了建设占用耕地的占补平衡。

1996～2006年全省耕地面积净减少6.14％，其中80％以上集中于苏南地区，苏中地区耕地资源略有下降，苏北地区略有增长。但就开发整理复垦增加耕地而言，苏南地区增加耕地3.7万hm²、苏中地区3.1万hm²、苏北地区7.6万hm²。江苏省耕地后备资源主要集中在苏北与沿海地区，耕地资源消耗重心与后备耕地资源空间分布重心错位是江苏省耕地资源区域分布差异扩大的主导成因。

由于江苏省可开发为耕地的土地后备资源主要集中在苏北、苏中地区，而用地又主要集中在苏南地区，因此，江苏省苏南地区自身难以实现建设占用耕地的占补平衡，需通过到苏北地区进行耕地的易地补充。

（4）建设用地扩张速度的区域差异明显

经济快速增长背景下的建设用地扩张是当前土地利用中的突出特点。

1997～2004年，江苏省建设用地增长23.9万hm²，其中居民点、工矿用地（含盐田）与特殊用地增长20.3万hm²，交通用地（含农村道路）增长3.6万hm²。其中，苏南地区居民点及独立工矿用地等增长幅度高达32.8％，苏中地区为14.3％，苏北地区仅为5.9％。交通用地规模扩张也呈现出同样的地区分布差异，苏南地区扩展速度远高于苏中、苏北地区。考察规划方案与2004年用地状况的绝对偏差，苏南地区居民点、工矿用地（含盐田）与特殊用地偏差达13.7万hm²，苏北达11.1万hm²，苏中为5.7万hm²。

4）三大区域土地利用统筹发展战略

江苏省苏南、苏中、苏北地区土地面积比例为28∶20∶52，人口比例为31∶24∶45，人均GDP比例为62∶23∶15。江苏省经济社会的快速增长离不开其优越的地理区位条件、丰富的自然与人力资源，以及先进的科学技术水平。从区域发展的角度看，江苏省区域经济发展的梯度特征明显，南北差异较大。过去一个时期，由于缺乏区域统筹协调尤其是土地利用方面的统筹协调，使得区域差异拉大、产业结构趋同、重复建设严重、资源不合理利用及生态环境恶化等问题日益突出。因此，必须按照落实科学发展观、构建和谐社会、统筹区域发展的要求，在人口、资源、环境容量约束下合理确定区域的功能定位和区域的土地利用目标，以提高土地利用的综合效率，强化土地参与经济社会宏观调控的功能，促进区域协调发展，努力缩小江苏省经济社会发展的地区差距。

（1）苏南地区

苏南地区地貌以平原为主，自然条件优越，区位优势突出，江苏省的部分沿江产业带和沿沪宁线产业带分布于该地区。本地区区域经济发达，在全省乃至全国具有举足轻重的地位，经济发展已经进入工业化的中期阶段；城镇密集，城镇化水平较高，建设用地比例较大，部分地区的城乡居民已经进入富裕阶段；土地利用集约化程度较高，人口密度居全省最高水平。

根据苏南地区的特点及其功能定位，该地区的区域土地利用统筹发展战略确定为：

①充分挖掘存量建设用地的潜力，按照产业结构优化升级的要求合理配置增量建设用地，并对增量建设用地强化其土地利用集约化程度的考核，促进本地区经济社会的可持续发展。

②大力推进农村城镇化，按照城乡就业、市场、社会保障、规划一体化的目标，进一步优化土地利用结构和布局，推进农村劳动力的转移，提高农村居民点用地的利用效率。

③在保护耕地和保障发展的约束下，适度地保护基本农田，合理调整农用地的土地利用结构，加强地力建设，促进农用地经营的市场化、规模化。

④鼓励该地区充分利用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，减少农村建设用地的低效利用面积，为经济社会发展提供城镇建设用地的空间。

