体制机制篇

第六节　体制机制篇

一、鄱阳湖生态经济区建设体制机制现状

江西在20世纪80年代就启动了“山江湖”工程，将治山、治江、治湖结合起来，近些年来，鄱阳湖规划区在体制机制改革方面都取得了积极的进展。

(一)初步建立环境保护的体制

目前规划区建立了较为严格的环境保护准入制度，落实执行环境影响相关制度，制定项目环境准入的“七不准”。对超过污染物排放总量控制指标、生态破坏严重的地区，停止审批新增污染物的建设项目，实行生态环保“一票否决权”制。

(二)初步建立生态环境保护长效管理机制和激励约束机制

积极落实生态公益林的补偿政策，不断提高补偿标准。环境监测监管体系初步建立，建立健全污染减排考核制，将二氧化硫和化学需氧量总量控制指标分解落实到各级政府，并实行动态管理。对考核不达标的地区和园区实行区域限批，实行生态环境绩效评价制、环境事故领导问责制等。

(三)逐步规范土地管理制度

根据土地资源节约的要求，建立了规范有序的用地管理、督查、处理机制，把管地、造地、用地有机地结合起来，切实落实耕地占补平衡。

(四)不断深化所有制改革

国有资产监督管理体制进一步完善，国有企业在招商重组、主辅分离和政策性破产等方面稳步推进，国有企业在产权多元化、薪酬制度改革、资本经营、引进战略合作伙伴等方面取得了一定的突破。生态经济区内同时也在大力推进全民创业和非公有制经济发展。

二、鄱阳湖生态经济区建设体制机制存在的问题

(一)规划区强烈的发展要求与全局性的政绩体制和财政体制相矛盾

鄱阳湖生态经济区面临十分严峻的经济发展和生态建设的双重压力。鄱阳湖乃至整个江西地区，经济发展相对落后，而保护生态环境将很大程度限制地区发展的开发模式。在政府职能转变不到位、政府绩效考核及评价体系不健全和财税体制改革不到位的情况下，地方政府具有强烈地以追逐GDP增长和财政收入最大化为动力。地方财政力度有限，改善生态环境的基础设施投入长期不足，吸引社会资金的机制和渠道尚不健全，加大了对鄱阳湖环境保护的资金压力。在各地区都在发展经济的情况下，规划区难以改变全局性的政绩考核体制、财政体制和市场体制，要做到“唯我独清”需要更大的成本和代价。

(二)规划区统筹规划的体制尚未有效建立，主体功能区规划思路不清晰

推进形成主体功能区，优化国土空间布局，转变经济增长方式和理顺区域发展关系，是规划区发展的关键所在。目前，鄱阳湖地区主体功能区的规划思路不是很清晰，影响了其他规划的设计和实施，这是制约鄱阳湖生态经济区建设的重要原因。主要体现在:①主体功能区仅提出了基本思路和原则，但是划分的主体单元及标准还没确定。②规划区与国家、省、市区县的主体功能区划分的关系还没理顺，可能出现冲突和矛盾。③主体功能区的划分可能受到行政区域分割的影响，与环鄱阳湖的经济区域可能不一致。④对主要承担生态环境保护和社会事业发展的限制开发区域和禁止开发区域，还缺乏解决其人均生活水平提高的长效机制。

(三)规划区的重开发、轻保护的开发建设体制对生态环境的保护形成巨大压力

加快滨湖地区的开发，对生态环境造成了相当大的压力。鄱阳湖区域自然资源日益减少，无论是数量还是种类都在下降。农村污染、城市污染日益严重，同时规划区内无序采砂会加剧湖底的沙漠化，这都对生态环境的保护形成巨大的压力。

(四)生态文明和经济文明有机结合的体制机制还不健全

虽然规划区在体制机制改革方面取得了一些成绩，但从建设生态文明和经济文明的要求来看，没有形成生态经济区发展的长效机制。主要体现在:①在政府行政管理体制上，政府对经济活动的干预程度较深。受计划经济体制的影响，政府和市场的关系一直处在实践探索中，政府职能的转变较为困难，始终难以落实到位。②资源价格体系还未理顺。资源性产品主要是指石油、天然气、水、土地、矿、煤等基础性生产资料。规划区资源性产品价格改革落后，资源价格存在扭曲，体现在:一是资源性产品价格市场化程度低;二是资源性产品价格构成不完整;三是资源补偿机制不健全。③环境保护的政策及监管体制不健全。首先是有关环境保护的国家和地方法律、法规还不完善，存在许多空白，在一定程度上存在无法可依的情况;其次是生态环境是一个统一的整体，但在环保执法方面，不同部门之间往往是缺乏有效的协调机制，往往是各自为政，从而影响了环境执法效率;再次就是还有一些重要的机制尚未建立，例如科学、统一、完整的污染减排统计、检测、考核体系没有建立，环境监管的事前监督机制不健全等。

