社会化回收产业体系发展的构想

三、社会化回收产业体系发展的构想

（一）问题的提出

我们以巴西为例，提出关于我国回收业发展的一些设想。巴西是一个重要的发展中国家，它拥有1.7亿人口，每天生产14万吨生活垃圾。随着城市化、工业化的进程，垃圾问题也日益突出，政府首先意识到了居民对垃圾的责任和城市垃圾工作者的重要性，他们制定出一系列关于垃圾回收的法律法规，并开展各种垃圾回收项目，由政府、企业、消费者、回收人员共同参与、分担责任。具体措施上有两个方面特别值得我们借鉴，第一是垃圾分类方面的规定，要求居民在家里要做初步的垃圾分类，分成有机垃圾和包装物垃圾，政府强行规定家庭必须把各种包装清洗、收集后才能丢弃。第二是非营利环保组织把拾荒者组织起来成立“合作社”，拾荒者获得了固定的工作场所、较好的工作条件、稳定的收入，并拥有了一定的社会归属感。目前，巴西“合作社”共创造了50多万个就业机会，拾荒者的月平均收入可以达到270美元，这相当于巴西最低工资水平的2倍。

这个例子给我们许多启示，为了促进循环经济发展，需充分调动政府、生产企业、居民、废旧物回收者、回收再利用企业五个要素的积极性，在循环经济模式的驱动下建立起一个完整的社会化回收产业体系。

（二）构建完善的回收产业体系

为促进我国循环经济发展，必须从我国国情出发，努力构建一个比较完善的回收产业体系，在这个体系的建设中应充分发挥政府、生产企业、居民、废旧物回收者、回收再利用企业五个要素的作用。

1.政府的参与

政府通常通过立法、颁布规定、收税等手段控制垃圾产生量，调整回收市场，引导其正常发展，促进社会福利最大化。在循环经济、回收计划的实施中，政府通常发挥的是促进作用。以德国“绿点”计划为例，德国是欧洲国家中循环经济发展水平最高的国家之一，垃圾处理和再利用是德国循环经济的核心。1991年通过的《包装法》规定:到1995年7月1日，玻璃、马口铁和铝的再循环率达到72%，纸、塑料的再循环率达到64%。为了实现这些目标，德国《包装法》规定所有的生产者自始至终应对其生产的产品包括产品包装负责。这种负责是指当产品的寿命超过其有效的使用期限后，生产者负责将其回收。包装法的通过是想鼓励生产者剔除不必要的包装，刺激生产者设计生产便于回收的产品，使用更有利于回收的包装，并支持在生产中采用回收后的材料代替天然材料。如果企业不能达到法定目标，政府将处以重罚。为了满足这些严格的规定，企业联合成立了一个私营的非盈利公司，被称为“产业基金组织”，专为消费者提供收集和再循环服务。产业基金组织通过分类来进行包装和废旧产品的收集并运送到合适的再循环厂，它通过向参与企业出售“绿点”标志来筹集经营成本，“绿点”标志表明包装是由产业基金组织提供的，包装由产业基金组织负责回收。“绿点”的价格根据包装的使用数量和包装再循环能力有所不同。产业基金组织的“绿点”标志获得消费者的积极响应，使德国在1995年顺利完成了《包装法》的回收目标。1997年，产业基金组织发展成为一个拥有600个股东的DSD有限公司。“绿点”这个商标也不断发展，作为财经和参与标志在全世界170多个国家得到保护，同时得到欧盟和国际世贸组织的承认。

从这个例子中我们可以看出，任何一个成功的回收计划必须是回收产业体系中各个要素互相合作完成的，其中政府起到了促进作用。“绿点”计划例子中，德国政府首先通过制定《包装法》，促使企业之间展开合作，并自发成立产业基金组织，创建“绿点”标志，最后得到消费者的积极响应，“绿点”计划取得成功，并在其他许多国家得到应用。由产业基金组织发展成的DSD公司也取得了商业上的成功，实现了巨大的经济效益。我们要想成功地开展某个循环经济回收计划也一定要调动起社会各个成员的积极性，首先需要政府或环保组织的积极引导。通常，企业追求经济利润也会促进回收计划的实现，但是，全社会规模的回收计划的进行，则离不开政府的持续参与。

2.企业承担的责任

生产企业是指工业品和消费品的生产者，它们在生产活动过程中会产生废料，生产的最终产品包装或产品本身也会产生垃圾问题。消费品包装和被废弃的电子、电器产品通常是城市垃圾的重要组成部分。

