新兴国家与国际金融治理——以金砖国家合作机制为例
李 巍(1)
在2008年全球金融危机的冲击下，国际经济治理特别是金融治理所呈现最重大变化就是，二十国集团（G20）取代七国集团（G7）成为国际金融事务中最核心、最重要的治理机制，世界正式进入国际金融治理的“G20时代”。(2)作为一种新的国际机制，G20最突出的特点就是将更多的新兴国家容纳到国际金融治理过程中来，在一定程度上扭转了国际金融体系中实力与权利的失衡。在布雷顿森林体系崩溃之后的40年时间里，由主要发达国家垄断国际金融事务的局面基本终结。
除了主要依靠G20机制之外，新兴国家在危机之后积极参与国际金融治理和国际金融改革的另外一个重要的特点就是，巴西、俄罗斯、印度和中国这四个最核心的新兴国家通过定期召开首脑峰会和部长级会晤等形式，组建了一个新的国际合作机制——金砖国家合作机制（以下简称金砖机制），以表达对国际金融改革的集体性意见。特别是在2011年，由于南非正式获邀参加金砖峰会，金砖机制的力量和影响进一步加强。
20世纪90年代以来，国际社会出现了大量的多边合作机制，但这些机制大多以共同地域为基础，是经济地区主义的一种表现形式。金砖机制缺乏共同的地域基础，完全是一个以功能合作和新兴国家身份认同为基础的多边国际机制。这给既有的国际制度理论提出了一个新的研究课题，即以参与金融治理为核心的功能性合作和新兴国家的身份认同这两大力量能否促使形成一个强有力的国际合作机制?具体针对金砖机制而言，新兴国家在20世纪90年代就已经逐渐崭露头角，但为何长期以来一直处于一种分散状态，至今才得以形成一种制度化的联合力量?金砖机制成立以来在国际金融治理中究竟发挥着一种什么样的作用?该机制在未来的发展又面临着什么样的挑战，以及需要进行怎样的制度改进?
本文通过对过去三年里金砖国家联合参与国际金融治理的分析，试图对上述问题进行回答。
一、实力结构变迁与传统机制的失灵
2008年下半年，由美国引发的全球金融危机彻底打击了国际社会对国际金融体系中的传统治理机制——国际货币基金组织（IMF）和G7的信心，引发了国际社会对既有国际金融治理机制的深刻反思和怀疑。
IMF是布雷顿森林体系的产物，也是该体系最重要的国际金融治理机制。20世纪70年代初，布雷顿森林体系崩溃之后，西方主要发达国家创建了G7，成为国际金融体系最主要的治理机制，这反映了美国霸权地位衰落后，发达国家用一种相互协调形式的“软制度”来替代布雷顿森林时代的“硬制度”，以管理国际金融体系。它为成员国提供了一个稳定的、高层次的对话与交流的平台，促进了成员国之间的协商与合作，从总体上为维持国际金融体系的稳定发挥了相当重要的作用。(3)而IMF发生了职能上的重要变革，即由布雷顿森林体系时代的汇率监管发展成为后布雷顿森林体系时代提供短期金融援助，它配合G7一起管理国际金融体系。由于发达国家在G7中占有绝大部分的份额，因此IMF很大程度上成为G7的一个执行机构。
但是，在20世纪90年代以后，随着以中国、印度和巴西为代表的新兴国家的崛起，G7作为一个封闭的发达国家俱乐部，对管理国际金融事务已经显得越来越力不从心。更加重要的是，G7治理模式下，虽然没有爆发大规模的全球性金融危机，但各种各样的地区性金融危机却此起彼伏。G7作为全球金融市场“稳定器”的作用不断衰减。
表1 G7治理模式下主要的地区性金融危机
为了应对自身在面对各种国际挑战的不足，同时随着G7关注议题的不断扩展(4)，冷战结束后，G7也尝试着进行了几次制度改良，通过“成员扩大、议程增设和机制深化”，力求向“有效的全球治理中心”转变。(5)但是总体而言，这些极为有限的制度改革无助扭转G7所面临的日益严重的合法性危机。
第一，通过吸纳俄罗斯以提高代表性。根据G7成立时的声明，成员国应具备两个条件：实行市场经济和西方民主政治的资本主义国家，以及在全球范围内是具有重大影响的强国，二者缺一不可。这是一个颇为严苛的准入标准。因此，G7在成立之后的20年中没有吸纳任何新的成员，甚至连关于吸纳新成员的内部会议讨论都屈指可数。虽然G7后来决定以渐进的方式将俄罗斯吸纳成为正式成员国以鼓励俄罗斯的民主化转型(6)，但俄罗斯依然被排除在核心的七国财长和央行行长会议机制之外，在国际金融、国际贸易相关的议程上的话语权远远弱于其他成员国。G7吸纳俄罗斯参加并没有改变发达国家垄断国际金融事务的事实。
