经济统制体制的形成

二、经济统制体制的形成

众所周知，日据时期台湾经济实为“日本帝国”经济分工结构不可欠缺的一部分。因此当时台湾地区经济统制的实施不但得配合本地的经济状况，更与日本经济政策息息相关。

日本统制经济政策是因应日本举国总动员备战而产生的，其历史可上溯到第一次世界大战期间。在日本，早于第一次世界大战末期的1918年4月即制定“军需工业动员法”，6月设置军需局，翌年12月公布军需调查令。到1920年5月，军需局和内阁统计局合并为国势院，军需工业动员法原属于该院第二部所管辖。但1922年11月因国势院被废止，故此动员法改隶农商务省。事实上，军需工业动员法并非立即实施，而是陆军省方面每年拟定军需工业动员计划。其后由于帝国议会的建议，于1926年4月成立国家总动员机关设置准备委员会，9月新设陆军省整备局；翌年5月，在内阁中设置资源局，目的在管辖国家总动员时的人力和物质资源的统制运用计划，换言之，因国势院被废止而已不正式存在的国家总动员机关再度复活了。

到1929年4月，国家制定资源调查法，不仅调查军需资源，并将范围扩大到一般资源，于12月开始施行此法。资源局乃着手制作总动员计划，翌年4月召开第一次总动员计划会议，决定于1930年至1932年草拟暂定总动员期间计划。1933年7月，内阁议决该暂定总动员期间计划纲领，翌年5月策定应急总动员计划，1936年7月完成第二次总动员期间计划。^[1]

前述军需工业动员法可以说是这些总动员计划的法源根据，因为该法规定在战争时期，国家可以“管理、使用、收用”工厂、矿山和企业等。

另一方面，“九一八事变”后，日本在东北面临着苏联的威胁，而参谋本部作战课石原莞尔有感于国境上关东军和苏联的军力落差，乃构筑在五年内不与苏联作战而能建设中国东北重工业的计划，于是经由他所主导的“日满”财政经济研究会（1935年成立），提出《日满经济圈军需工业扩充计划》。后来透过参谋本部、陆军省和关东军等检讨后，于1937年初具体成文，名为“满洲产业开发五年计划（1937—1941）”。^[2]

除了该计划外，“日满”财政经济研究会拟定《昭和12（1937）年度以降五年间的帝国岁入及岁出计划》（1936年8月）、《帝国军需工业扩充计划》（11月）等，极力要求参谋本部和陆军省将之实现。陆军省则根据上述诸计划，制定成《重要产业五年计划要纲》（1937年5月）和《军需品制造工业五年计划要纲》（6月）。^[3]显示出对实施生产力扩充政策的积极态度。

在这种背景之下，1937年2月陆军省强力支持以标榜生产力扩充政策为重点政策的林铣十郎内阁^[4]的成立，由商工省（经济部）于4月提出《产业五年计划》和《生产力扩充五年计划》。两个计划的内容大致以1937年为起点，逐渐增产乃至替代有关的主要战略品的进口，其中，计划增产的项目有:金属、矿业、化学、机械器具工业、肥料、衣料品和食品工业等方面，而进口替代的产业是指以挽救国际收支危机为目的的某些产品。换言之，与只重视军需产业的陆军省的计划相比较之下，该商工省的计划是针对当时的产业和贸易结构，而期盼能平衡日益恶化的国际收支。^[5]为了使生产力扩充计划能够正式定案，乃于1937年5月设置企划厅。^[6]

接着，6月成立的第一次近卫文麿^[7]内阁藏相（财政部长）贺屋兴宣^[8]以“国际收支的调适”、“物资供需的调整”和“生产力的扩充”为财政经济三原则，强调只有在国际收支和重要物资供需调整的相互规制之下，才有可能提出生产力扩充计划的立案。于是，企划厅开始着手生产力扩充计划，目标在确保必要的军需资材和国民生活必需品的供给，以及根本改善国际收支。具体而言，就是必须开发日本本国及其殖民地的有关军需方面的资源，以期求重要资材之自给；甚至图谋在日本及其殖民地，充实与生活必需品相关的农林渔产业。至于国际收支的改善政策方面，则除了强化以轻工业为主的既存出口产业外，并企盼能促进新兴重化学工业品与农产品的输出，又能确保输出品工业的原料供给（该原料大多来自国外）；也因此奖励企业能使用日本所产的工业原料，以取代原本的进口品。^[9]

