公共产品的引入和政府的作用

6.6　公共产品的引入和政府的作用

在前文的模型分析中,假定了农户和企业生产过程中使用到的每种要素都可以专业化地由某个或几个生产商提供,这相当于假定了价格机制(或市场机制)是无所不能的,每种要素都必须存在着一个市场。其实,在现实生活中,有一些产品是无法由市场提供的,这类产品统称为公共产品(public goods)。

6.6.1　公共产品在产业区形成过程中的作用

伊斯特里和雷波罗1993年收集了28个发达国家的历史时间序列数据以研究各类公共产品对于地区经济增长的影响,在影响增长的其他变量不变的假定下,发现运输和通讯投资对增长的作用明显。与此同时,坎宁(Canning)与费伊(Fay)使用基础设施存量(铺砌公路和铁路的公里数、电话台数等)的物质估计方法解释104个国家(包括发达国家和发展中国家)的经济增长,发现交通运输和电信基础设施对增长率均有较大影响,其中美国的基础设施投资回报率高达40%,一些国家甚至更高。研究发现,产出水平与基础设施数量有明显的联系,基础设施的作用主要在于促进全要素生产率的增长。罗姆(1986)和卢卡斯(1988)的研究表明,生产率增长的地区差异与公共基础设施的地区差异是相关的。基础设施创造了外部性,而外部经济导致地区内规模经济和投资回报率的增长。基础设施建设比较好,尤其是生产性基础设施好的地区,能够使投资者节省资金、降低成本,获得较好的投资效益。在生产要素自由流动的情况下,根据资源最佳配置的条件,生产要素往往倾向于基础设施较好的区域。福克斯和默里所进行的研究发现基础设施在吸引私人资本投资方面具有非常重要的作用,这已被商业投资的地区选择所证明。研究还发现,交通运输比其他的基础设施在投资者地区决策中更为重要。国际经济界的一些人认为,世界经济一体化的趋势正在加强,国际资本为攫取最大利润,在决定投资场所时已不单纯看重投资所在国劳动力的廉价和税收政策的优越,而是更加重视投资场所的总体竞争能力,其中包括现代金融服务体系是否完善,通信是否畅达,交通运输是否便利以及公共设施是否齐全等。据对最有影响的欧美173家电子公司的调查,选择境外投资地点的五个重要的条件依次排列为:劳动力素质(77%)、电信设施(76%)、接近主要市场(70%)、总体经济环境(70%)、运输设施(68%)。在前文的分析中,在(6.1)、(6.3)、(6.5)式设定的生产函数中,如果某种要素是公共生产要素,如果其供给不足,是一个非常小的数字,那么,根据前面的推导,可以明显看出,其价格会非常高昂,从而使得农户和企业生产成本急剧提升,产品价格提高,地区竞争力削弱。

由于农业部门本身就具有公共部门和产出公共产品的特点,公共产品的功能和作用也会超出直接生产领域而具有广泛的社会意义。各类公共产品在产业区形成的过程中具有非常重要的作用,具体而言:第一,它可以降低包括生产成本、运输成本、储藏成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农产品总成本,从而提高农业劳动生产率。如优质、高效、低污染的农药、化肥会降低农业生产成本,提高农作物的产量和质量;又如现代化的仓储设施会减少农产品的产后储藏损失,起到保值、增值、保温和保鲜的作用;发达的农产品市场流通和销售设施还会降低销售成本和流通费用,并能加速农产品的资金周转,提高资金使用效率。第二,它可以降低农业的自然风险和经济风险。如发达的水利设施可以提高农业抗自然灾害的能力,发达的病虫害防治和预测、预报系统可以减少病虫害造成的损失,发达的农业保险体系会进一步分散风险,提高农业生产的稳定系数;发达的农产品市场体系,尤其是市场信息传播系统、农产品期货市场、农产品储备系统和价格信号系统会降低农产品的市场风险,增加农产品生产和销售的稳定性,减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性。第三,它可以促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、社会化、市场化、一体化和可持续化的发展,会孵化出越来越多的社会部门和产业部门,直接和间接地促进社会分工的发展,这正是农业作为一种“母亲产业”所特有的功能。农业生产的专业化和社会生产的专业化既有利于提高农业劳动生产率,也有利于提高整个社会的劳动生产率。第四,公共产品是建立统一市场的前提和基础,市场的联结和沟通,市场信息的聚集、传播和扩散,市场物流的进入和输出,市场商品的贮存和储备,市场的管理和清算,以及进出市场人员的公共生活服务等等,都无法离开必要的物质技术基础,否则就无法运转。像交通、通讯等设施的发展本身还具有进一步开拓市场的功能。此外,发展农业基础设施,还会增强农业部门对外资的吸引力,促进外向型农业和创汇型农业的发展;发展农村教育事业,还会从根本上提高农业劳动者的素质,加强对农业企业和农村乡镇企业经营管理人员的培训还会培育出新型的农业生产经营管理人才和农业企业家阶层,从而会促进农业生产经营机制的创新。