第二，举行G8与其他国家的对话会议，以增强解决具体问题的有效性。随着20世纪90年代以来经济全球化的深入发展，从新世纪开始，G8加强了与其他国家（主要是发展中国家）的对话，以加强应对人类在诸如粮食安全、能源安全、恐怖主义、疾病威胁和经济稳定等全球性问题方面的挑战，八国首脑会议发生了从G8到“G8+N”的变化。(7)但在该框架下，与会的其他国家毕竟是客人身份，难以完全平等、充分地参与重大议题的讨论和决策。(8)而且，关于国际金融事务的讨论则仍然是在G7的框架下进行的。因此，尽管进行了一些有限的制度变革，G7在垄断国际金融治理问题上，几乎没有任何重大制度变化。(9)
第三，加强与既有机制的联系，以增强执行能力。90年代以后，G7加强了与现有国际组织之间的联系，邀请联合国、世界贸易组织、世界银行和国际货币基金组织等重要国际机构的代表参加G7峰会或工作会议的对话和协调。通过这些联系，G7一方面与联合国的关系制度化，另一方面借助世界三大经济组织——WTO、世界银行和IMF的功能，贯彻并实施其会议决议和具体政策。不仅如此，G7也注意到全球公民社会在现代世界治理中所拥有的国家政府和政府间国际组织不具备的优势，因此G7加强了与国际非政府间组织的对话和沟通，这更有助于从社会底层入手解决困扰整个国际社会的全球性问题。(10)
第四，成立G20部长级会议，以加强与发展中国家的协调。1999年12月，G7邀请来自全球新兴经济国家的财长和央行行长在柏林召开了第一次非正式会议，这标志着包含新兴经济国家在内的非正式对话机制——二十国集团宣告成立。有学者指出，二十国集团部长级会议的成立是朝着“全球性”的国际金融治理结构改革迈出的第一步，也是关键性的一步。因为它第一次将新兴国家纳入到讨论国际金融治理的结构中。(11)该机制所包括的19个国家的国内生产总值（GDP）总和占当时世界总量的81％，从而使其进行全球金融治理时具有充足的合法性。不过，在从1999年到2008年的最初十年里，二十国集团部长级会议作为一个新兴的国际制度形式，虽然每年都召开例行的双部长会议，但它并没有如部分乐观者想象的那样，发挥出金融治理的实际功效。
尽管G7通过上述四个方面的努力，力求维护自身在国际金融治理中的核心地位，但从总体上而言，G7在扩大正式成员规模上，特别是放松对国际金融治理的垄断权上，表现得异常保守。它对于改善G7的合法性和行为能力十分有限。
更加重要的是，在21世纪的头十年，伴随着最近几十年来最大的一次世界经济结构性的变化，新兴国家在经济上实现的大规模崛起，这可能是21世纪区别于20世纪最根本的特征。金砖五国国土面积占世界领土面积近30％，人口占世界的42％。2010年五国国内生产总值约占世界总量的18％，贸易额占世界的15％。五国在世界经济中发挥着日益重要的作用。国际货币基金组织称，这五个国家在2012年将贡献全球61％的经济增长。在多个经济和金融指标上，新兴国家不断跻身排名前十的行列，并开始在国际金融治理、国际金融规则等多个方面对原有的发达国家主导的国际金融体系提出了挑战，从而构成了国际金融体系变革的一个最为根本性的动力。
表2 主要经济指标的国际排名（2010年）
这一变化进一步削减了G7的作用。G7所进行上述保守式的制度创新已经无法满足国际金融治理的需求，国际社会需要一次根本性的制度变革。而美国金融危机的爆发及其对整个国际金融体系的重创，为这次根本性的制度变革提供了前所未有的契机。因此，不断有学者呼吁“将G7/8改造为领导人层次的G20是理性的，恰当的，至少在理论上是这样的，这一改造将帮助弥合当前G7/8面临的合法性危机”。(12)
由于固守1975年之后的世界经济秩序，G7的合法性和行动力逐渐遭到质疑。美国引发了全球金融危机，随后希腊等国家又引发了欧洲债务危机，发达国家内部的双重危机的叠加，使得新兴国家的国际金融地位凸现出来。为了争取新兴国家的支持，发达国家被迫作出了更具实质性的制度变革，即将十年前成立的G20部长级会议升格为首脑峰会，并在2010年匹兹堡峰会上正式确定其为国际经济合作的核心平台，实现了国际金融治理的制度突变。
