土地政策篇

第二节　土地政策篇

土地政策是政府为了实现一定的社会、经济发展目标，对土地利用过程中所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。土地政策具有提高资源配置效率，确保经济社会可持续发展的功能，具体归结为导向功能、调控功能和分配功能。土地政策的科学性和可行性，对实现土地宏观调控目标具有决定性意义。

一、土地政策参与宏观调控的必要性

政府之所以把土地作为宏观调控的闸门，关键是经济运行中出现的一些不健康、不稳定因素，直接或间接地与土地问题有关。换句话说，当时已出现的新一轮“圈地运动”，对我国经济平稳运行产生了巨大冲击。为防止国民经济大起大落，保障国民经济稳定运行，土地政策参与宏观调控必然成为政府干预经济的重要手段，而且在功能、职责方面逐渐明确。土地资源具有有限性和不可再生性，运用土地政策参与国民经济宏观调控是社会主义土地制度的独特优势。作为政府最重要、可调控的资源——土地，在调节经济增长总量、速度、结构等方面有着重要的意义。一方面，土地具备调控经济的作用。土地资源是区域性经济、产业布局等在空间上的具体落实，通过土地资源配置达到对产业布局的控制，通过控制土地而达到抑制低水平重复建设的目的。另一方面，土地政策参与宏观调控，具有其他宏观调控手段不具备的特点，其调控作用相对直接，见效快。土地不仅是经济建设的重要物质基础，而且是维护宏观经济平稳运行和经济社会可持续发展的重要调控杠杆;土地的优化配置也是提高经济效益的基础。我国的宏观调控目标的实现和社会、经济可持续发展都与土地政策的宏观调控密切相关。土地问题，已成为影响宏观经济平稳运行的重要因素。

二、土地政策参与宏观调控的主要内容和手段

(一)土地政策参与宏观调控的主要内容

运用土地政策参与宏观调控，应当在调控土地供应总量、结构和布局上做文章，这三个方面，包含着严把土地供应闸门与保障经济社会持续快速健康发展的辨证思维，有利于从系统论的角度把握土地政策参与宏观调控的基本内容和调控重点。

1.控制建设用地供应总量

建设用地供应总量，在一定程度上决定和影响着经济发展速度和效益，及时掌握情况，适时、适度地控制建设用地供应总量，是土地调控经济运行的重要手段。应重点加强土地利用总体规划和年度计划的实施管理，严格控制新增建设用地供应总量。

2.控制土地供应结构

通过实施土地用途管制，加强土地规划计划执行，调整不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业优化升级。按照国家产业政策要求适时调整供地政策，对禁止性项目，停止供地;对限制性项目，提高供地标准和条件;对国家重点建设项目和重大基础设施建设项目，保障用地。

3.控制不同区域的土地供应

规划区经济发展不平衡，土地调控的基础不相同，因此，在土地政策上应区别对待，不搞“一刀切”。确定不同区域的供地政策引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯度转移。

(二)土地政策参与宏观调控的手段

运用土地政策参与宏观调控，大致包括土地利用规划和计划、土地用途管制、土地储备、地价管制、土地流转监管、土地税费调节、土地收益调整、土地专项治理整顿等多方面的调控。目前，重点应突出以下几个方面:

1.土地规划计划

土地规划和计划决定着土地供应的总量和年度分量，也决定着区域经济发展的布局，土地规划在产业发展中起着龙头作用，没有用地规划、计划指标，投资项目就无从上马。土地宏观调控中规划、计划的作用还是很明显，这是政府控制土地供应的总把手。

2.土地用途管制

这在很大程度上决定着产业用地方向，有利于区域经济合理布局，有利于保护耕地资源、保障基本农田面积。

3.地价管制政策

地价对经济发展的影响作用非常重要，应针对土地使用权有偿出让过程中的低地价问题，进行相应的政策调整和必要的管制。比如，已经制定实施的工业用地出让最低价制度，就有很强的约束力。