6.6.2　公共产品主要依靠政府提供

与私人产品相比,公共产品有以下特征:⁽¹¹⁾(1)效用的不可分割性。公共产品是整个社会共同提供的,而不能将其分割成若干部分,分别归个人或集团消费,如安全、秩序、国防等。当然,依据受益范围的大小,可将公共产品区分为全国性或地区性的公共产品,而地区性公共产品的覆盖范围和面积,也存在着大小之分。尽管如此,公共产品的效用仍然是不可分割的,它总是向全国或某个地区的所有成员提供其效用。而私人产品的效用具有可分割性,如粮食的效用可供人食用,衣服的效用可供人穿用等等,其效用的发挥必须分割给每个人才能得以实现。(2)消费的非排他性。即某个人或集团对公共产品的消费,并不影响或妨碍其他个人或集团同时消费该公共产品,也不会减少其他个人或集团消费该公共产品的数量和质量。例如,航海中的灯塔,可以为夜间航行的所有船只提供照明。私人产品具有排他性,当消费者为私人产品付钱之后,他人就不能享用这个产品或劳务所带来的利益。(3)取得方式的非竞争性。这里的非竞争性是指公共产品的消费者的增加不会引起生产成本的增加,如路灯的照明,多一个消费者引起的边际成本为零,因此价格也为零,这表明公共产品的消费者无需通过市场采用出价竞争的方式获得公共产品。而私人产品的消费者必须通过市场采用出价竞争的方式获得产品,如衣服、食品、住宅等,必须通过市场采用出价竞争的方式获得。(4)提供目的的非赢利性。公共产品的提供是不以赢利为目的的,而是追求社会效益和社会福利的最大化。私人产品的提供则以赢利为目的,追求利润最大化。这四个特征是密切联系的,其中核心特征是非排他性和非竞争性,其他两个特征是其必然的延伸。在实际生活中,还存在着兼有私人产品和公共产品特征的“混合产品”。

公共产品的上述特征,决定了市场在提供公共产品方面是失灵的。因为公共产品的消费存在着非竞争性,因此,企业提供之后可以允许许多消费者同时消费;非排他性又意味着要把其中一些人排除在外既是不可能的,也是成本非常高昂的。因此,消费者的理性选择就是“搭便车”(free-rider),只消费不付费;众多消费者如此选择的结果自然是没有企业愿意提供这种产品,从而使得市场机制失灵。本书讨论的主要是各种要素的供给问题,它主要是供应生产而不是消费,还不简单地是公共产品的问题。庆幸的是,凯祖卡(Kaizuka,1965)引入了公共生产要素的概念,并且证明,公共生产要素配置的效率条件和公共产品类似,公共产品分析的结论同样适用。⁽¹²⁾

在市场机制失灵的情况下,供给公共产品的责任自然转向了政府。亚当·斯密在《国富论》中谈到君主必须执行三个职责和功能,其中之一就是建立并维护某些公共机关和公共工程。他不仅指出了国家存在的必要性,而且明确地将公共支出与市场失效联系起来。十年后,约翰·穆勒以灯塔为例,提出了由于难以收取服务费用和无法排斥他人受益,导致了市场机制的失灵,这实际上是后来的公共产品论明确提出的“囚犯困境”和“免费搭车”问题。关于如何走出“囚徒困境”和克服“搭便车”的问题,文献非常丰富。⁽¹³⁾总的结论是,越是在大型、陌生的社会或团体中,合作的时间越短博弈重复的次数越少,有关奖惩制度越是不太健全的情况下,“囚徒困境”越是容易出现,也就是说应该由政府来提供公共产品,反之则反是。