尽管从G7到G20的制度变迁实现了主要新兴国家参与国际金融治理的政治要求，但是，面对在国际金融舞台主宰了数十年的主要金融“玩家”，新兴国家在国际金融舞台上呈现出经验缺乏、力量不足等多方面的劣势，其中在议程设置、改革目标、政策方案等方面，新兴国家都还没有做好充足的准备，这有可能使得G20重新成为发达国家的工具，难以实现国际金融治理结构的实质性变化。正是在这种背景下，四个主要的新兴国家，单独成立金砖国家合作机制，协调彼此立场，以加强新兴国家在G20的行动能力，从而成为新兴国家有效参与国际金融治理的重要方式。
二、金砖机制的形成：从共同身份到共同利益
“金砖国家”的概念最初是经济学家吉姆·奥尼尔于2001年11月在发表的题为《全球需要更好的经济之砖》的文章首次提出，是指由巴西、俄罗斯、印度和中国这四个最主要的新兴国家所构成的国家组合。2003年10月高盛投资银行对外发布了《与金砖国家一起梦想：通向2050之路》的研究报告，并预言“金砖四国”将于2050年统领世界经济。自此以后，“金砖国家”的概念开始逐渐流行于世界。(13)“金砖国家”最初是一个纯粹的市场投资概念，无论是奥尼尔还是高盛公司，他们在提出这一概念的时候，都是为了表达一种投资上的价值。尽管如此，这一概念的提出却在潜移默化中开始构建一种共同的身份认同，即最主要的新兴国家的身份认同。
这一身份认同的形成开始鼓励这些国家进行一些非制度化的政治接触。2006年9月，金砖四国外长在联合国大会上首次碰面。2008年7月的G8日本峰会上四国举行了“附属性”会谈。
2008年9月15日，全球金融危机爆发，金砖国家开始基于共同的利益而不仅仅是共同的身份走到一起。2008年11月7日和2009年3月13日，金砖四国财长分别在两次G20峰会前夕会晤，协商改革国际金融体系与提高新兴和发展中经济体的发言权和代表权。
作为世界上最为重要和最具潜力的新兴经济体，金砖国家之所以能选择坐在一起，抱团取暖，根本因素是利益驱动。(14)随着金融危机的深化，以及G20的制度化，2009年6月16日，金砖四国在叶卡捷琳堡举行首次峰会，并宣布成立金砖国家合作机制，标志着“金砖国家”作为一个国家组合正式登上了国际舞台，具有了国际政治上的重要意义。
金砖峰会是新兴国家联合应对金融危机推动国际金融改革的产物。2008年全球金融危机是布雷顿森林体系崩溃以来首次发生在全球市场核心地带的金融危机，但是由于国际经济体系是建立在以美元为中心的国际货币体系的基础之上的，美国作为世界首要国际储备货币的发行者，可以通过贬值美元来对外转嫁危机，这使得新兴国家承担了美国货币政策的成本，成为全球金融危机的连带受害者。(15)
因此，如何改革以美国为中心的国际金融体系，特别是如何应对美元霸权，便成为新兴国家的集体性挑战。这成为刺激新兴国家走到一起的核心动力。
除了共同应对外部的美元霸权之外，金砖国家之间也有经济合作的广阔空间。金砖国家的资源禀赋和产业优势各不相同，经贸合作具有较强的互补性和较大的发展空间。中国拥有丰富的劳动力资源，工业制造能力强，是能源和矿产资源的主要需求国，被称为“世界工厂”。而被誉为“世界办公室”的印度则拥有较为发达的计算机、软件产业，但工业制成品竞争力相对不足。巴西农牧业发达，拥有丰富的铁矿石、铝、铜及锌等矿产资源，是世界主要的原料生产国，号称“世界原料基地”。俄罗斯有强大的航天产业和军事工业，拥有极为丰沛的石油和天然气资源，被称为“世界加油站”。南非是世界公认的非洲代表性国家，资源丰富，是世界最大的黄金、铂金和钯金生产国，为非洲的门户和桥头堡。
目前，金砖国家之间经贸呈现出如下基本格局：中国提供大量廉价的工业制成品，印度提供信息软件和服务产品以及矿石原料，俄罗斯、巴西和南非提供中国发展所需要的大量能源和矿产资源。金砖国家之间建立稳定的经济合作机制，对于稳定能源、矿石资源等大宗商品的供给和需求，促进经济稳定持续发展具有重要的意义。(16)
“金砖四国”的首次峰会，反映了新兴大国共同应对国际金融危机的强烈意愿和紧迫需要。四国需要在最高层次上加强协调合作，加强宏观政策协调，反对保护主义，推动国际金融体系的改革。全球金融危机爆发以来，全球应对金融危机的多边协调紧密举行，如20国峰会一样，“金砖峰会”也是这种全球努力的一部分。金砖峰会的首次成立，即在国际社会引起了较为强烈的反响，很多国际舆论将对金砖峰会的关注焦点放在新兴国家与美国霸权的关系上。美国媒体称作“21世纪对美国威胁最大的会议”。(17)有学者认为，金砖峰会是一个“不需要美国批准的世界”。(18)
