浙江对台直航的调查与思考

浙江对台直航的调查与思考

省政协港澳台侨委员会

2008年两岸关系和平发展取得了重大进展。11月4日《海峡两岸空运协议》、《海峡两岸海运协议》等四项协议的签署，打开了海峡两岸直接“三通”的大门。协议签署以来，我省已有2个机场、7个港口（港区）被确定为直航航点。面对这一新形势，省政协港澳台侨委员会联合省政府台湾事务办公室，于2009年4月至5月，就两岸海空直航后浙江面临的新情况新机遇进行了专题调研。调研组向在浙台商发放调查问卷，了解台商对浙台直航后的意见，回收有效问卷104份；先后到舟山、宁波两市实地调研，并组织省、市相关职能部门召开了三次座谈会，听取了处于这项工作第一线的相关单位的意见和建议。调研组部分成员还专程拜访福建省“三通办”，了解该省开展对台“三通”的情况和经验。现将相关情况汇报如下。

一、浙江对台直航现状和存在的问题

海协会与海基会于2008年11月4日在台北签署的协议中，我省杭州机场成为首批新增包机直航航点之一，宁波、舟山、台州、嘉兴、温州则成为对台海运直航口岸。在两会今年4月26日在南京签署《海峡两岸空运补充协议》中，又增加了我省宁波栎社机场为对台直航航点。交通运输部5月16日公布新增的两岸海运直航港口（港区）中，我省台州港大麦屿港区、宁波—舟山港沈家门港区名列其中。至此，我省共有2个空港和7个港口（港区）开放对台直航。

省委、省政府对直航工作十分重视，省政府于2008年11月25日召开了浙台直航专题协调会，明确职责分工，建立相关协调机制，对我省对台直航的筹备工作作出全面部署。直航开始以来，机场、边防、海关、检验检疫、港航管理、海事、港口等各相关部门，更是周密部署，认真应对各种新情况，注重服务，努力推出各种便民利民措施。由于工作到位，近半年来，直航中没有发生任何大的意外。

空运方面。杭州机场2008年12月15日开通了直飞台北松山、桃园、台中和高雄的直航包机，成为大陆空港中通航台湾航点最多的空港之一。目前杭州机场两岸常态包机每周为28航班（出入境各14对），占大陆已开通对台直航包机航点总班次的13%。有6家航空公司参与杭州至台湾4个航点的包机直航，其中大陆航空公司有中国国际航空和厦门航空2家，台湾航空公司有复兴航空、长荣航空、华信航空和中华航空4家。据杭州萧山国际机场提供的统计资料，直航开通至2009年5月31日，两岸进出港共运营航班703架次，运送旅客133958人次，进出港航班平均客座率达到77.83%。最高客座率主要集中在客流量激增的三四月份，平均每周的客座率都达到90%以上，最高的一周高达97.4%。由于《海峡两岸空运补充协议》尚未生效，目前宁波机场的对台直航还没有正式展开。另外，在2009年4月26日南京空运补充协议签署之前，直航机场都未被允许开通空中货运，以致来往两岸的空中航班的货舱都是放空的。这个问题在补充协议中已明确予以开放，目前也在等待正式生效之中。

虽然我省空中对台直航运行情况良好，但也存在几个急待解决的问题。（1）航班数量难以满足浙台人员交流的需要。从目前的发展态势来看，杭州机场每周14对直航航班已无法满足浙台交流的实际需要。赴台旅游组团社受困于机位预定的难题，只能让大量游客长时间等待。一些旅行社不得不选择经厦门走“小三通”甚至通过香港进行中转，使我省对台直航经济社会效益大打折扣。而由于直航机票中的80%由旅行社包销，柜台销售只占20%，对于经常来往浙台两地的台商来说，“一票难求”成为常态。（2）现有出入境通道的办公窗口和人员配备数量难以适应实际需求。由于我方对台胞实行落地签证制度，许多台湾同胞需要在入境通道现场办理入境签证。但目前杭州机场只设置了临时性的出入境通道，由于该通道太过狭窄，常常出现台胞长时间排队的现象。在人员配备方面，海关、公安边防等部门都反映由于编制有限，现有人员配备不得不经常加班加点工作，实际处于超负荷运转。（3）由于两岸意识形态和法律框架体系存在不同，不少在我关境内明令禁止的行为在台湾是法律所允许的，而入境台胞对我出入境管理的法律法规不了解，经常发现有旅客携带违禁物品的事情（如海关列名禁止入境的“苹果日报”等报纸杂志，有“中华民国”字样的旅客随身物品等），给海关边防查验部门带来工作上的困难，容易产生不必要的纠纷，造成不好的影响。鉴于对台工作的敏感性，对这个问题要引起足够的重视，研究相应的对策和处置措施。（4）宁波已被确定为两岸空中直航的新航点，急需有关部门抓紧时间研究落实方案，争取顺利开通对台航线。（5）与直航有关的各职能部门缺乏一个制度化的信息沟通平台，遇到问题交流沟通不方便；此外，我口岸管理部门与台方航空公司的联系配合协调方面也还存在一定障碍。