很多国家都有相关法规强调生产者应承担起垃圾回收的责任。比如，德国《包装法》就规定所有的生产者自始至终应对其生产的产品包括产品包装负责，这种负责是指当产品的寿命超过其有效的使用期限后，生产者负责将其回收。欧盟也颁布了有关废弃电子电气设备的两项指令，即《报废电子电气设备指令》和《关于在电子电气设备中限制使用某些有害物质指令》，指令中明确了废弃电气电子设备回收处置责任，规定了生产商、进口商、分销商、零售商的延伸责任，确立了废弃电子电气设备再利用比再循环和处置都优先的地位。同时，指令规定了废弃电子电气设备回收和再循环利用的量化目标，使法律的执行与监督更有效。在我国，产品包装和电子废品产生危害和资源浪费的问题也越来越受重视。2007年3月1日，正式实施的《电子信息产品污染控制管理办法》规定，国内所有进入市场的含有毒有害物质的电子信息产品，必须采取加贴标志或写在产品说明书里的方式，明示产品中含有的有毒有害物质或元素的名称、含量等信息，让消费者在购买电子信息产品时一目了然，新规定还对6项有毒有害物质进行了限定。规定给整个信息产品行业产生了影响，创维集团副总裁认为，从工艺角度看，新规定对6项有毒有害物质进行了限定，改用替代物质会使产品成本增加，再加上检测费用，最高可能使产品成本提高10%。这对本来就饱和的信息产品市场产生了不小的震动。

面对政府相应法规的不断产生，生产企业通常有各种应对措施。首先，一些大企业主动承担起其产品寿命超过有效使用期限后的回收任务，而且把它作为一种提升企业自身知名度的经营策略。惠普公司实施回收计划的目的是降低IT产品对环境的影响，把垃圾掩埋量降至最低，并帮助客户方便且环保地处置废弃产品。戴尔公司也呼吁电子产品企业开展回收计划，曾宣布，每出售一台电脑将免费种一棵树。联想集团今年初宣布推出旧电脑回收业务，并公开做出承诺，2009年年底前将在所有产品中停止使用两种重要的有毒物质。其次，一些企业将回收的工作交给专门的环保中介机构。例如，德国的DSD股份有限公司，它是德国目前唯一的依据包装条例专门从事包装废弃物收集、分选和再生利用的全国性政策执行和协调机构，它包括由来自包装工业、消费品工业、商业和垃圾处理行业的12名代表组成的监事会（负责监督董事会的工作）和由政界、工业界、经济界和科学界以及消费者组织的代表组成的管理委员会（负责协调各有关机构和组织的工作），通过向参与企业出售“绿点”标志来筹集经营成本。

上面列举了国内外关于产品包装和电子产品回收方面的例子和一些企业的对策，除了要给企业经营者一些借鉴，还有个重要目的是要提醒他们做好准备。现在我国关于这方面的法规还没那么严格，但通常国外法规中比较合理的部分都会被我国法律所借鉴，更严格的回收再利用法规很快就会通过，企业主应该随时做好接受挑战的准备。2007年3月1日实施的《电子信息产品污染控制管理办法》把信息产业产品成本提高了约10%，这对企业生存是一种极大的挑战。所以，企业应该及时了解相关法规的动向，主动采取相关措施，才能在即将到来的大风浪中存活下来。

3.居民应尽的责任

居民是垃圾回收体系中的重要环节，大家共同生活在一个社区，保持社区的干净、整洁是每个居民应尽的责任和义务。许多国家都对居民处理垃圾有相关规定，巴西一位卫生官员在介绍巴西关于垃圾处理经验时说，德国要求居民将所有垃圾都按照玻璃、塑料、纸张、金属、厨余垃圾等进行细致分类后放入指定垃圾箱，鉴于巴西的国情，我们做不到这点。不过我们要求居民简单地将垃圾按照干、湿分类，取得了很大的成功。这是因为可回收资源基本集中在以各种包装为主的干垃圾中，这一最初的分类非常重要。可见，我们不但要借鉴发达国家的成功经验，也要结合自身国情，采取适当的措施，才能得到成功。