⑤深入转变经济增长方式，按照建设资源节约型社会的要求，大力开展国土资源综合整治，改善区域的生态环境，创造良好的人居条件。

（2）苏中地区

苏中地区地貌类型多样，兼有平原、低山、丘陵、岗地，拥有海洋、海岸线和港口的优势，江苏省的部分沿江产业带和大部分沿海产业带分布于该地区。本地区区域经济发展不均衡，经济发展处于向工业化中期的过渡阶段；区内城镇发展不平衡，城镇化水平偏低，基础设施不够完善；土地资源比较丰富，农业土地利用率较高，具有一定的耕地后备资源。

根据苏中地区的特点及其功能定位，该地区的区域土地利用统筹发展战略确定为：

①抓住沿江与沿海开发的重大机遇，积极接受和发展制造业，优化整合长江两岸港口资源，保障以制造业为龙头的产业发展用地和基础设施用地，关注对建设用地的投资强度、产出效益等指标的考核，促进建设用地的集约化利用。

②稳步推进农村城镇化，按照城镇体系规划合理发展中小城市，适当强化对农村建设用地的集聚，保障城镇工业集中区的合理用地需求，逐步推进城镇建设用地与农村建设用地的空间置换。

③加强对基本农田数量和质量的保护，借鉴苏南地区发展的经验，避免无限制地扩张建设用地，鼓励农用地利用走规模化的道路。

④大力开展国土资源综合整治，尤其是要大力开展农用地的土地整理，适度开发耕地后备资源，在适当增加一定的耕地面积的同时，提高农用地的地力水平和农业基础设施完善程度，改善农业生产所必需的基础条件。

⑤强化生态环境建设，避免走以牺牲生态环境来换取经济发展的路子，维护本地区生态友好型社会的构建。

（3）苏北地区

苏北地区地貌类型多样，平原与丘陵相间，江苏省的沿东陇海线产业带和部分沿海产业带分布于该地区。本地区区域经济发展综合水平不高，经济发展处于初级产品生产向工业化起步阶段；区内土地资源相对丰富，具有沿海滩涂、煤炭塌陷地、黄河故道等土地后备资源，但土地资源质量相对较低；中小城市和城镇规模较小，城镇之间缺乏必要的交通等骨干基础设施的有机联系。

根据苏北地区的特点及其功能定位，该地区的区域土地利用统筹发展战略确定为：

①积极承接国内外产业转移，坚定新型工业化的战略，大力推进城镇工业化进而带动农村城镇化，保障该地区尤其是沿东陇海线产业带新型工业化的合理建设用地需求和基础设施用地的供应，注重建设用地利用的集约化。

②鼓励农村劳动力向苏南、苏中地区的转移，适当控制农村建设用地的规模，为苏中、苏南地区的经济发展保留适当的建设用地后备空间。

③进一步加大对基本农田的保护力度，在稳定现有基本农田的保护数量和质量的同时，适当增加基本农田的保护数量，利用基本农田有偿保护的调节机制，缓解苏南、苏中地区基本农田保护的压力。

④利用农业资源的优势，全面推行土地开发整理，优化农用地的土地利用结构，按照积极复垦、鼓励整理、适度开发的原则，大力复垦工矿废弃地，鼓励农用地的整理，适度开发本地区的耕地后备资源，通过易地补充耕地的有偿方式，保障全省的耕地占补平衡。

⑤注重本地区的生态环境建设，对各种自然保护区域和坡度大于25°的山地实行重点保护，促进江苏省生态系统的整体和谐。

9.3.2 “四沿”地区土地利用目标和方向

为了进一步调整生产力布局，促进苏南、苏中、苏北共同发展。江苏省在“十一五”发展规划期间，将把“三沿”增加到“四沿”，即在继续加快提升沿沪宁线高新技术产业带建设水平，加快沿江、沿东陇海线开发的同时，适时提出了沿海开发战略。“四沿”地区在江苏省中的位置如图9.15所示。