4.土地税费政策

土地税费调节则有利于优化土地资源配置并实现土地资源的有效管理，同时，合理地分配土地收益，有利于调动各方面严格土地管理、集约利用土地资源的积极性，有利于土地市场的健康发展。

5.土地供应政策

制订、实施合理的土地供应政策，可以协调区域发展，调整和优化产业布局结构，调控资源供应总量和结构，有效保护和合理开发利用土地资源，保障经济协调、平稳、较快发展。比较典型的是《国家产业用地政策》和《限制供地目录》、《禁止供地目录》等。应抓好规划及计划的科学制订、修编完善、严格实施等工作，真正使它发挥作用。

三、土地政策参与宏观调控存在的问题

土地政策作为政府调控经济的重要手段，为规划区宏观调控取得明显成效发挥了重要作用，但必须清醒地看到，参与所实施的宏观调控过程中，土地政策还存在一些突出问题，主要体现在以下几方面。

(一)缺乏参与宏观调控的理论基础和应用基础

土地政策成为宏观调控手段处于探索期，尚缺乏成熟的经验和研究成果，土地政策在参与宏观调控的理论基础和应用基础研究方面存在不足。目前，规划区土地政策的制定缺乏宏观调控意识，局限于解决当前土地市场和土地利用中存在的问题，而不一定对未来的发展起到引导作用，缺乏超前的意识。另外土地政策的制定缺乏对基础理论和应用基础的研究和分析，在理论上存在不足，在实践中难以很好地落实。

(二)缺乏与其他宏观调控政策的有效配合

目前关于土地政策和其他宏观调控手段发挥作用的机制和特点的研究成果还较少，如何运用土地政策与其他调控手段相配合对国民经济进行相关调控还很不成熟。在宏观调控中，存在忽视土地政策的特殊性及其在宏观经济中作用的有限性，片面地强调其宏观调控的作用而随意加大调控的力度或者忽视其应有的作用而消极作为等问题;土地政策与产业政策、货币政策、财税政策等相互配合、相互制约的调控机制还不完善，多种调控手段缺乏联合使用。

(三)现有的法律法规不健全

土地政策参与宏观调控的主要约束力和制度依靠就是法律和制度。如果法律和制度仍不完善，那将可能导致调控效果不明显，甚至是发生反向作用。当前涉及土地的各项法律法规仍有很多不完善的地方，现行土地法规、制度等都有待探讨完善，而对土地法中的宏观调控问题理论上鲜有涉及。这就造成了土地市场混乱，土地政策的宏观调控效果难以发挥。

(四)土地规划的调控作用尚未有效发挥

土地政策的调控作用主要表现在土地供应的总量和结构上，土地规划是具体落实的依据。目前许多土地规划并不能得到有效实施，使调控收不到预期效果。其主要表现为以下几个方面:一是规划区现行的规划体制很不完善，许多规划之间协调困难，调控乏力;二是规划区现在的土地规划存在土地供应与土地规划的内容脱节、缺乏长远战略性等问题;三是现行的土地利用规划是自上而下指标分解，带有强烈的指令性。这造成规划缺少弹性，难以顾及县市区的实际情况，并且导致行政区划与经济区划的矛盾越来越突出，不利于宏观经济的协调发展。

(五)公众参与和监督机制不完善

土地政策在制定过程中，必须符合大多数人的利益，代表大多数人的意见、要求，为大多数人谋福利。然而在现实工作中，很多参与宏观调控的土地政策的出台，没有经过可行性的论证和公众意见的征集，所制定的土地政策缺乏科学性、合理性，难以顺利执行。另外，缺乏对土地政策执行的监督意识，并且缺乏严密的执行监控体系。这致使土地政策的制定和执行过程中存在很大的弊端，阻碍土地政策宏观调控作用的真正发挥。