韩国一直很重视自己循环经济的发展，结合国情提出一系列循环经济发展措施。首先，韩国设立相关规定，要求每家每户都按类将废旧物品和垃圾放进指定位置。合作社定期把这些物品回收，经处理后返回生产厂家。在首尔市内，每个区政府都分别组织生产卫生塑料袋，并印有本区的标记，通过商店销售给居民家庭。居民使用本区的卫生塑料袋为法定义务。同时，卫生塑料袋所装的生活废弃物和垃圾必须分类，否则就被退回。销售卫生塑料袋所获得的资金，就是保护环境和实现资源回收的费用，不使用环保型塑料袋包装而随意乱扔垃圾者将被处以重罚。废旧物品可不装垃圾袋但必须分类直接放入废旧物品箱中。这一制度的实施，使人们养成了对废旧物品分类和减少垃圾排放量的良好习惯。从韩国例子中，可以总结出政府通常是通过三种手段来提高居民的回收再循环的效率:第一，通过法律法规来规范城市居民的行为，对任何违反法规的行为予以重罚，这属于行政手段。第二，通过税收、收费等市场手段来规范居民的行为，例如对垃圾处理收取适当的费用，促使人们养成节约、环保的好习惯。第三，倡导、培养良好的公众意识，鼓励公众积极参与回收工作。韩国关于对垃圾处理按袋收费的细节中，有很多值得我们思考的地方。购买自己社区的垃圾卫生袋，就是向社区缴纳了垃圾处理费用，居民需要处理的垃圾越多，购买的卫生袋就越多，则所缴的费用也就越多。每个卫生袋所装的垃圾重量要有所限制，这样垃圾处理就能实现按量收费，体现收费的公平性。有再利用价值的废弃物装入有特殊标志的卫生袋中，这部分垃圾可以收取稍低的费用，有些甚至给予补贴。经济学通常认为，人的行为是由经济利益驱动的，如果实施这种收费制度就可以促使人们养成垃圾排放减量和废旧物品分类处理的好习惯，值得我们借鉴。

4.对废旧物回收者的管理

废旧物回收者通常包括国有回收企业和个体回收者，他们通常面临着各自不同的问题。

80年代后期，市场的开放，大批的私营企业的涌入，国有回收企业没有及时更新已经滞后的观念，也没有及时调整自己的经营策略，于是行业日益萎缩、生存日益艰难，可以说，目前国有回收企业在一些城市已经所剩无几。经济学的原理揭示，如果某个企业在市场经济中难以生存，就应该让其自生自灭。如果国有回收企业不能在市场中生存，也就应该转让给私人经营。但通过对国有回收企业仔细分析会发现，国有回收业的存在对我们社会还是有一定的必要性。首先，国有回收部门拥有多年废物回收管理经验，可以从原来的直接经营，转向为政府规范个体回收者，杜绝个体回收者违章乱纪和破坏卫生环境的现象。其次，国有回收部门可以改变经营策略，比如在一些比较高档的全封闭式的住居小区经营，由于其工作比较规范，企业职工的素质高，可以提供高质量的服务，这不但处理了小区的垃圾问题，也防止因外来回收小贩随便出入引起的小区治安问题。第三，原有的回收站点网络及队伍已不适用，应加以整顿或重建，向居民小区靠拢、向企业靠拢，形成规模经营，降低成本，与个体回收者竞争。第四，没有回收再利用价值的垃圾，私人回收者不会回收，这方面的回收工作就需要国有回收企业承担，社区住户和地方政府应对此给予适当的补贴。

