试论国际金融安全网的加强

试论国际金融安全网的加强

鲁茉莉⁽¹⁾

始于2007年的全球经济危机再次凸显了建立有效机制以帮助各国应对金融危机的必要性。此次危机起源于发达经济体的金融部门，但却通过国际金融和贸易联系而迅速传播到其他国家。国际社会对此的直接反应，是通过中央银行之间的互换额度安排网络向受影响的国家输入流动资产；同时利用现有的救助机制为这些国家提供资金，最初是通过国际货币基金组织的贷款，随着危机在欧洲的蔓延而通过欧盟融资机制。继2009年G20举行伦敦峰会之后，IMF的资源获得了大幅度增长，并迅速引入了一些新的项目类型，尤其是“灵活信贷额度”（FCL）和“预防性信贷额度”（PCL）。欧盟则建立了“欧洲金融稳定工具”（EFSF），专门用于欧元区国家。然而，尽管出现这些创新，现有解决机制的融资能力能否应对下一次系统性危机，是令人怀疑的。同时，欧元区债务问题的深化及其向全球蔓延的威胁，也已迫切要求全球社会采取行动以加强国际金融安全网。

一、金融安全网理论的兴起及其在国际层面上的应用

最近的金融危机对国别经济和全球经济带来的破坏效应，使得金融安全网的加强问题引起了相关国际组织和各国政府的高度关注，金融安全网（Financial Safety Nets）理论也随之成为政界和学术界研讨的热点问题。

金融安全网理论兴起的历史背景是战后世界经济形势的变化和金融理论的相应变迁。早在60年代，经济学家爱德华·肖和麦金农发现发展中国家普遍存在金融压制现象，导致经济发展不快，他们对此提出了金融深化理论，主张政府放弃对金融的过分干预，使利率和汇率充分反映供求状况，并有效控制通货膨胀，开放资本市场。这种理论提出以后，许多发展中国家开始积极推进金融自由化，但其结果却令人失望，这些国家从上世纪八十年代起纷纷出现金融危机。与此同时，东亚的一些国家和地区则实现了经济高速发展。对此，斯蒂格里茨、赫尔曼等人又提出了金融约束的理论，提出适度的金融约束对经济发展是有好处的，主张政府应当发挥积极作用，采取一系列的金融政策为银行体系创造条件鼓励其积极开拓新的市场，从而促进金融深化。但是九十年代后期爆发了东亚金融危机，主流的观点认为东亚国家政府的干预过度是这一危机的重要原因。于是人们在这个基础上又进行反思。

在东亚金融危机之后，金融界比较流行的是金融创新理论，尤其是在发达国家。金融创新理论更强调市场的作用，反对政府对金融衍生品进行监管。可是，2007年美国的次贷危机蔓延成国际金融危机后，主流的观点对市场的作用又提出了质疑，认为金融创新过度，政府监管缺位等原因导致了这场金融危机。综合反思的结果是，金融安全网的理论开始受到重视，特别是从欧元区发生主权债务危机以来。主流的观点认为，无论是发展中国家当年爆发的金融危机，还是1997年东亚国家爆发的金融危机，以及2007年以来的全球金融危机，不管根本原因是什么，金融安全网的不健全肯定是个重要因素。

关于金融安全网的概念，不同的学者有着不同的界定。例如Diamond和Dybvig（1983）以及Kane（1995）都认为，金融安全网对金融机构来说是帮助它们应对危机和其他经济冲击的一套合约关系。⁽²⁾Kunt和Huizinga（1999）认为金融安全网是保护金融体系安全的一项制度安排，是防止金融危机发生和蔓延的保护措施。⁽³⁾White（2004）认为金融安全网意味着运用政策工具或手段来减轻金融体系问题所带来的损害。⁽⁴⁾概而言之，可以这样理解，金融安全网指的是为了保持整个金融体系的稳定，防患于未然而建立的保护体系，当某个或某些金融机构发生一些问题时，这个保护体系能够动员各种力量，采取各种措施，防止危机向其他金融机构和整个金融体系扩散和蔓延。金融安全网在一国的经济金融体系中对于稳定金融秩序、维护公众信心，进而保护实体经济不遭受损害，起到非常重要的作用。

