土地整理项目与公众参与

3.2.1　土地整理项目与公众参与

3.2.1.1　公众参与的含义

1．公众参与的内涵

公告管理是公众参与的基本方式之一，正确理解和把握公众参与的含义，有助于全面理解土地整理项目的公告管理。

公众参与的内涵和外延都比较丰富，从政治学、社会学到新兴的公共管理学，不同学科都从不同侧面提出了对公众参与的界定。从最初强调对国家政治制度的确认，到后来的理论视角扩大到整个社会，再到强调社会政策的参与和公共权力的监督。这表明公众参与是一个发展的概念，其范围在不断拓展、含义在不断深化。

可以这样理解，土地整理项目的公众参与就是在项目的全生命周期中，项目各主要参与方与公众之间所建立的一种双向交流。这种交流旨在使项目成果得到公众的充分认可，实现项目经济效益、社会效益和环境效益的统一，保障土地整理事业的可持续发展。公众参与的基本目的在于通过广泛听取与项目存在相关利益的公众的意见和要求，使各级政府的土地整理活动尽可能满足公众的要求，得到公众的充分认可。

公众参与作为一种新的管理理念，它体现了政府与公众之间的良好合作，也体现了公众被赋予权利、公众维护自身利益以及公众参与土地整理事业的过程。

2．公众的范畴

确定公众的范畴非常重要，因为，只有正确定义和理解了公众的范围，才能有效地确定土地整理项目的建设实施需要征询意见的对象，也才能真正明确项目管理方进行交流的对象，保证项目信息的完整性。

世界银行环境影响评价对公众参与中的公众定义包括以下方面。

1)直接受影响的人群

直接受影响的人群指预期要获得收益的人、承担风险的团体和利益相关团体，他们大多位于项目范围或项目的影响范围内。

2)受影响团体的公共代表

受影响团体的公共代表指中央和地方政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构和私有行业代表。

3)其他感兴趣的团体

这是指有些团体虽然不受项目的影响，但对项目及其影响感兴趣，他们可以提供重要的信息。

参照世界银行的定义，结合我国土地整理项目的实际情况，土地整理项目公众参与中的公众可以作以下理解。

(1)直接受项目影响的团体和个人，包括项目区的单位和居民、项目使用者、承担项目风险的单位、团体和个人。

(2)受项目影响的团体和个人，包括项目区的各级主管部门、各级有关政府管理人员和地方组织等。

(3)其他感兴趣的团体，如土地利用、土地规划、生态景观等各方面的对项目感兴趣的专家和科研部门等。

3.2.1.2　公众参与土地整理项目的特点和作用

1．公众参与的特点

1)公众参与是一个动态性的过程

项目决策、实施的动态过程，决定了公众参与也是一个动态的过程。因为项目本身的决策实施是一个不断完善的过程，在这个过程中，公众对于项目的意识也在不断修正和提高并进一步反馈至项目的决策和实施中。

2)公众参与有利于形成开放性的决策机制

公众参与的双向性可以使公众及时了解关于项目的信息，表达自己对于项目的意见。这种双向的交流可以使土地整理项目的成果易于为公众认可，形成一种社会性监督的约束机制，甚至形成开放性的决策机制。

3)公众参与的实质影响力有赖于公众参与的深度和制度保障

公众参与的深度直接决定了其对于项目决策和实施的实质影响力，当公众仅仅是被动接受项目决策的信息或仅仅是回答问题时，公众参与的影响力是很弱的;当公众可以与项目管理方进行交流、协商，甚至提出解决问题的方法时，公众参与的影响力就会增强。

公众参与只有转化为一种项目决策和实施过程中程序化的状态才能真正发挥公众参与的实质影响力和作用，而程序化的状态有赖于建立相应的制度作为保障。否则，公众参与极易流于形式化和表面化。

2．公众参与的作用

(1)公众参与可以使土地整理项目的决策过程更加科学民主，有助于有关政策法规的有效落实。

(2)公众对项目的各种意见和建议都得以体现，可以使项目的规划设计更加完善和合理，从而有利于最大限度地发挥项目的综合和长远效益。

(3)公众参与可以加强对项目的监督。公众参与决策，可以增强项目实施的透明度，从而减少和防止违规、违法事件的发生。

(4)公众参与可以提高公众对土地整理的认识，有利于土地整理事业的可持续发展。

无论从技术、经济的角度，还是从政治、社会的角度，公众参与都可以给项目、项目所在地区和项目区公众以及国家带来益处。随着土地整理事业的发展，公众参与也将不断推进和深入。

3.2.1.3　公众参与的内容

土地整理项目的决策和实施中公众参与的内容是丰富多样的，主要包括接受相关知识的宣传教育、参与项目决策和实施、能力建设等方面。

1．接受宣传教育，传播相关知识和技术

让公众接受有关土地整理方面的科学知识、法律制度、政策方针的各种形式、各种渠道的宣传教育。充分行使公众的知情权，为其他内容的参与奠定知识基础。同时，公众又可以将自己接受的相关法律法规、土地整理的相关技术以及土地整理对区域社会经济发展和生态环境保护与建设的影响和作用进行广泛的传播、扩散。

2．参与各种层次的土地开发整理项目综合决策

将公众对所在区域的可持续发展的关心落实到具体的土地整理项目的决策上，包括项目实施的范围、项目实施的内容以及土地权属调整等各方面的决策，通过正规渠道提出自己的合理化建议。此外，参与土地整理项目的效益评价也是公众参与决策的重要内容。

3．参与项目实施过程

参与项目实施过程，即在项目实施过程中发挥积极作用，主要包括2个方面:一是在土地整理过程中积极投工投劳的投入式参与;二是监督地方政府及其职能部门、工程承担单位、所在社区家庭和个人等行为主体在土地整理项目实施过程中的行为，促使项目实施的经济效益、社会效益和生态效益目标顺利实现。

4．能力建设

参与土地整理活动中人力资源建设是不可缺少的内容。公众不仅要在土地整理项目决策和实施中作出贡献、提供技能，而且应不断提高参与的意识和参与的能力，进而提高项目的成功率。广大群众通过参与项目，不断学习、不断接受培训，从而提高自身的能力，加强其自身的能力建设。只有这样，他们才能更清晰、更正确地分析和判断现实的情况，更好地参与到项目中去。