不少人总把拾荒者、垃圾工作者、废旧物回收者和无业游民、脏乱、追求小利等联系在一起，对于这种以走街串巷、翻找垃圾箱为谋生方式的人总有些偏见。但正是拾荒者、回收员、保洁员在对城市生活垃圾做着最初、最简单的分类整理工作，从废物中寻找有用的资源，并将其收集送至需要的地方发挥作用，由此获利、以此谋生，这非但不丢人，而且是城市垃圾回收的重要环节，他们承担了本应属于城市居民不可推卸的责任，所以社会不但应该给他们以重视和尊重，还应该给他们以额外的报酬，以作为他们为我们清理垃圾服务的应有所得。在巴西的例子中，拾荒者被组织起来成立了“合作社”，获得固定的工作场所、较好的工作条件、稳定的收入，并拥有了一定的社会归属感，人们肯定了他们在社会中的作用。有了社会责任感，工作更加规范，他们不再被人们视为无业游民，小偷小摸者。2007年1月5日，北京城近50个社区的拾荒者、保洁员和废品回收员代表来到北京邮电会议中心礼堂，他们头一回穿上“回收牛奶饮料纸包装”的工作服，头一回领到用环保纸做的个人名片，接受回收牛奶饮料纸包装的专门培训。这是由利乐公司与北京联合开源再生资源回收利用有限公司合作组织的业务培训。他们希望通过这些措施，逐步建立起完整、有效的纸包装回收网络。在活动中还展示了由利乐板做成的衣架、笔记本、乒乓球拍等。对接受培训的回收员来说，这些原本卖不了钱的包装盒现在每斤可以卖7毛钱，而负责整理回收的公司也可以赚到1.5元的差价，巨大的利润空间促进了回收包装纸的进行。利乐公司的环保工程师说:现在国内的这些再生产品企业面临的主要问题不是环保产品没有销路，而是缺少原材料，原材料跟不上导致再生产品企业的亏损。目前我国整个包装产品的回收率不足总量的20%，远低于发达国家50%～60%的平均回收率。

废弃包装的回收是个系统工程，需要居民、回收工作者、社区、再生资源利用企业的通力合作才能进行。把城市居民发动起来，使纸包装废而不弃、弃而又归。把拾荒者组织起来，给予规范有序的管理，形成顺畅流通的网络。再生资源利用企业不断改进技术，降低成本提高效率。这个回收系统才能顺利发挥作用，使我国的废物循环利用率得以提升。

5.回收再利用企业的技术与市场问题

回收再利用企业是指专门进行垃圾处理和循环再利用的企业。回收再利用企业通常面临三个问题:第一是技术改进的问题，第二是怎样迅速的使新技术产业化问题，第三是怎样使回收市场上保持充足的原材料供给和愿意购买再生产品的旺盛需求问题。

技术改进问题就是怎样开发新技术以降低处理过程中的成本，充分循环利用垃圾中含有的可再生资源和能量，减少垃圾处理过程中的二次污染。企业技术设备的改进需要国家给予政策的支持，包括对技术革新的直接补贴，加强高校与回收再利用企业的相关合作。

怎样迅速的使新技术产业化问题是回收企业面临的又一个问题，通常经济利润会促进新技术的迅速产业化，但有些新技术虽然可以使社会收益，但私人企业却不会从中收益，为了促进这类新技术的产业化，政府应对这种企业给予补贴。下面以垃圾处理为例。我国对垃圾处理使用多种方法，填埋法占总处理量的70%以上，其次是采用堆肥法，约占总处理量的20%，其他处理方法占10%左右。近几年来，各地政府越来越重视焚烧发电，一来可以使垃圾减量，二来节约了能源。但普通焚烧发电法有三大弊端:首先设备国产化率低，投资巨大。其次，二次污染严重。第三，如果现在垃圾焚烧厂建设过多，未来有可能出现没垃圾可烧而面临停产的局面，投资浪费。目前，中材国际南京水泥研究院承担了铜陵市“利用水泥工业新型干法窑处理生活垃圾工程”的项目，这项新技术具体过程是利用生活垃圾中的可燃物作为水泥厂的燃料，燃烧后的灰渣作为水泥原料加以利用，这既实现了垃圾这一污染物的减排，又减少了单位经济产出的资源和能源的消耗。目前，铜陵市城市生活垃圾处理协议正式签订，项目建设范围包括城市生活垃圾的收集、中转、运输系统建设。在生活垃圾焚烧处理方面是运用了新型干法窑处理生活垃圾技术。干法窑技术克服了普通焚烧技术的缺点，对社会来说，用该技术处理生活垃圾是有福利的，但该技术似乎并不能得到很好的推广。首先因为对于垃圾处理企业而言，用该技术要有巨大的投资，比简单的填埋技术的成本高，似乎没有多大的经济利润。第二，新技术的创新与推广必然会对旧技术产生负面的影响，旧的填埋处理的工人会失业，企业效益会下降。干法窑处理垃圾技术的推广受到阻力，新技术不能得到很好的产业化，而政府的目标是社会总福利的最优，为了推广干法窑技术，就应该用经济手段进行调节，比如对旧技术处理收取一定的税，对新技术给予一定的补贴，这样才能促使对社会有利的新技术得到产业化和推广。