对于金融安全网的构成要素也有很多种不同见解。Hoenig（1998）认为，金融安全网包括存款保险、央行的最后贷款者功能和银行间的货币结算体系。Kunt和Huizinga（1999）认为金融安全网包括存款保险制度和中央银行的最后贷款者功能。⁽⁵⁾White（2004）则指出，政府用于减轻金融体系问题所带来的损害的工具有微观方面的（存款保险、政府担保、对机构的短期流动性支持、危机协调和退出政策）和宏观方面的（宽松的货币政策和来自IMF的支持）。⁽⁶⁾Schich（2008）提出金融安全网应该包括四个基本要素：审慎监管、最后贷款者、存款保险制度和金融机构破产退出机制。⁽⁷⁾综合这些观点，本文认为金融安全网的核心要素应包括金融机构的审慎监管、央行的最后贷款者功能和存款保险制度三道防线。第一道防线是金融监管机构对银行、证券、保险等金融机构的审慎监管，以维护信用秩序。第二道防线是中央银行的最后贷款者功能，其职责是解决金融机构的流动性不足问题。第三道防线是以存款保险为核心的对投资者的保护机制。

用金融安全网理论的分析框架观察现在的全球金融体系，可以看到，在国际层面上，金融安全网的第一道防线不存在，即没有一个世界性的综合监管机构；第三道防线也基本上不存在，虽然有一个国际存款保险协会，但它只是一个协调性的机构，协调的能力也十分有限。在国际层面上只存在第二道防线，即最后贷款者功能（目前主要由国际货币基金组织履行）。因此，国际金融安全网通常指的就是最后贷款者功能的建立和健全。不过，鉴于IMF远未成为真正意义上的国际中央银行，最后贷款者功能在国际层面上应当包括那些无法履行对外债务的国家可利用的一切形式的货币支持，主要有四个层次：（1）自我保险，即各国积累国际储备，以备困难时期所需；（2）双边协议，即两国中央银行之间签署的互换额度协议，通常其中一国的货币比较坚挺，而另一国的货币面临抛售压力；（3）地区融资安排，目前主要有亚洲和欧洲分别组建的贷款机制；（4）全球层次上的多边融资安排，目前主要是以IMF为核心的多边贷款机制。上述融资安排同时存在，构成了目前的国际金融安全网体系。但是，1997年的亚洲金融危机，2007年美国次贷危机引发的全球金融危机，最近的欧元区主权债务危机，都表明目前的国际金融安全网作用有限，亟待加强。

二、国际金融安全网的现状

本节分析前面所说的国际金融安全网的四个层次在近年来的运行情况。

1.自我保险

迄今为止，各国可利用的金融资源的最大部分是国家储备，其总额在最近十年里从占5％增加到占15％。同时，这些资源分布十分不均匀，倾向于集中在那些较不可能遭受融资问题的国家，尤其是新兴市场经济体。部分由于认识到以往危机解决机制的失败（尤其是1990年代后期的亚洲金融危机），许多新兴市场经济体以建立高额国家外汇储备作为防范未来危机的自我保险手段。但是对这些国家而言，维持这些储备也是高成本的，包括货币升值的压力、通货膨胀的压力以及相应的贸易竞争力下降。随之导致的经常账户失衡和资本外流，则被视为导致全球利率异常走低以及许多发达经济体中产生资产泡沫的一个重要因素。

2.双边协议

2007年金融危机爆发以来，美联储和欧洲央行提供的货币互换额度为稳定市场发挥了重要的作用。在过去三年里，美联储与巴西、韩国、墨西哥、新加坡等国中央银行之间的货币互换额度安排为已有的可利用资源又增加了6 000亿美元的救助资金，对于这些国家恢复一定程度的市场信心十分有效。在欧债危机的高峰期，欧洲中央银行也以互换额度形式提供了2 500亿欧元的救助资金。但是这些安排都是临时性的，取决于美联储和欧洲央行是否愿意以此种方式使用其资产负债表的大量余额。一般而言，各国中央银行更偏好于维持货币操作的自主性。事实上，在危机高峰期引入的中央银行之间的货币互换额度随后又下降到了原来的水平。

3.地区融资安排

2010年5月，欧盟在用于非欧元国家的欧洲国际收支平衡工具（EBPF）和用于所有欧盟成员的欧洲金融稳定机制（EFSM）之外，又建立了一个支持发生危机的欧元区国家的欧洲金融稳定工具（EFSF）。2011年经过所有欧元区国家批准，EFSF的规模扩充到了4 400亿欧元。根据目前的计划，EFSF将在2013年被一个永久性的机制替代，即欧洲稳定机制（ESM）。

东亚国家在1997年金融危机后建立的用于“东盟+3”国家相互支持的《清迈协议》，在2010年5月扩大为《清迈倡议多边化协议》（CMIM），2011年协议下的可用互换额度被提高一倍至2 400亿美元，其用途也扩大到包括危机防范。不过它迄今尚未被使用过。