首次金砖峰会举行之后，金砖国家便开始了关于金砖机制的制度建设。很快，金砖国家便建立了安全事务高级代表会晤、联大外长会晤、常驻多边机构使节非正式会晤机制等一系列合作机制，在国际问题上保持密切沟通。不仅如此，金砖国家还在二十国集团框架内建立了财长和央行行长会晤机制。2011年3月25日，金砖国家还在北京举行了智库会议，旨在为即将举行的金砖国家第三次领导人会晤提供智力支持与政策建议。
作为该机制的核心，金砖国家三次峰会不断取得进步。在第二次巴西利亚峰会上，“金砖四国”达成的成果却较前一年首届峰会更为丰富——除通过一项联合声明外，四国开发银行还在峰会上签署协议，希望扩展在基础设施建设投资和企业投资领域的合作。此外，四国还首次共同发布统计数据，迈出统计信息共享的第一步。
2011年4月14日，第三届金砖峰会在中国三亚举行，与以往不同，该次峰会的最大一个亮点就是金砖峰会由四国发展成为五国，南非作为新成员首次加入了金砖峰会。南非虽然经济总量位列全球第31位，但却是非洲最大、最发达的经济体，占撒哈拉以南非洲国家经济的三分之一，其政治地位在非洲举足轻重。它的加入，无疑使金砖国家具有了更广泛的代表性。同时，南非的加入也体现了金砖合作机制的“开放性”，说明了金砖国家开始朝着组织化、机制化的方向迈进，其未来将会是一个实体化的国际组织。(19)
三、金砖国家的国际金融改革诉求
在全球金融危机中诞生的金砖机制从2009年成立以来，迅速在国际金融体系发出自己的独立声音，并且在施压国际金融体系改革方面采取了一系列实质性措施。从已经召开的三次金砖峰会及其发布的最后公报来看，金砖机制虽然关注包括政治、经济、安全、环境、能源等一系列非常广泛的全球性问题，但是，国际金融改革问题一直是金砖机制最核心、最持续的关注议题。在三次金砖峰会联合声明中，成员国关于国际金融事务的表态被置于最前面的位置。
具体到国际金融领域，金砖机制在改革现有体系的问题上，集体发出了一系列呼吁。
首先，金砖国家对G20成为国际金融治理的核心机制，集体表达了坚定的支持。G20成为国际金融治理的核心制度平台，意味着新兴国家正式被国际社会接受为一种参与国际金融事务的力量，因此，新兴国家是G20实现制度升级的主要受益者，它们对于支持G20的活动持非常积极的态度。
在三次金砖峰会的联合宣言中，金砖国家都在非常显眼的位置表达了对G20在应对金融危机时所发挥的中心作用的肯定，并欢迎G20成为国际经济协调的主要平台，不仅如此，每次金砖峰会都还积极敦促国际社会加快落实历次G20峰会所达成的具体协议。
金砖国家对G20的支持意味着，与以前的不结盟运动不同，金砖国家不是要刻意激起南北对抗，而是鼓励南北合作，支持在G20的框架下，由主要发达国家和发展中国家共同解决全球金融问题。金砖国家不是要另搞一摊，另起炉灶。
其次，反对美元霸权，推动建立多元化的国际货币体系。由于普遍意识到美元霸权是导致此次危机向全球蔓延的主要原因之一，因此，强调推动建立多元的国际货币体系成为金砖国家的共同目标。虽然在历次发表的联合声明中，金砖国家并未明确提及美元问题，但都表示，要推动建立一个更加多元化的国际货币体系。所谓“更加多元化的国际货币体系”，它是与“美元单极主导的国际货币体系”相对应的，多元化必然就意味着要削弱美元的霸权统治地位。
不仅如此，三年来，金砖国家在减少对美元作为主导国际货币地位的依赖上，提出了更加切实的措施。在巴西利亚峰会上，四国首次提出“要求四国财长和央行行长对有关区域货币机制进行研究”，并提到要“研究和推进使用本国货币进行贸易结算的问题”。这是金砖机制在减少对美元依赖方面所提出的最实质性的措施。而在三亚峰会上，成员国首次提出“欢迎当前就特别提款权在现行国际货币体系中的作用进行讨论，包括特别提款权一篮子货币的组成问题”。