(五)部门协调问题没有解决，水污染综合治理机制尚未形成

生态经济区必须保护好流域水资源，流域水污染防治是个典型的涉及多部门的事情，但是以环保部门为主。目前存在的问题是，以环保部门为主的这个作用没有发挥出来，部门冲突，特别是环保部门与水利部门在流域水污染防治领域缺乏更有效的协作，已成为流域水污染管理面临的主要体制问题之一。水利与环保部门的冲突主要在涉及规划、水质监测、机构、水量调配和污染物总量控制、跨界污染管理监督、水污染纠纷等多方面。在流域管理上，双重管理体制矛盾突出。

(六)环境监管体制效力不高，监管执行不到位

排污企业的监管主体是地方政府，很多排污企业有法不依、超标排放，这些现象有法制不健全的原因，但根本原因是地方政府执法不力。如果地方政府能严格履行其法定的监管职责，重点流域的水环境形势不至于愈发严峻。目前治污的大部分环节是由行政主体来承担，使得地方政府兼任裁判员与运动员的角色，这是导致监管失效的主要原因。现实中是地方政府机构只顾眼前利益，甚至于排污企业之间存在利益勾连，从而对企业的监管力度有限。虽然法律有关于环境保护、企业排污、严格执法等方面的规定，但经常是环保目标让位给经济发展目标。

三、促进鄱阳湖生态经济区体制机制建设的政策建议

(一)加快鄱阳湖生态经济区体制机制创新

创新组织管理机制，建立健全区域发展协调机制。坚持以市场为导向，消除区域合作的各种障碍，打破地区封锁，规范市场经济秩序，完善市场网络，促进商品、资金、劳动力、人才、技术、产权、信息等生产要素之间的无障碍流动，促进区域经济共同发展。创新政绩考核机制，彻底改变传统的一味追求GDP增长的经济发展模式和地方政府政绩考核体系，将提升经济发展质量、保护生态环境作为领导干部考核的重要内容，实行分类考核，以提高政绩考核的公正性、准确性和全面性。

(二)制定鄱阳湖生态经济区先行先试政策

加大国家和省政府对鄱阳湖生态经济区财政转移支付力度，用于资助生态工业发展。加快对鄱阳湖生态经济区先行先试政策的试点，在国家有关部门的指导下，开展排污费改革环境税试点;探索建立水权交易制度，开展水资源使用权出让、转让和租赁;探索建立上下游水资源、排污权有偿使用和交易机制，创造条件设立南方林业产权交易中心，建立以资源节约、环境保护技术为主要特色的技术交易市场。对高效集约发展区内的生产工业企业5年免税，5年后减半征税，其他工业企业一律减半征税。通过省级预算，加大对鄱阳湖生态经济区产业的专项补助，扶持环保产业和绿色工业产业的专项补助;将更多的外国政府贷款项目、双边、多边援助项目和国家重点项目安排在鄱阳湖生态经济区内。

(三)制定政府采购政策

政府采购是促进循环经济发展的重要政策工具。建议制定鄱阳湖规划区绿色采购条例，编制绿色产品目录和政府绿色采购目录，明确采购标准，发布采购清单，逐步细化采购品种，纳入采购目录的产品生产企业享受相关优惠政策。对循环经济相关产业和环境友好型产品给予税收减免、优先采购、政策扶持;对环境不友好的产业产品提高税收标准，取消或减少补贴。政府应把有利于循环经济发展的环境保护、生态平衡、资源节约和合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购来考虑。通过政府的绿色购买行为，优先采购再生材料生产的产品、可循环使用的产品、通过环保认证的产品，以及节能、节水和节材的产品，并达到国务院财政部门会同有关部门规定的比例，以此影响消费者消费方向和企业的生产方向，从而促进鄱阳湖生态经济区的发展。