回收企业面临的另一个重要问题是怎样使回收市场上保持充足的原材料供给和愿意购买再生产品的旺盛需求。在前面的例子中，利乐公司的环保工程师就提到现在国内的这些再生产品企业面临的主要问题是缺少原材料，原材料跟不上导致再生产品企业的亏损。2007年5月7日的新闻联播就有这样一则新闻“软包装盒:变废为宝的尴尬”。近几年，我国的软包装生产使用量大幅上升，而眼下回收软包装盒的环保企业却因为回收不到原料而处境艰难。金色啄木鸟环保科技公司是一家在河北廊坊靠回收软包装盒为原料的环保企业。它引进的专利技术可以从软包装中提炼塑料、纸和铝等原料，每分解18个软包装就能生产一个球拍，100个软包装盒就能生产一张小桌子，产品多达上百种，价格还比同类产品平均便宜1/3，开业不久就订单不断。但因为原料跟不上，现在却被迫停产了。为了保证充足的原料来源，公司经理在开业之初采取行动，一方面和北京的废品回收部门联手，通过他们覆盖全市的回收网点进行回收；另一方面还和十几所中小学校结成对子定点回收。数量很快不成问题了，可开工不久又停工了。回收公司送来的包装和生活垃圾混在一起，太脏了，必须先清洗，这样一来成本提高。目前，每个城市家庭一个月大约会消耗100个软包装，一年就是1 200个，全国一年大约消耗软包装200亿个，焚烧处理这些软包装将产生大量的二氧化碳和有害气体污染环境。如按仅能回收100亿个计算，每年就能回收75 000吨纸，20 000吨塑料和5 000吨铝，总价值6亿多元。一边是大量焚烧软包装污染环境，一边是环保企业原料难以为继，国内在北京、上海、深圳等城市还有十几家类似软包装再生企业，而所有这些企业都处于同样的困境中。是什么导致这种怪现象的产生呢？关键就是没有建立一个完善有序的回收产业体系，我们需要一个强有力的机构把居民、回收工作者、社区，再生产品企业组织起来，通力合作，才能把循环回收工作做好。经济利润只能驱动小范围的、企业规模的回收体系建设，但要把社会所有力量都发动起来进行循环经济发展，这样一个宏伟的工程则要靠政府发挥作用。

（三）社会化回收产业体系建设的关键问题

第一，垃圾回收产业体系有着自身的结构（见图1）。在回收产业体系中政府发挥着重要的作用，它的政策法规会直接影响到体系中每一个要素。物质流在生产企业、居民、废旧物回收者、回收再利用企业四个要素系统内循环流动，消费品从生产企业到居民手中，再以废弃物形式转到废旧物回收者那里，经过分类收集，到回收再利用企业，经过加工又以原料的形式回到生产企业那里。只有这个体系上每个要素都很好地发挥作用时，物质流才能顺畅地循环，这个体系才能高效率地发挥作用，其中的任何一个要素出现问题，都会影响整个体系的效率。根据这个思想，政府的工作就不能偏重于某一个要素，而要兼顾，避免单个要素低效率运行，因为任何一个要素的低效率发挥会影响整个回收产业体系的运行。

图1　社会化回收产业体系的结构

第二，政府建立完善的法规体系和监管体系。一是制定相关法规。二是制定经济鼓励政策，政府部门应给予回收处理企业鼓励、扶持等经济政策。三是加大科技投入，开展技术研究以及相关标准和技术规范的制定，这个可以是政府直接进行技术研究方面的投资，可以是对企业进行技术创新方面的补贴，也可以是联合高校与企业进行科研合作。

第三，充分调动社会各界的积极性，尤其是拾荒者和居民的作用。拾荒者应该被很好地组织起来，让他们获得固定的工作场所、较好的工作条件、稳定的收入，并拥有一定的社会归属感，才能充分发挥他们的作用，形成顺畅流通的网络。居民也应该积极配合循环经济的发展，做好生活垃圾分类、清洗、收集工作，发挥自己的作用。

第四，通过建立信息网络平台，实现社会化产业体系中的信息通畅，使回收产业体系能更加有效地发挥作用。废弃物回收管理信息系统将社会化废弃物回收产业体系中各个环节的相关信息进行整合，全面反映废弃物的收集、加工、回收、掩埋、成本花费过程中的信息流、资金流和物资流，为政府部门制定政策提供决策基础，为产业体系中各环节提供有效信息。这个管理信息系统可以设计成面向社会的网站，如北京废品旧货网、南京收废网等。