4.多边融资安排

全球层次上的多边融资安排主要依托IMF展开。2009年G20伦敦峰会一致同意将IMF的份额资源增至三倍。2012年3月IMF又实现了自2009年以来的第二次增资，总额高达4 560亿美元。IMF的金融工具也已被重新设计，通过“灵活信贷额度”（FCL）和“预防性信贷额度”（PCL）的创建，以期更好地满足金融危机的无辜受殃国的需要。FCL专门为那些具有强健的政策基本面和框架的国家提供大规模的融资数额，只要某个国家已经符合条件，它在需要时就可以要求IMF支付而不需要接受进一步的审查或者被附加贷款条件。PCL则用于那些经济和政策基本面不那么强健的国家，它们在获得资金时，需要被附加额外的贷款条件。到目前为止，FCL已经被批准可用于哥伦比亚、墨西哥和波兰这三个国家。

三、加强国际金融安全网的必要性

现有的国际金融安全网体系主要有两个方面的缺陷：

1.金融救助资源的数量不够充足。

当前的国际金融安全网可使用的金融救助资源无法提供足够的流动性来抵消私人资本的外流和恢复市场信心。在过去几年里，可用于支持操作的金融资源水平得到了大幅度的提高，特别是IMF资源的大规模增加和地区融资安排（RFAs）的创建和加强。然而，即使在一系列的改进之后，通过IMF、欧洲的几个机制和清迈协议可利用的多边金融急救能力的总额仅仅是与全球GDP的增长（大约2％－3％）保持同步增长而已，而远远落后于全球贸易和金融流动的增长速度。可用来支持各国的资金数额仍然被认为不足以应对另一次类似2007年危机规模的事件，尤其是欧元区危机的恶化已经占据了更多的可利用资源。在这些情况下，国际社会对加强“国际最后贷款者”功能的呼吁仍在增强。

2.获取救助资金的途径不够灵活。

如前所述，亚洲和欧洲的地区贷款机制虽有了显著的加强，但他们毕竟都是只针对本地区的救助机制。亚洲的清迈协议下的可用资源至今尚未被使用过。另外，欧洲金融稳定工具的许多资金目前已经被指定专用于针对葡萄牙、爱尔兰和希腊这几个国家的项目。然而，随着危机的蔓延，更多的国家面临着市场压力和严重的融资困难。

IMF分别在2009年和2010年启动FCL和PCL时，为它们的贷款工具引入了更大程度的灵活性。这些贷款工具是为了帮助那些本身表现良好却受到外部冲击的经济体——即“无辜受殃国”。这些国家在通过最初的资格预审以后，就可以在需要时利用这些工具获得大规模的融资，不再需要经过IMF执董会的进一步批准来激活贷款。但是迄今为止FCL和PCL的极其有限的使用，表明它们仍然无法履行作为应对危机蔓延和流动性压力的重要途径的期望角色。⁽⁸⁾FCL和PCL的创建动机，就是为了在发生系统性危机时，向那些有受危机传染风险的国家迅速提供大规模的金融支持，前提是这些国家事先通过一定的资格预审。可是到目前为止只有三个国家申请了FCL资格，只有一个国家（马其顿）申请了PCL资格。这说明现有的机制存在着阻止多数国家签约参与这些贷款工具的因素。其中的一个因素可能是各国对负面声誉的担忧——若申请这些贷款工具，将会被资本市场视为该国具有潜在弱点的信号。在真正面临危机之前，各国通常不愿意申请FCL或PCL资格，因为这样做意味着向市场发送不利的信号。另一个因素就是获得FCL或PCL的条件仍然过于严格，而就相对放宽获得FCL或PCL的条件达成协议却是困难重重的。事实上关于IMF的危机预防工具的资格预审问题，已经被讨论多年，但迄今为止IMF的大股东们一直不愿意接受让IMF走得那么远，认为那将产生巨大的道德风险，使IMF处于难以应对的金融风险中。

四、加强国际金融安全网面临的主要问题

1.如何加强国际金融安全网各个层次之间的协调与合作?