图9.15　“四沿”地区在江苏省中的区域分布

1）沿沪宁地区

本区包括南京、镇江、苏州、无锡、常州5个市区和昆山、丹阳、扬中、句容4个县级市。

（1）土地利用特点

本区处于长江三角洲，是江苏省经济发展的核心区域，土地总面积162.48万hm² （2 437.20万亩），占全省土地面积的15.22％；2006年年末总人口1 777.79万人，占全省总人口的20.47％。

本区开发历史悠久，土地利用集约度最高，在占全省15.22％的土地上生产出全省41.32％的地区生产总值，2006年地均地区生产总值48.75万元/hm²，是全省平均水平的2.41倍；二、三产业每hm²用地的产出率是全省这两项用地平均产出率的2.87倍。

本区人口密集，人地矛盾较为突出，人口密度达1 094人/km²，远高于全省平均水平（736人/km²）；人均耕地仅0.029 3hm²，为全省最低，仅为全省平均水平的46.7％，而每hm²播面粮食产量仅为4 787kg，远低于全省平均水平（6 430kg），粮食生产已不能自给；农村建设分散，城镇用地规模扩展过快，占用了大片高产稳产粮田和菜地；环境压力较大，环境污染严重。

（2）土地利用目标和总体要求

本区应力争实现耕地总量动态平衡；高效利用土地资源，进一步提高土地利用效益。

（3）土地利用方向和措施

①切实保护耕地，建立健全耕地保护制度，强化基本农田保护措施，确保耕地面积基本稳定。

②深化土地整理，增加耕地面积，改善生产条件。

③挖掘现有存量建设用地潜力，提高土地利用率和产出率。

④推进乡村建设的内涵发展与集中布局，最大限度地节约土地。⑤改善生态环境，保障环境保护等公益设施用地。

2）沿江地区

本区包括南京、镇江、常州、扬州、泰州、南通6个市区和句容、扬中、丹阳、江阴、张家港、常熟、太仓、仪征、江都、泰兴、靖江、如皋、通州、海门、启东15个县级市。分属宁镇扬丘陵区、沿江平原区、太湖平原区、里下河平原区四个农业分区，地貌类型主要有平原、岗地和低山丘陵三个基本类型。

（1）土地利用特点

本区是以上海为龙头长江三角洲的重要组成部分，东接上海，西连长江中上游诸省，既有长江黄金水道为依托，又有苏北乃至中原广大地区为腹地，辐射势能强劲，消费市场巨大，是江苏省经济社会发展的上乘区域和贴近市场的理想投资区域。其土地总面积265.91万hm²，占全省土地总面积的24.91％；2006年年末总人口2 485.53万人，占全省总人口的33.32％。

本区淡水资源丰沛，长江过境，江苏多年平均径流量为9 730亿m³；岸线资源优势明显，拥有1 175km长江岸线，－10m以下深水岸线302km，其中可建深水港口泊位的一级岸线1 423km，随着长江口综合整治工程的开展，本区岸线资源在全国更显独特；教育发达，劳动力充足且素质较高，科技资源丰富，人才广聚；经济实力略次于沿沪宁地区，2006年人均地区生产总值为44 390.4元/人，低于沪宁地区（50 313.4元/人），但高于全省的平均水平（28 814.0元/人）。

本区人地矛盾突出，人口密度达935人/km²；人均耕地为0.0 313hm²/人，每hm²播面粮食产量仅为5 996kg，均低于全省平均水平，农业生产水平偏低，中低产耕地比例较大。土地利用集约度较高，2006年地均地区生产总值41.55万元/hm²，是全省平均水平的2.05倍。