萨缪尔森在论述中假定了所有公共产品的可得性对于所有人来说都是相同的,而且与它们关于私人物品的消费无关。其实,有许多公共产品,只有居住在特定地区的人才能享用,个人可通过迁移来选择它所消费的公共产品。蒂伯特(Tiebout,1956)最早指出了这一点⁽¹⁴⁾,随后出现了大量的关于地方公共产品的文献。这方面的研究对于本书的分析更具有实际的意义,因为,在本书的模型中,我们引入了两个地区之间的竞争,并且,运行要素(包括劳动力和资金)是可以流动的,如果地区1的公共产品供应不足,那么,它不仅会导致该地区产品在市场竞争中落败,而且会直接引发要素的外流,从而使得该地区要素价格和产品的成本进一步升高,最后使得地区1在竞争中完全败北。这种分析,对于解释政府在农业产业区形成中的作用具有重要的意义。

6.6.3　政府提供不等于政府生产

随着城镇经济的发展和城镇人口素质的提高,人们逐渐意识到,很多公共产品主要是准公共产品(quasi-public goods),而不是纯粹的公共产品(pure public goods)。并且,准公共产品的内容和规模具有增长的趋势,目前看来,它主要包括可确定其成本和收益的项目,如成人教育、高等教育、科技开发和应用、医疗保健等;可通过收费实现其效益的各类城镇基础设施和公用设施,如高速公路、铁路、邮电通讯、供水、供电、供气等⁽¹⁵⁾。

即使是纯粹的公共产品,需要由政府供给,也不等于需要由政府直接生产公共产品。⁽¹⁶⁾公共产品的政府供给是指政府必须向社会提供一定数量和质量的公共产品,而公共产品的政府生产是指不仅供给公共产品的所需资金来源于政府预算,而且其生产还是在政府的直接经营下进行,这显然是有区别的。理论研究和实践证明,对大多数公共产品来说,其供给方式既可以采用公共供给的方式,也可以采用私人供给的方式。基础设施项目基本上介于纯公共物品与纯私人物品之间,其相应的投资行为亦有两种属性,即非经营性与经营性。因此可以借鉴项目区分理论对基础设施项目进行分类与界定⁽¹⁷⁾,以便按照不同的规律,形成不同的投资体系。

按照项目区分理论,基础设施项目可分为两类,第一类为非经营性项目,即无收费机制,无资金流入,可经营性程度低,这是市场失效而政府有效的部分,政府投资建设的目的是为了获取社会效益和环境效益,市场调节对这部分项目难以起作用,因而投资只能由代表公共利益的政府财政来承担;第二类为经营性项目,这类项目有收费机制(有资金流入),可经营性程度高,可通过市场进行有效配置。属于非经营性的项目应由政府全额拨款,但从我国实际情况看,这笔经费将相当大,财力一时无法全额满足投资需求。面对这一现实,政府可以通过资本市场、资产变现等渠道筹措,也可适当通过举债去平衡资金不足,但举债额度与保障资金必须保持合适的比例。当资金不足需要举债时,应综合考虑财政实力与需求,控制其负债率,并在债务额超高时,及时补充保证金,以确保非经营性项目建设持续、健康地发展。作为经营性项目的投资,政府应在严格控制规划的前提下,充分放权,鼓励与吸纳社会各界(包括内资与外资)参与。

我国有着庞大的民间资本储量,但民间投资力度仍不足,尤其表现在基础设施领域的投入上。因此,在推导农业产业聚集的过程中,要大幅度降低民间资本的准入门槛,最关键的就是必须打破垄断、引入竞争,推动社会公用事业市场化,减少政府投入,增加收益。为了鼓励与支持民间资本等进入某些竞争性投资领域,可以采取联营、联合、参股甚至提供财政补贴等多种方式。

【注释】

(1)宋玉兰、陈彤:《农业产业集群的形成机制探析》,《新疆农业科学》,2005年第42卷。

(2)Krugman.P.and A.J.“Venables,Globalization and the Inequality of Nations”,Quarterly Journal of Economics, 110(4),1995,pp:857-880.