四、促进规划区发展的土地政策

(一)规划区不同功能区土地政策利用取向

1.优化发展区

优化发展区是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。在优化发展区必须严格控制建设用地，特别是城镇工矿用地规模的扩大，减少建设用地和城镇工矿用地年均增量，逐步降低人均城镇工矿用地面积，防范建设用地比例过大对区域资源和生态环境的损害。加强建设用地整合，积极引导人口、产业适度集聚，促进区域内城市间的分工协作和协调互补，形成等级规模合理、交通联系便捷、基本农田和生态功能区相间隔的城镇用地空间格局。在严格控制建设用地总量的前提下，保障集约利用土地的高新技术产业和现代服务业用地需求，限制占地多、消耗高的加工业和劳动密集型产业用地，促进产业结构升级和国际竞争力的提升。严格保护耕地，加强区内集中连片、高标准基本农田的保护和建设，促进农业向生态化、精细化、产业化、现代化发展，扩大林网、水面等用地面积，改善区域生态环境。

2.重点发展区

重点发展区是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。对于重点发展区来说，土地利用政策的取向应该是适度增加建设用地供给。加大对基础设施建设的支持力度，促进公路、铁路、航运等交通网的完善和枢纽建设，提高用地整体效益。支持主导产业及配套建设，引导产业集中建设、集群发展，有效承接优化开发区域的产业转移。合理安排中心城市的建设用地，提高城市集聚程度，发挥辐射带动作用，促进工业化和城镇化健康较快发展。加强农用地特别是基本农田整理，为粮食主产区建设奠定基础。严格保护生态用地，促进区域人口、资源、环境和谐发展。

3.限制发展区

限制发展区主要是资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口资源条件不够好并关系到全省范围生态安全的区域。因此对于限制发展区内的各类生态功能区、土地退化防治区，要实行严格的土地用途管制，禁止不符合区域功能定位、可能威胁生态系统稳定的各类土地利用方式和资源开发活动，严格限制生态用地改变用途。支持区域内生态建设工程，促进区域生态环境的修复与改良。按照区域资源环境承载力核定区域内建设用地规模，严格限制建设用地增加。

禁止对破坏生态、污染环境的产业供地，引导与区域定位不相宜的产业逐步向区外有序转移。同时限制种植业等对生态环境有较大影响的农业的发展，主要发展林业、牧业、中草药业等，实现对该地区的生态保护。

4.禁止发展区

禁止发展区主要是指依法设立的各类自然保护区域。由于禁止发展区都属于生态十分脆弱、不适于开发或者在国家生态安全中处于十分重要地位的地区，以及各种自然或历史文化遗产资源丰富，需要重点保护的地区。因此必须按照法律法规和相关规划，对依法设立的国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等禁止开发区域，实行强制性保护，严禁任何有悖于保护目的的各项土地利用活动，确保生态功能稳定发挥。

(二)促进鄱阳湖生态经济区发展的土地政策

对规划区优化开发区域实行严格的建设用地增量控制，制定严格的建设用地期限内的年度增量指标，明确城镇、产业、园区单位面积土地承载量的集约用地标准;在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地的供给，确定优先用地的额度、速度指标和简化程序，制定土地置换的优惠办法;对限制开发区域和禁止开发区域实行严格的土地用途管制，严禁农用耕地和生态用地改变用途。

1.围绕有效供给，探索土地节约和集约利用模式

制订规划区土地开发利用规划，处理好保障承接产业用地和实施最严格的土地政策的关系，规范土地供应、储备和整理，严格保护耕地，确保耕地占补平衡。优化土地利用总体布局，促进工业向园区集中，推行标准化和多层厂房，清理占而未用土地，提高投入和产出强度，努力节约每一部分土地。建立节约集约用地管理新模式，通过土地一级垄断、土地交易管理、价格管理制度、法律和税收等手段，促进承接产业的土地集约使用。