从笼统的建立多元化的国际货币体系，到加强区域货币合作和推进本币贸易结算，再到讨论特别提款权的地位和组成问题，金砖国家对于如何改革国际货币体系经历了一个逐渐深入的过程，提出的措施和方案也更加具体。而在实际行动中，金砖国家也各自或者在双边层次上采取了一系列减少美元使用、提升自身货币地位的具体政策行为。比如中国在过去三年里，积极推动人民币的跨境贸易结算，并与俄罗斯、巴西等国在加强本币贸易结算试点方面展开了很多有益尝试。而在三亚峰会上，金砖国家内部的金融合作步伐加快，金砖国家银行合作机制成员签署的《金砖国家银行合作机制金融合作框架协议》显示，将稳步扩大本币结算和贷款的业务规模，服务金砖国家间贸易和投资的便利化。这表明成员国加快本币合作进程，力求规避贸易中使用美元带来的汇率风险和成本。(20)
事实上，金砖国家成员在贸易和融资等领域出现了明显的去美元化倾向，减少美元在外贸和金融体系中的比例，加强本币的地位和作用。其中，俄罗斯是挑战美元霸权最积极的。俄罗斯总统梅德韦杰夫甚至在三亚峰会上提出了有关金砖国家“共同货币”的问题。
再次，改革既有国际金融机构，增强新兴国家在国际金融机构中的发言权和代表权。在首次发表的联合声明中，四国领导人就要求在国际金融机构中发挥更大的作用，特别是增加在国际货币基金组织和世界银行中的发言权，以使其体现世界经济形势的变化。在金融危机期间，主要新兴国家都提高了自身在IMF和世界银行中的投票份额。2010年11月5日，国际货币基金组织时任总裁卡恩在美国华盛顿召开新闻发布会，宣布IMF执行董事会当天通过了份额改革方案。IMF此轮份额改革完成后，将向新兴经济体转移超过6％的份额，从而更好地体现该组织的合法性和有效性。这是IMF成立65年来最重要的治理改革方案，也是针对新兴市场和发展中国家最大的份额转移方案。金砖五国在IMF、世界银行的投票权份额将由目前的10.5％、11.3％升至14.1％、13.1％。
除了提高份额权之外，既有国际金融机构的人事制度特别是高级领导层的遴选与任命，也是金砖国家关注的主要焦点。在巴西利亚的联合声明中，金砖峰会明确指出，国际货币基金组织和世界银行高管“无需考虑人选国籍”，“需特别注意增加发展中国家的参与度”，“否则有关国际机构将面临出局的风险”。这是对既有国际金融机构的人事改革提出的非常严厉的集体要求。
在IMF前总裁多米尼克·斯特劳斯－卡恩在纽约因涉嫌性侵犯案被捕，并宣布辞职之后，2011年5月24日国际货币基金组织执行董事会内代表巴西、俄罗斯、印度、中国及南非金砖国家的五位执董发表罕见的联合声明，声明表示遴选新任IMF总裁应当考察候选人的能力，而非其国籍，在IMF管理层体现发展中国家的代表性对于提高该组织的合法性和有效性至关重要。这五位执董表示，他们关注到近期欧洲高级别官员公开表态称IMF总裁依旧要由欧洲人来担任，他们对此表示关切。2007年，欧元集团主席让－克洛德·容克在斯特劳斯－卡恩获任IMF总裁时称，“IMF下一任总裁肯定不会是由欧洲人来担任了”。(21)尽管金砖五国在此之后并没有就IMF的继任者采取更实质性的联合行动，而且也没有改变IMF的新任总裁仍然由欧洲人担任的事实，但是新兴国家的联合声明仍然具有标志性意义。在新兴国家的压力下，这次IMF总裁竞选是在国际货币基金组织60多年历史上第一次在全球范围内提名候选人，而且中国籍的朱民首次获准担任IMF的执行副总裁，这对于国际金融机构改革意义重大。
不仅如此，金砖国家也开始对世界银行行长的任命提出自己的意见。世界银行成立67年来一直由美国人担任，2012年6月，佐利克将卸任世界银行行长职务，新行长的人选问题成为各方关注的焦点。2012年2月，正在墨西哥举行的G20会议上，“金砖五国”一致要求，世行行长人选应该向全世界而不仅仅是向美国人开放，甄选应该基于才能而不是国籍来择优选取。这是金砖国家首次挑战世界银行行长的任命机制。
最后，推动各方完善国际金融监管体系，扩大监管范围，明确监管职责，制定普遍接受的国际金融监管标准和规范，健全监管机制。金砖国家提倡要对主要储备货币发行经济体宏观经济政策和主权信用评级机构的监督。
表3 三次峰会上关于主要国际金融问题的集体表态
续表
四、金砖机制的挑战与制度定位
金砖合作机制是新兴国家如何将日益增长的经济实力转化为国际政治影响力的一种实践。尤其是在国际金融领域，金砖国家都是现有国际金融治理机制的后来者。金砖国家的联合有利于它们在重大的国际问题上联合应对来自西方的压力，推动国际旧秩序的变革，从而保卫自身的利益。但是，金砖国家的一些特殊特点有可能在未来限制金砖机制的合作成效。