(3)在现实生活中,企业和农户生产过程中使用的要素并不完全相同,这与文中的假定有所区别。这种情况在C-D函数中难以处理,因为这种函数不允许某种要素的使用量为零。更为一般的情况是,假定要素之间具有替代性,假定,但是,这样的话,在数学上处理起来更加困难一些。为了更直接明了地观察到结果,本书采用了C-D生产函数。忽略要素之间的替代性,对本书的结论不会造成实质性的影响。

(4)更复杂的情形是,一个企业同时生产两种以上的投入品。这种情况可以处理如下,把生产T种产品的企业看做是T个企业,而把(6.5)式中的M扩大。这种处理对于模型分析结论没有实质性的影响。

(5)李二玲、李小建:《论产业集群的网络本质》,《经济经纬》,2007年第1期。

(6)这些学者包括贝鲁斯(Belussi.F),安东内利(Iammarino S.)和菲利普(McCann P.)等人,他们的文献见李二玲、李小建:《论产业集群的网络本质》,《经济经纬》,2007年第1期。

(7)郑风田:《荷兰花卉产业群核心竞争优势的形成与启示》,《林业经济》,2003年第6期。

(8)斯密和李嘉图贸易模型以及赫克歇尔-俄林模型实质上都是把地区间先天赋予的生产条件差别作为贸易基础的,因此从李嘉图到20世纪中期以前的比较优势理论被称为外生比较优势理论。20世纪80年代之后,在引入规模经济、产品差异等概念体系以及专业化、技术差异、制度、博弈以及演化等不同理论工具后,主要是从区域内部的动态变化来解释比较优势及其贸易的,一般称之为内生比较优势理论。

(9)陶怀颖:《我国农业产业区域积聚形成机制及发展战略研究》,中国农业科学院博士学位论文。

(10)关于比较优势理论的进展,可以参见《比较优势理论研究新进展》,经济学网站;梁怡:《比较优势理论演进两百年》,《上海证券报》,2007年02月26日。

(11)关于公共产品有关理论的来龙去脉,可以参见郑榕:《公共产品论的发展历程》,《财政研究资料》,1998年第19期。关于公共产品的特征,最常用的概括是“非竞争性和非排他性”,最早是由萨缪尔森(Samuelson,1954)给出(Samuelson,1954,“The Pure Theory of Public Expenditures”,Journal of Economics and Statistics,36,November,pp.387～389.),本书对此进行了更为详细的说明。

(12)转引自桑德莫:《公共财货》(public goods),《新帕尔格雷夫经济学大辞典》(第三卷),经济科学出版社1992年版,第1137页。

(13)米切尔·泰勒(1976,pp.94～113)详细讨论了“囚徒困境”条件下出现合作解的各种可能性。罗伯特·英曼(1987,pp.649～672)不仅把“囚徒困境”和公共产品的供给联系起来,而且还讨论了政府应该在何种情况下干预以及可能对资源配置的影响。

(14)Tiebout,1956,“A Pure theory of Local Expenditures”,Journal of Political Economy,64,Octomber,pp.416～ 424.

(15)世界银行:《1994年世界发展报告:为发展提供基础设施》,中国财政经济出版社1994年版。

(16)早在1959年,马斯格雷夫(Musgrave)就将公共物品的提供(provision)和生产(production)进行了区分,指出财政问题首先要考虑的就是公共物品的提供。所谓公共物品的提供,是指一种政治程序,通过这种政治程序获得公共物品,并非指公共物品的公共生产。公共物品的提供需要公共支出和融资但并没有认定实际的生产应该由政府进行。1961年,文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)、查尔斯·蒂博特(Charles Tiebout)和罗伯特·沃伦(Robert Warren)对此作了进一步的延伸和发挥。他们明确指出,公共物品和服务的生产和提供需要区分开。提供是指通过集体选择机制保证消费者得到公共物品的过程,它要对下述事项作出决定:需要什么样的物品和服务、物品和服务的数量和质量标准、为物品和服务的供应进行融资、确定私人参与和被管制的程度、如何安排产品和服务的生产;生产是“将投入变成产出的更加技术化的过程,制造一个产品,或者在许多情况下给予一项服务”。公共物品的生产既可由私人来承担,也可由公共部门来承担。见:查尔斯·蒂布特:《一个关于地方支出的纯理论》,《经济社会体制比较》,2003年第6期。

(17)项目区分理论可参见《1994年世界发展报告:为发展提供基础设施》,中国财政经济出版社1994年版;更为通俗的解释可见余池明:《项目区分理论与城市基础设施投资体制改革》,《城乡建设》,2001年第12期,第44～46页。