2.以规划区土地利用规划作为土地资源管理的基本手段

在鄱阳湖生态经济区，应当把规划区土地利用规划作为区域土地资源管理的基本手段，从人口、资源、环境协调发展的角度出发，对规划区各业用地在一定时期内作出科学、合理安排，自觉服务于经济建设。

3.打破行政区划限制，尝试在规划区范围内建立耕地“占补平衡”制度

拓宽鄱阳湖生态经济区土地资源利用空间，在更大范围内优化生态经济区建设布局和土地资源利用效率。

4.建立统一的区域土地管理部门和区域一体化国有土地储备体系

为了促进鄱阳湖生态经济规划区土地资源的合理开发，要更加规范广大土地使用者参与区域土地市场的有序竞争并充分调动其积极性。考虑政府出面在经济规划区建立一个区域土地管理部门，通过规划区内土地公平交易，尽可能扩大土地招标、拍卖、挂牌出让的范围，让每一个参与者能够以公平、公正、合理的价格获得土地使用权。同时，要在规划区内建立合理的区域一体化国有土地储备体系，调控规划区内土地利用市场。

5.创新规划区耕地管理和运行机制

一是通过土地开发整理，建立新增耕地储备库，其中一定比例纳入市用(征)地指标，指标优先用于重点建设项目耕地占补平衡的需要。将复垦后区位、质量好的耕地优先纳入基本农田保护区。适时将新增耕地用于补充耕地或基本农田，确保耕地供需平衡。二是建立土地“预征”制度和储备制度，建立土地储备基金，除按国家标准征集外，在土地出让金溢价部分中提取50%滚动使用。三是允许开发整理补充耕地量，在充分利用本区域后备耕地资源的条件下，不是部分实行异地补充和补划，受益方负责耕地开垦费和基本农田建设费。

6.加强土地政策参与规划区宏观调控的法制建设

市场经济是一种法制经济，政府进行宏观调控的手段除了经济手段之外主要是法律手段。通过对土地法等各种法律法规的严格执行来维护好土地资源开发利用中的秩序，为经济发展提供一个有序、安全、宽松的环境，保证经济社会的健康发展;通过对权利和义务的规范，保障土地资源的优化配置和使用。应该借鉴发达国家或地区的经验，建立和完善有关的法律法规，逐步构建起生态经济区的土地宏观调控的法律体系，以保证政府调控有法可依、依法行政。

7.建立土地政策参与规划区宏观调控的长效机制

规划区运用土地政策参与宏观调控取得了明显成效，但现有措施还不够，今后应推动建立土地政策参与宏观调控的长效机制。主要方面包括:第一，建立土地管理和耕地保护的长效机制。针对目前投资规模仍然偏大，违法占地尚未有效遏制，耕地保护的形势不容乐观等问题，仍需保持土地市场治理整顿的高压态势，标本兼治，探索建立土地管理特别是耕地保护的长效机制。第二，研究制定土地税收政策，促进统一土地市场的建立。第三，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系，加强土地规划的宏观指导作用。土地政策参与宏观调控，需要一个具有长远性和战略性的空间规划做指导，并有科学可行的土地规划做具体的安排。

8.完善公众参与和监督的土地政策机制

政府需要站在全社会的立场，代表社会意志和公共利益，而不再单独代表所谓国家意志、国家利益。因此，土地政策宏观调控的实施必须吸纳社会公众的意见，有广大社会公众的参与，并接受全社会的监督。根据规划区实际情况，实现土地宏观调控民主化，应从以下方面入手:第一，土地宏观调控规范制定方面的民主制度，表现为公众参与、咨询与听证制度。第二，土地宏观调控规范实施方面的民主制度，表现为公开制度与社会监督制度。通过建立有效的公众参与和监督机制，切实规避由于领导和部门的价值偏好或政府的“有限理性”所导致的政府失效现象，提高宏观调控实施的效力。