第一，金砖国家实力的有限性。作为新兴国家的核心代表成员，金砖国家的实力主要体现在经济增长速度上，特别是实体经济尤其是制造业的发展。不仅如此，金砖国家内部的经济发展都存在各自的缺陷，比如俄罗斯的“资源诅咒”问题，中国的“内需不振”问题，等等。而且金砖国家在金融方面与发达国家相比还存在很多先天的弱势，比如金融制度的完善、金融市场的规模和金融人才的数量等多个方面。金砖国家要想参加国际金融规则的制定，还有很长的道路要走。这使得金砖国家虽然能够有限参与国际金融事务，在短期内要想改变发达国家主导的局面恐怕还并不现实。
第二，金砖国家内部的差异性。在经济领域，差异性虽然未必是导致合作困难的原因，但是它将削弱金砖国家的身份认同，并且由于差异性所导致的政策偏好的差异，有可能妨碍合作的深入。《华尔街日报》的一篇评论就认为，“‘金砖’这个简单的名号掩盖了该组织成员之间的巨大差异。印度、巴西和南非是充满生机的民主国家，它们有着吵吵闹闹的反对党和公民社会。这同俄罗斯与中国的政治体系形成了鲜明对比”。(22)政治制度的差异容易影响国家间身份认同的形成，比如印度就经常以民主国家自居，对欧美等发达国家的民主政体有着更多的亲近感。
不仅如此，金砖国家的内部差异性还表现在金砖五国实力对比的不均衡性和内部关系发展的不均衡性。对于前者而言，从GDP总量来看，中国目前（以购买力平价计算）是10万亿美元，印度4万亿美元，巴西2.7万亿美元，俄罗斯2.2万亿美元，南非4千亿美元。金砖五国中，其他四个国家加起来还不如中国。正如美国学者黄亚生所说，不能把“金砖五国”作为一个整体，看成是全球经济多元化的标志，其他国家特别是巴西和俄罗斯的增长在很大程度上依赖向中国出售石油和原材料，所以可以看做是中国增长的一个“派生现象”。(23)这种实力地位的差异性也导致它们对共同身份认同存在差异。
另外，金砖国家间的经济关系也存在着重大的不均衡性。比如俄罗斯与中国的贸易额约为600亿美元，而与南非却只有2亿美元的贸易额。这有可能导致在金砖机制内部，不同组合的双边关系的发展程度是不一样的，有些国家可能只对与特定的国家发展关系充满兴趣，从而有可能妨碍成员国整体的合作吸引力。
第三，金砖国家利益的冲突性。尽管金砖国家在改革国际金融体系、应对气候减排谈判等一系列重大国际问题上具有广泛的共同利益，但这并不能完全掩盖这些国家所存在的利益分歧，如果金砖机制不能有效协调它们内部的利益差别，金砖机制将很难作为一个整体在国际金融治理改革中发挥强大的力量。金砖国家之间的分歧主要有以下几方面：
首先，金砖国家在工业制成品领域存在着贸易争端。中国与印度、巴西的贸易中，印、巴对华出口的低价值初级产品占据了绝对优势，对铁矿石的依赖尤其严重，而中国对印、巴的出口则以电子设备和其他机械设备等附加值较高的制成品为主。这种贸易结构导致印、巴产生忧虑情绪。印度是对中国产品实施反倾销最多的国家，巴西近来针对中国产品的贸易保护措施急剧增加。
其次，金砖国家之间在铁矿石、石油等大宗商品定价权上展开了激烈的争夺，特别是中国钢铁企业与巴西矿业巨头淡水河谷之间的激烈铁矿石价格谈判战，以及中俄之间关于石油、天然气价格旷日持久的谈判。由于中国近来对资源进口依赖度越来越高，其在资源定价权争夺中处于越来越不利的地位。为获得可靠的原料来源，中国近年来加大了对巴西、南非等国家资源行业的投资力度，但引起了巴西、南非等国家对其经济安全的关注。
再次，巴西和印度近来强烈要求人民币升值。原因在于：一是全球金融危机之后，巴西雷亚尔、印度卢比兑美元的汇率出现了大幅反弹，巴印两国担忧本币升值将损害其产品竞争力；二是巴印两国均备受资本流入、货币升值和通货膨胀问题的困扰，若人民币加快升值步伐，可大幅分担其压力；三是着眼于与中国出口商争夺全球市场。
在第三届金砖集团峰会之前，巴西总统迪尔玛·罗塞夫到北京进行国事访问。她对北京严格控制人民币升值的政策感到不满。时值巴西货币雷亚尔不断升值，达到2008年8月以来的最高值。2010年，巴西从中国的进口增长了61％。巴西认为，中国通过钉住美元的汇率制度，维持低估的人民币汇率，从而使巴西产品丧失了很多市场机会。
最后，金砖国家在国际货币经济秩序改革方式上存在分歧。中国由于深陷美元陷阱不能自拔，中美双方陷入了一个金融恐怖平衡的状态之中，过快降低美元地位对中国所造成的损失将是灾难性的，中国主张在维持美元主导地位的前提下，逐步降低对美元的依赖度。俄罗斯、巴西等国由于持有美元资产较少，积极主张采取激进措施迅速降低对美元的依赖度。