(四)构建公共治理运行机制

按照公共治理的原则改革行政体制。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，率先在规划区组建大能源、大环境、大交通等大部门，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，实现由行政区经济向经济区经济发展的转变。

积极推进行政区划调整。积极做好规划区内设区市的行政规划调整工作，逐步优化市辖区行政区划布局;对建成区连成一体的市县实行撤县设区，逐步撤销县、市政府驻地镇建制，改设街道办事处，将城中村改建为社区居委会。通过行政区划调整，扩大中心镇的规模，减少区划层次，提高行政效率。

(五)坚持机制创新，构建行之有效的协调运行机制

规划区的建设，必须发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过区域间的资源的相互渗透、相互依存和相互联系，拓展城市发展空间。要鼓励竞争，推进合作。竞争是区域合作的前提和基础，建立在市场基础上的区域竞争，有利于区域发展和要素的优化配置，有利于通过并购、资产重组等市场行为，实现不同层面上跨区域的合作。虽然市场在规划区构建中居于主导地位，但政府应该在打破行政障碍、建立区域合作机制、形成区域分工体系等方面发挥重要作用。

一是建立规划区经常性协商合作机制。构建权威协调机制，合理调整各方利益，充分发挥多方面的积极性，建议成立“规划区建设领导小组”和“规划区规划协调委员会”，对规划区建设的各项规划进行协调。

二是建立规划区资源共享机制。积极推进区域内旅游资源、科教资源、信息资源等资源共享。

三是建立规划区要素流动机制。把工业园区建设作为推进各种生产要素流动融合和产业集聚升级的重要载体，促进要素流转。正确处理市县区之间的关系，以体制创新来解决多个行政主体共建过程中的矛盾和问题，以机制创新来探索城市群共建的有效载体和路径。

(六)构建跨区域协作的生态建设体系

1.建立城市污染治理监督系统

对规划区城镇聚集性危害物的处理，如生活污水排放治理、空气污染净化、毒性废弃品回收以及其他污染源、危害点的治理，应建立合作共治的预警告示机制、协同处置机制及其边际监督体系，防范污染危害的区域性扩散。特别注重健全污染治理的技术监督体系，通过大型环保技术工艺的合作研究、开发、实验与应用，重点治理关联性的区域内污染和跨域危害;通过新型成熟环保技术的联合引进、推广与普及，重点处置或控制面源污染与多发性危害，力避规划区既成污染的扩散或潜在危害的加重。

2.建立区域生态环境安全检测系统

组建以专项测报、专业整治与专家评价为主题的区域生态检测网络系统与信息发布系统，定期或不定期的开展涉危、涉毒、涉害、涉废检测作业的定点排查、抽样排查和面源普查，特别注重集群空间水源洁净度、空气清新度、废物处理度、流域污染治理度等检测评价，发布区域内年度环境检测报告或重大专项治理与修复工程的阶段性信息公告，警示业界与社会公众对生态危害的不良行为，培育社会的生态文明观念和习性，实现水资源优良、物产安全、资源循环的目标。

(七)建立绿色考核制度

加快建立绿色GDP核算体系，真正全面落实科学发展观。相关政府部门要加快环境和资源统计制度改革，加快推进绿色国民经济核算体系的试点工作，通过相关政策研究部门发布规划区内各设市区污染调整后的GDP。第一步，建立与绿色GDP相关指标，如万元GDP物耗、能耗、水耗和排放，纳入国民经济与社会发展规划以及党政领导考核体系。第二步，推广建立企业环境会计和环境核算支部，把环境经济核算和资源经济纳入国民经济核算体系，真正建立制度化国民经济核算体系。绿色GDP核算制度主要包括:

①完善相关的标准法规制度，如统一的规范制度、核算监督管理制度、绿色GDP核算方法、核算奖励制度等。

②进一步完善绿色GDP核算的工作制度，在环保局和统计局的平台下，搭建更广泛的联合工作平台，明确各个部门的分工。

③探索如何利用绿色GDP核算结果制定环境经济政策，如环境补偿、环境税收、政府绩效考核制度等。

④加快现行环境统计制度改革，比如环境统计指标体系的完善、环境统计调查方法的改进等。

⑤要建立党政领导绿色绩效考核制度，对政府及各有关职能部门要实行环境保护目标责任制和行政责任研究制。