企划厅的工作由于侵华战争的爆发而不得不中断，到了10月，企划厅和主掌国家总动员业务的资源局合并成为企划院，可以说是构思统制计划的经济参谋本部。企划院逐渐展开经济统制的序列，先后提出了《生产力扩充计划大纲》（1938年4月）、《自昭和13（1938）年至昭和16（1941）年生产力扩充四年计划》（同年10月）和《重要产业生产力扩充四年计划》（12月）等，而于1939年1月平沼骐一郎^[10]内阁审议通过了《生产力扩充计划要纲（1938—1941年）》^[11]。

在此之前，企划院于1938年制定出台物资动员计划，针对中日战争期间外币不足的现象，强调轻工业的出口产业化，以获取外币，并彻底抑压民需生产，设法使之转向军需生产。4月公布国家总动员法，5月开始实施，其范围甚广，大多是劳务动员关系的敕令。同时，国会制定电力管理法，以及重要矿物增产法、日本产金振兴株式会社法、石油资源开发法、工作机械制造事业法、航空机制造事业法、硫安增产配给统制法等奖励增产资源和军需品的法律。此外，对于棉纱、挥发油、饲料、硫安、钢铁等重要物资，则实行配给制。此后，政府统制的矿产逐渐增多，例如煤炭（9月开始）、废钢铁、铜、铅和锡（11月）的统制等。^[12]象征着国家正式介入经济活动。到1939年1月，内阁会议正式通过《生产力扩充计划要纲（1938—1941）》后，政府逐渐强化经济统制体制，尤其着重重要物资价格的控制，以图掌握足够的生产力。同年9月第二次世界大战爆发后，当局全面实施公定价格制。又由于粮食不足和电力短缺（煤炭不足所引起的）的缘故，因此政府在11月执行米谷配给统制令，翌年4月根据煤炭配给统制令，成立“日本石炭株式会社”来统筹生产和分配事宜。^[13]

再者，1937年10月企划院的成立，意味着在日本的经济体制急速成为政府的直接统制体制，即使当时这是为了侵华战争而采取的权宜之计，但结果此种体制却一直延续到战后的50年代前半期。从前述的脉络中，可以知晓该体制之所以形成的历史背景，就是在军需膨胀和生产力扩充的进程中，政府企求能平衡国际收支，并压抑通货膨胀的爆发；而事实上，政府既不可能减缩财政支出，又为了要发行公债，也不能提高利率。所以只得削减内需以缩小输入，来平衡国际收支。因此当局没有使用正常的政策手段，而采取直接统制的方式，以期能在短期内迅速奏效。

另一方面，统制经济的出现，或许与当时批判资本主义体制、否定自由经济思想的风潮有关。例如，有的人士站在风靡于知识阶级的马克思主义思想的立场去否定资本主义和歌颂社会主义，亦即因为20年代以来世界资本主义经济的不安定及其结果的世界经济大恐慌，故对资本主义统制持着不信任感。并且即使在30年代的恐慌时期，苏联却经由“第一次五年计划”而能急速发展，使得有些论者礼赞社会主义的计划经济，甚至出现对法西斯意大利和纳粹德国的“计划”经济成果的过度评价。于是交错着第一次世界大战时的“国家总力战”经验，一群反体制的马克思主义者、革新官僚、少壮军人和财界人士，形成了以直接统制经济乃至计划经济为导向的共同的思想基础。再者，当时在“满洲国”，军人和年轻官僚已着手实验计划经济并有了些许成果。国家与民间社会一连串的对计划经济的憧憬，应该也是战争一开始，政府就毫不犹豫地发动经济统制政策的背景吧！^[14]