金砖国家内部在一些重大国际问题上的利益和立场分歧将有可能削弱金砖峰会的内部凝聚力。金砖之父奥尼尔就认为：“‘金砖四国’除了都很强大和重要之外，并无其他共同点，所以它们之间的会议没有太大意义，四国也并不会在同一政策框架下行事。因为无论对于四国还是对整个世界来说，‘金砖四国’单独举行会议或许并非最佳选择。”(24)
金砖四国峰会的前途在根本上取决于，作为一个对话机制与合作平台，它的存在和发展是否符合并有助于不断扩展金砖五国的国家利益以及国际影响力。对于中国而言，金砖国家强化了群体崛起的事实，而不是突出中国的单个崛起，这有利于降低来自发达国家的阻力。(25)
金砖机制要想发展成为一种有行动能力的国际机制，而不仅仅是一个“空谈馆”，就必须进行非常清晰地制度定位，这种定位是需要与金砖国家的实力地位、利益偏好相适应的。
首先，金砖机制必须坚持目前的定位，即它只是G20框架下的一个次级协调机制以及成员国之间的协调合作机制。金砖机制不能也不应脱离G20成为一个完全独立的国际机构，在推动国际金融治理改革的同时，金砖国家必须认识到，G20是唯一合适的讨论平台，金砖机制的意义就在于协调新兴国家的立场。俄罗斯一直希望金砖国家以统一的立场参加二十国集团峰会，在巴西峰会时，梅德韦杰夫指出：“我们最好以一致的立场参加二十国集团峰会。这将巩固我们的地位，并对二十国集团提供帮助。”(26)金砖国家需要认识到，脱离了发达国家的支持，金砖国家自身无力推动国际金融改革取得进展，因此，金砖机制不是一个寻求与发达国家对抗的国际机制，而是一个寻求如何与发达国家实现更有效合作的机制。
其次，为了实现成员国有效的政策协调，金砖机制需要保持其必要的封闭性，金砖机制在成员国扩大的过程中必须保持相当的谨慎，防止其新兴国家的身份认同和共同的利益诉求遭到破坏。金砖机制应该确立其严格的成员资格标准，比如具有较强的国际和区域经济和政治影响力，并且属于非OECD国家。在可以预见的将来，可以考虑吸纳墨西哥、印度尼西亚等有限的几个中等强国的加入。当然这意味着金砖合作机制的名称应该更名为新兴国家合作机制。
再次，金砖机制还要确保议题的集中性。金砖机制的发展要借鉴7国集团的经验，7国集团不仅在扩大成员国问题上保持了相当的谨慎，而且始终将讨论议题集中在经济领域，尽管后来议题有所扩展，但在最初发展阶段，7国集团一致避免承担自身无法承担的问题，而且在政治问题上不挑战联合国的地位。金砖国家在一些重大的政治议题上存在立场上的差别，比如与其他四个国家不同，南非在是否对利比亚实施轰炸的议案上投了赞成票；在联合国安理会改革问题上，金砖国家的立场也不尽相同。因此，金砖机制的讨论议题应与G20保持高度一致性，尤其是集中在经济和金融议题上。金砖机制过多地涉及政治议题，既有可能分散成员国的注意力，也有可能丧失其作为一个功能性组织的制度优势。金砖机制要想获得更大的成功，应该将推动国际金融体系改革和国际金融治理作为其核心目标和任务。
五、结 语
如果说布雷顿森林体系和G7是20世纪下半期国际金融治理机制的两次重要的制度创新，那么G20就是21世纪国际金融治理机制的第一次创新，它第一次实现了对新兴国家参与国际金融治理的包容和接纳，是国际经济体系实力结构发生重大变化的反映。而在G20的制度框架下，金砖国家合作机制则是其中的一个重要构件，它体现了新兴国家群中的核心国家对改革既有国际经济体系，特别是国际金融体系存在着联合性的利益诉求。由于金砖国家中的任何一个单一国家都难以改变既有的国际经济和金融秩序，它们通过建立一种合作机制，联合推动国际金融改革，便成为一种现实可行的方式。
但是，作为一种新的论坛型国际机制，由于存在着各种缺陷与不足，金砖机制能够走多远，究竟是成为一个类似的与G7并驾齐驱的国家组合体，还是成为一个新的制度泡沫，则取决于金砖机制的成员国能否进行精巧的制度设计，以反映成员国集中的利益诉求，从而形成相应的制度凝聚力。
【注释】
(1)李巍，中国人民大学国际关系学院讲师。
(2)崔志楠，邢悦.从“G7时代”到“G20时代”——国际金融治理机制的变迁.世界经济与政治，2011（1）：134－159.