（2）土地利用目标和总体要求

本区应在实现耕地总量动态平衡的基础上，耕地总量略有增加；优化产业布局，调整农村居民点布局，挖潜城镇内部土地利用潜力，切实提高土地利用率。

（3）土地利用方向和措施

①加强土壤保护与改良，引进高产优质品种，提高作物产量。

②大力开发非耕地资源，尤其对丘陵山区资源因地制宜地实施高效开发整治，发展城郊副食品生产、丘陵林特产品。

③引导乡镇工业和村庄集镇建设适当集中，成组布局。

④合理布局沿江产业，加强环境保护规划。

3）沿海地区

包括南通、盐城、连云港3个市区及所辖的海安、如东、启东、通州、海门、赣榆、东海、灌云、灌南、响水、滨海、射阳、东台和大丰等14个县（市）。

（1）土地利用特点

本区位于江苏东部，东临黄海，南靠长江。土地总面积308.38万hm²，占全省土地总面积的28.89％；2006年年末总人口1 723.89万人，占全省总人口的22.83％。地貌由广阔的海积、河流冲积平原组成，海洋性气候特征明显。

本区是我国重点发展的沿海经济带的重要组成部分；拥有海洋、海岸线和港口优势；区内城镇发展不平衡，城镇化水平较低；基础设施不够完善；2006年地区生产总值3 060.95亿元，占全省地区生产总值的14.14％。

本区地势平坦，便于农业利用，是全省人均耕地量（0.08hm²/人）最多的区域，为全省重要的产棉区；土地资源较丰富，尤其是滩涂后备资源极其丰富，占全省的90％以上；农业土地资源利用率较高；2006年地均地区生产总值9.90万元/hm²，不足全省平均水平的一半。

本区后备资源利用程度较低，中低产田面积较大。

（2）土地利用目标和总体要求

本区应在实现自身耕地总量动态平衡的基础上，为全省作出贡献。

（3）土地利用方向和措施

①综合开发利用滩涂资源，提高资源利用率和产出率。

②重点改造中低产田，提高耕地质量。

③加强基础设施建设，完善区域交通网络。

④适度发展中心城镇。

4）沿东陇海线地区

包括徐州、连云港2个市区及所辖的铜山、新沂、邳州和东海等4个县（市）。

（1）土地利用特点

本区位于江苏省最北部，土地总面积98.11万hm²，占全省土地总面积的9.19％；2006年年末总人口755.13万人，占全省总人口的10.00％。本区地貌类型多样，平原与丘陵相间。

本区地处长江三角洲与环渤海经济区的中间地带，又是新亚欧大陆桥东段，基础条件好，是我国中西部地区重要的出海口，是经济发展的“增长极”和我国南来北往、东出西进的通道和枢纽；矿产资源丰富，拥有在全省乃至华东地区具有重要意义的煤炭资源；经济综合水平不高，2006年地区生产总值1 471.76亿元，占全省的6.80％。

本区土地资源相对丰富，人均耕地量0.052 7hm²/人，高于全省平均水平，是全省重要的综合性农业商品基地，每亩耕地农业产值为6.63万元/hm²，高于全省平均水平；后备资源煤炭塌陷地面积较大。

本区土地质量较差，中低产田分布广泛；土地利用程度较低，地均地区生产总值11.70万元/hm²，是全省平均水平的74.10％；水资源不足且污染严重，影响到土地资源的合理利用和后备资源的开发。

（2）土地利用目标和总体要求

本区应在实现自身耕地总量动态平衡的基础上，为全省的耕地总量动态平衡作出贡献。

（3）土地利用方向和措施

加快黄淮海中低产田的改造和煤炭塌陷地的开发利用，加强基本农田保护，稳定基本农田面积，巩固和提高农业基础地位。

①合理调整农业生产布局，建立拥有地区优势的农业商品生产基地。

②提高已利用土地效益。

③加强采煤塌陷区和开山采石区的生态恢复，控制地下水的开采。

④注重矿产资源的可持续开发，提高资源开发的水平和加工深度。

⑤抓好土地开发复垦，合理安排宜农荒地的开发利用。