为了增强现存机制的实力，以及增加应对系统性危机时的灵活性，必须加强全球安全网的各个层次之间的协调与合作，特别是以IMF为核心，加强各个层次之间的联合融资，尤其是使IMF与RFAs（尤其是EFSF、ESM和清迈协议）之间的关联正式化，就项目设计和共同融资安排设定明确的合作形式。

正在发生的欧洲债务危机所提供的经验教训之一是地区融资安排（RFAs）与IMF之间的协调应该是无缝的。在欧洲，到目前为止所有的支持性操作都是与IMF共同实行的。但是欧洲的一些金融机构并不愿意接受此种联系，IMF与它们之间的协调并不顺利。事实上，改善此种协调关系是符合欧洲的利益的。在设计调整性计划方面，IMF有着相当多的专业技术知识，并且可以带来更强的可信度，因为欧盟内部项目的设计往往被看做受到欧元区内部政治妥协的影响。同样重要的是，与IMF的更好合作可以为欧洲引进额外的资源。鉴于在欧洲内部存在着关于如何、甚至是否增加EFSF资源的争论，更好地利用IMF的资源显得更为重要了。如果欧洲的金融机构能够和IMF就关键问题预先达成协议——哪个机构主导设计调整性计划，各自提供何种比例的融资以及在何种条件下提供——将有助于改善未来贷款操作的效率。

在亚洲，清迈协议已经与IMF之间建立了一些必要的协调机制：使用其大部分金融资源必须以和IMF项目合作为前提条件，即签约国若要提取清迈协议下超过20％的资金，必须至少签约参加一个IMF项目。

除了改善IMF与地区融资安排之间的合作以外，还应建立各国央行互换额度安排的多边系统。IMF可以通过《全球金融稳定报告》、《世界经济展望》、《地区经济展望》、国别磋商报告等文件提出建议，促使各国中央银行间的货币互换机制制度化，使之成为应对未来危机的有效工具。为了使该机制的影响在发生危机时能够最大化，最好预先规划它的运作方式。⁽⁹⁾经验表明，预先充分规划这些机制比在危机中临时建立它们要更为可取，即中央银行之间预先达成关于货币互换安排的协议，事先确定涉及的金额，覆盖的国家范围，以及这些安排被激活的条件。这样的机制将向市场发送一个清晰的信号，即在需要时，有大规模的流动性可供使用。

2.如何进一步增强IMF的融资能力?

尽管目前的国际金融安全网存在着四个层次的融资安排，但是从融资能力来看，IMF所提供的仍然是最重要的防线。因此，如何进一步增强IMF作为最后贷款者的实力，是加强国际金融安全网的关键。

表面看来，特别提款权的分配是有用的。但在实践中其分配反而是为那些需求较低的国家提供储备。而且，在发生危机的情况下，特别提款权的作用仍然比不上持有可兑换货币。作为信用联盟的一种形式，IMF的大部分金融资源通过份额来提供。份额就其本质而言，实际上就是具有较强健金融状况的国家所提供的信用额度。份额的整体增长需要多年时间来获得批准，因为它必须经过绝大多数成员国立法机关的批准。而份额的特别增加（即给予某些国家更大的份额增长，例如G20金融部长在2010年10月达成的协议），能否尽快得到实施，则取决于IMF正在进行的治理改革过程的推进速度。

自从IMF实施治理改革以来，新兴经济体在IMF的份额和投票权有了明显的上升，但其比例仍然与它们在全球经济中所占的比重很不相称。2010年G20在首尔峰会上达成了关于IMF治理改革的两步骤方案：第一步是在2012年10月中旬前修订IMF章程，减少欧洲国家在执董会的席位，并由欧洲发达国家向新兴市场、发展中国家和低收入国家转让不少于6％的份额；第二步是在2013年1月前修订份额计算公式并根据新的公式在2014年1月前实施份额的调整。这些步骤都将进一步增加新兴经济体的份额和投票权。然而，到目前为止仅有不到50％的国家批准了第一步方案，其落实的最后期限也被推迟到2014年1月。今年上半年，为应对金融危机，IMF实现了自2009年以来的第二次增资，总额高达4 560亿美元，其中仅金砖五国就出资达700多亿美元，反映了新兴经济体积极参与国际金融合作的实力和愿望。金砖国家的积极出资，既是出于服务全球经济大局的考虑，也是希望推动IMF治理改革方案的尽快落实，金砖五国在共同声明中明确表达了这一点。

尽快推进IMF治理改革，提升新兴经济体在国际金融领域的话语权，扩大新兴经济体对IMF资源的贡献，有利于IMF更有效地履行它的最后贷款者功能。

3.如何有效地控制道德风险?

