土地整理的发展历程

1.1.1　土地整理的发展历程

一般认为现代意义上的土地整理起源于欧陆，可以追溯至13世纪德国的河流改造等局部的土地整理。之后，许多国家特别是发达国家，如法国、俄国、日本等，都根据本国社会经济的发展状况，不断调整、完善了土地整理的目标和内容。纵观其发展过程可以大致分为以下3个阶段。

1．第一阶段是16世纪中叶至19世纪末

因土地私有和继承的分割，使农地日渐细碎、零散，不利于农业的规模经营和集中管理。因此，有组织、有规划地归并地块、调整权属、改善农业生产条件成为这一阶段土地整理的主要形式。

2．第二阶段是20世纪初至20世纪50年代

随着工业化的迅猛发展，尤其是二战后欧洲复兴计划的实施，土地整理主要围绕城市建设和大型基础设施建设进行。通过土地整理，一是实施战后新的城市规划，解决城市发展用地;二是为基础设施建设提供土地，同时消除工程建设给土地利用带来的不利影响。

3．第三阶段是20世纪60年代以后

由于地区发展不平衡和生态环境不断恶化，土地整理的重点转为以促进地区经济发展，缩小城乡差别，增加农民收入，保护和改善生态环境、居住环境为内容的综合土地整理。

国外土地整理的这3个发展阶段，体现了土地整理从萌芽到发展直至系统化的实践历程。如果说萌芽阶段的土地整理仅限于农地整理，那么发展阶段的土地整理已经从农地整理扩大至非农地整理。从第三阶段开始，进入了现代意义的土地整理阶段。所谓现代意义的土地整理，不再是仅仅为了提高农业产量，而是更注重改善民众的生存环境;通过土地整理，追求经济、社会、环境效益的统一和谐。

我国土地整理的历史悠久，其渊源可追溯至西周时期的井田制，但对于现代意义上的土地整理的研究及其实践却滞后于国外。我国土地整理作为一项全新的、系统发展的事业始于20世纪90年代后期，以1998年国土资源部土地整理中心的成立为标志^[1]。1998年至今的10余年里，根据土地整理目标的变化我国土地整理事业的发展可以划分为2个阶段。

1．第一阶段是土地整理的初创期(1998—2005年)

我国土地整理虽起步较晚，但起点高、发展较快，在这一阶段土地整理基本实现了由自发、无序、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变。首先，我国目前基本形成了涵盖国家、省、自治区、直辖市及地(市)、县(市)3个等级的，较为完善的土地整理政府管理网络体系。在专业队伍方面，已初步建立了一支涉及土地、农业、林业、水利等各类专业人员的土地整理队伍;在科研方面，许多院校和科研机构开展了土地整理的基础研究和应用研究。其次，在这一时期国家先后出台了若干政策性文件，从项目管理办法、资金管理办法、实施管理办法到竣工验收办法，基本形成了项目管理的制度框架。同时，规划编制标准、项目规划设计规范、项目验收规程的颁布实施，为土地整理的技术操作提供了统一的规程。再次，我国土地整理的实施力度不断加大，补充耕地面积基本呈上升趋势(如图1-1所示)。而且投入土地整理的资金量也稳步加大，据国土资源部提供的数据，2001年至2006年，中央按30%分成的新增建设用地土地有偿使用费，累计近300亿元，已全部用于土地整理。

2．第二阶段是土地整理的深化期(2006年至今)

在第一阶段的特定历史环境下，补充耕地数量的需求催生了我国现代意义的土地整理，也成为土地整理的首要目标和内容。而近几年来，耕地数量不再是压倒一切的最高目标，土地整理的内涵进一步拓展，其综合效益的重要性日益凸显。这主要表现在以下4方面。

第一，在继续实行最严格的耕地保护制度的同时，重视提升土地整理质量。农业的基础地位毫不动摇，粮食安全必须保证，这是我国社会发展的基本要求。保障粮食安全，除了需要有一定数量的耕地面积作为保障，更应重视通过土地质量的改善来提高土地生产能力。

第二，明确了土地整理是建设社会主义新农村，发展农业现代化的重要途径之一。多年的实践已经证明，通过土地整理可以有效改善农业生产条件，促进农民增收，还使得村容旧貌换新颜。

图1-1　我国土地整理复垦开发补充耕地面积情况(数据来源: 《2005年中国国土资源公报》)

第三，土地整理关乎城乡统筹发展与城乡用地格局的优化。城乡用地增减挂钩可以整合城乡建设用地，优化土地利用格局，推进土地的节约集约利用，从而促进城乡区域的统筹发展。

第四，为保证土地的可持续利用，必须重视规模效益与生态安全的结合，注重增加耕地与保护生态的统一。是否有利于改善生态环境、是否有利于土地资源可持续利用应作为土地整理的重要标准，在实践中，应积极推动基于生态理念的土地整理理论和方法的研究。

可以说，经过初创期与深化期的发展，我国的土地整理正逐步形成一个具有跨学科、跨领域、多技术等综合特点的新兴行业。