(3)卢静.试析八国集团的改革与发展前景.外交评论，2009（5）：119.
(4)尽管G7在成立之初的主要目的是为了应对布雷顿森林体系崩溃之后国际金融机制的真空，但是到了20世纪80年代，七国集团峰会的政治色彩开始明显加强，关注的议题逐渐扩展到全球政治和安全领域。关于七国集团发展的历史，可参见陈晓进.中国与八国集团.北京：时事出版社，2006：15－41.
(5)John Kirton.“Explaining G8 Effectiveness，”in Michael Hodges and John Kirton，eds.，The G8's Role in the New Millennium.Burlington：Ashgate Publishing Company，1999：46.
(6)曹令军.从列席到加入——俄罗斯加入的若干思考.俄罗斯中亚东欧研究，2003（4）：58－62.
(7)2003年G8在法国埃维昂峰会时，举行了第一次南北首脑非正式对话会议。此后，除了2004年美国佐治亚岛峰会之外，G8每年举行一次南北首脑对话会议。2007年G8举行第四次南北首脑非正式对话时，同意德国提出的加强与新兴发展中国家合作的倡议，即“海利根达姆进程”，将G8和发展中大国的对话以新的形式固定下来。南北对话成为八国峰会构架的有机组成部分，以寻求国际社会更广泛的认可和支持，增强其决策的权威性和影响力。随之八国峰会的架构定位发生了深刻的变化，逐渐演变成包括发展中国家在内的多边对话机制。
(8)相关论述可以参见刘青建.八国集团框架下的南北对话探析.现代国际关系，2007（11）：23－28.
(9)安德鲁·F·库珀，阿加塔·安特科维茨.全球治理中的新兴国家：来自海利根达姆进程的经验.史明涛，马骏译.上海：上海人民出版社，2009.
(10)卢静.试析八国集团的改革与发展前景.外交评论，2009（5）：121.
(11)Randall Germain.Global Financial Governance and the Problem of Inclusion.Global Governance，2001，7（4）：416.
(12)Richard Higgott.“Multilateralism and the Limits of Global Governance，”in John English et al.，Reforming from the Top：A Leaders 20 Summit：Why，How，Who and When.Tokyo：United Nations University Press，2005：72－96.
(13)高盛公司认为，这四个国家在经济上各有特色，最具有投资价值。其中，巴西被称为“世界原料基地”，俄罗斯被称为“世界加油站”，印度被称为“世界办公室”，中国被称为“世界工厂”。2005年12月，高盛公司又发表了题为《金砖有多稳固》的报告，进一步促进了这一概念的流行。
(14)王永中，马韶青.金砖国家为什么能坐到一起?.世界知识，2011（8）：52.
(15)李巍.货币竞争的政治基础——基于国际政治经济学的研究.外交评论，2011（3）．
(16)王永中、马韶青.金砖国家为什么能坐到一起?.世界知识，2011（8）：52.
(17)王晓薇.金砖四国集结温和敲打美元霸权.华夏时报.2009－6－20（8）．
(18)戴维·罗特科普夫.不需要美国批准的世界.外交政策.2011－4－14.
(19)张剑荆.金砖国家兴起的全球意义.中国经济时报.2011－4－14（001）．
(20)王月金.金砖峰会开启后美元时代?.中国经济时报.2011－4－19（006）．
(21)IMF金砖国家执董表示遴选新总裁应摈弃国籍观念.新华网.2011－5－24.
(22)欧文·弗莱彻.中国欲提升金砖集团的地位.华尔街日报.2010－4－12.
(23)黄亚生.“金砖五国”不代表经济多元化.金融时报.2011－4－15.
(24)“‘金砖四国’峰会将促使西方国家清醒”——专访“金砖四国”之父吉姆奥尼尔.http:// www.cetin.net.cn/cetin2/servlet/cetin/action/HtmlDocumentAction?baseid=1＆docno=417782
(25)王永中.经济合作助力金砖国家共同崛起.中国社会科学报.2011－4－14（013）．
(26)转引自新华社，2010年4月16日电。
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