道德风险是指，在具备可靠的安全网的情况下，存在着政策有可能变得不那么谨慎的倾向，导致贷款发放人的资产面临更大的风险。如何找到一种解决办法，既能为有关国家提供所需的支持，又不会引发道德风险，是国际金融治理中的一个重要问题。⁽¹⁰⁾

反对增强危机救助力量的人们通常引证道德风险的威胁：现成可用的金融救助机制可能会鼓励政府和私人投资者去冒过度的投资风险。但关于道德风险在实践中对投资决策到底有多重要，还没有一致意见。另一方面，也有一些人认为，应当依靠更紧密的金融监管和更有效的国际监督来防止风险过高的私人投资行为和国家政策。⁽¹¹⁾

私人投资者基于他们将会被援助的预期而进行的过度冒险，无疑是一个潜在的问题。过于危险的贷款和投资行为确实是2007年危机前期阶段的实际特征，但是否存在有效的国际贷款基金似乎并没有对私人部门的投资行为产生显著的影响。⁽¹²⁾道德风险的另一潜在来源是，国家如果容易获得融资，且几乎不会被附加贷款条件，可能会鼓励国家采取不明智的经济政策。然而IMF救助基金的低程度贷款条件（不附加贷款条件的FCL以及稍为严格的PCL）是最近才被引入的，所以对它们的效应还几乎没有证据。到目前为止，三个已经利用FCL的国家随之采取的反而是被普遍认可的良好政策。不过，从另一方面看，基金组织之所以设计了专门针对那些具有强健经济和良好政策的国家的贷款机制，因为只有针对这些国家的贷款工具才不附加或仅仅附带非常有限的贷款条件，这正是基金组织努力控制道德风险的一种手段。

在控制道德风险方面，地区金融安排有着明显的优势，这是因为借款人与贷款人之间有紧密的经济联系和其他联系。因此加强IMF与区域性机构（如清迈协议等）之间的相互合作，也有助于控制道德风险。⁽¹³⁾

五、结论

现存的国际金融安全网显然不足以应对在规模上类似2007年金融危机的另一次事件。目前IMF总资源的将近一半和扩大后的EFSF融资能力的三分之一已经被用于预防危机，然而在规模上仍然不能满足另一次全球系统性危机影响的潜在融资需求。除了救助资金的规模外，贷款支付机制的灵活性也存在问题。在发生另一次全球危机的情况下，许多国家将需要大规模地、以灵活的方式向多边机构借款，同时还需要有一种机制来消除或减轻对道德风险的潜在担忧。

【注释】

(1)鲁茉莉，上海外国语大学国际关系与外交事务研究院副教授。

(2)Diamond，Douglas W.，and Philip H.Dybvig：“Bank Runs，Deposit Insurance，and Liquidity”，Journal of Political Economy，1983，91（June）：401－419.Kane，Edward J.：“Three Paradigms for the Role of Capitalization Requirements in Insured Financial Institution”，Journal of Banking and Finance，1995，19（June）： 431－459.

(3)Demirgü9-Kunt，A.and H.Huizinga：“Market Discipline and Financial Safety Net Design”，World Bank Policy Research Working Paper，No.2183，September 1999.

(4)White，William R.：“Are Changes in Financial Structure Extending Safety Nets?”Bank for International Settlements（BIS）Working Paper No.145，2004.

(5)Diamond，Douglas W.，and Philip H.Dybvig：“Bank Runs，Deposit Insurance，and Liquidity”，Journal of Political Economy，1983，91（June）：401－419.Kane，Edward J.：“Three Paradigms for the Role of Capitalization Requirements in Insured Financial Institution”，Journal of Banking and Finance，1995，19（June）： 431－459.

(6)Demirgü9-Kunt，A.and H.Huizinga：“Market Discipline and Financial Safety Net Design”，World Bank Policy Research Working Paper，No.2183，September 1999.

(7)Schich，Sebastian：“Financial Crisis：Deposit Insurance and Related Financial Safety Net Aspects”. Financial Market Trends，ISSN 1995－2864，OECD，2008.

(8)IMF：“Review of the Flexible Credit Line and Precautionary Credit Line”，Prepared by the Finance，Legal，and Strategy，Policy and Review Departments，in consultation with other departments.November 1，2011.

(9)Farhi，Emmanuel，Pierre-Olivier Gourinchas，and Hélène Rey：Reforming the International Monetary System.ISBN（eBook）：978－1－907142－41－3，Centre for Economic Policy Research（CEPR），2011.

(10)Agarwal，Manmohan：“Implementing Global Financial Safety Nets”，In The G20 Agenda and Process： Analysis and Insight by CIGI Experts，Compiled by Max Brem，2011.The Centre for International Governance Innovation（CIGI），Available at：www.cigionline.org.

(11)Pickford，Stephen：“Global Financial Safety Nets”，Chatham House（the Royal Institute of International Affairs）briefing paper，October 2011.Available at：www.chathamhouse.org

(12)同上.

(13)Blanchard，Olivier J.：“The Crisis：Basic Mechanisms and Appropriate Policies”，IMF Working Paper No.09/80，April 1，2009.