海运方面。我省宁波、舟山、嘉兴等沿海港口在两岸直航之前就已经有对台海运业务。以集装箱运输为主，还有一些液体化工等货物运输。如宁波港在直航开通前的2008年12月共有对台集装箱航线5条，2009年直航开通后航线逐渐增加到7条，月航班30次左右。集装箱业务主要由中远、东方海外、中外运等外省外地公司以周班形式经营，还包括两家台湾航运公司。液体化工运输主要是由台塑海运承运。只是直航之前，海上对台运输均需绕行两岸以外的第三地（一般是日本石垣岛或香港）换单结关，每船须付结关费1000美元，然后才能抵达大陆港口。《海峡两岸海运协议》签订后，两岸海上运输“截弯取直”，大大减少了海上运输时间。根据有关部门提供的材料，我省各直航口岸与台湾港口之间的实际海上运输距离，直航后要比直航前平均缩短200海里左右（至基隆缩短140海里，至高雄缩短310海里），若以一般货物运输船舶每小时12海里的航速计算，节约航行时间14小时以上。其中，由于直航而节省航行时间最多的是温州至台湾基隆和高雄的时间，节约时间20小时左右。例如，台塑4号轮2009年1月7日成为宁波与台湾之间的首艘直航船舶以来，至5月中旬已有13艘次船舶通过直航方式到达台塑在宁波的专用化工码头，共载运化学品13.6万吨，节省成本约50万美元，节省船舶运营时间共约500小时。

台湾三大航运公司在宁波驻有办事处，他们反映的情况是：目前阳明公司已取得直航资格并已周班开航；长荣公司已开通华北至台湾航线，已向交通部申请加靠宁波口岸，目前还未获批。这两家主要从事远洋航线。他们认为近年来大陆从台湾进口原料物减少，因而宁波至台湾航线的货物量及运力未达平衡，运费低迷成为开发新航线的最大障碍。万通公司主要从事近洋航线运输，以前宁波至台湾航线就走得比较多，货运量相对有保证。直航开通后，航运不再绕第三地，节约时间约一天。但万通认为直航为企业客户节约了大量的时间和运输成本，船公司却因货运量不充足、竞相降低运费而面临较大压力，大多处于亏损状态。他们希望大陆能对两岸直航航线收费按照内贸航线管理，从而进一步减轻船公司和企业的压力。

我省海上对台直航遇到的主要问题是：至今还没有我省航运企业和船舶实际从事两岸海上直航。2009年3月4日，交通运输部水运司公布了从事台湾海峡两岸海上直航业务的航运公司及船舶名单。参与两岸海上直航运输的大陆资本船舶营运人主要集中在大连、上海、福州、厦门、三亚等地，适货船型主要是进行班轮运输的集装箱船舶、从事砂石运输的散货船和不定期货物运输的化学品船、油化一体船、沥青船、油船等。名单中没有我省资本的船舶营运人。究其原因，一是资质要求高。交通运输部规定，参与两岸直航的企业必须具有国际海运资质，我省拥有国际海运资质的企业仅27家，大多数有意参与直航运输的企业都不具备资质条件。而要取得这一资质，需要对船舶、管理人员、船员等多方面增加投入，难以一步到位。二是市场情况不熟。目前我省海运公司经营集装箱运输得少而主要经营化工、油料等散杂货运输的多，航运界无论是管理部门还是航运企业对两岸的货运市场了解不够，心中无数，特别是缺乏与台湾航运界的互动，在对直航项目可行性、经济性进行分析时，均缺乏有效的信息来源，因此难以下决心参与两岸海上散杂货直航运输。三是审批手续繁琐。航运企业参与两岸直航，不仅需要交通运输部的行政许可，还需要台湾航运主管部门的行政许可，尽管目前已有舟山和盛、舟山永航和普陀油脂等三家航运企业向交通运输部提出从事两岸海上散杂货直航运输的申请，且其中和盛、永航两家已获交通运输部相关许可，但还需要获得台湾方面的许可，具体办理过程中存在一定的沟通问题。

二、浙江对台直航优势分析

总的来看，我省空中对台直航运行良好，发展形势超出预期；海上对台直航方面，虽然相关地方政府积极性很高，但实际进展不如预期。我们认为，我省在对台海运直航方面具有相当的优势，如果省政府能够采取有效的措施加以推动，应该可以取得较好的成效。

就大陆沿海省市对台海运直航来说，福建省得天时地利之势，已经走在了前列。据了解，福建省早在1997年4月，就经国家有关部门批准开通了福州、厦门与高雄之间的“试点直航”集装箱航线，由两岸资本、两岸公司注册经营的方便旗船舶（台湾方面称“权宜轮”），营运运输两岸外贸中转货物。2007年度海峡两岸共有10家船公司10艘船泊参加。到2007年底累计运输集装箱500.8万箱。2001年1月，福建又开通了由两岸资本且在两岸注册的船公司经营的福建沿海地区与台湾金门、马祖地区海上客运直航（简称“小三通”），2002年2月开通了上述地区的货运直航。2006年6月、2007年5月相继开通泉州至金门、福建沿海至澎湖的客货运航线。仅2007年度，客运共运营8902航次，运送旅客778937人次；累计运送旅客268万人次。货运共运营670航次，运载货物720888吨，累计运输货物536.5万吨。

作为福建的邻省，以我省的经济发展水平，我省在对台直航方面既有可与其相媲美之处，在某些方面更具有自己独特的优势。

（一）地理区位优势

我省与台湾隔海相望，是大陆离台湾最近的省份之一。在已经被公布开放对台直航的我省沿海港口中，最近的温州港与基隆港海上距离仅169海里，与厦门港至台湾高雄港距离165海里相仿，比厦门港至台中港的距离也仅多不到40海里。台州、舟山、宁波和嘉兴等港口与基隆港的海上距离分别是221海里、295海里、314海里和377海里。而且因为海上航行不需通过台湾海峡，海上航线风浪更小。宁波、温州、台州等港口在历史上都有与台湾民间通航的传统。如新中国成立前就有沪光、海汉、海平等轮和台东1号、2号等客货轮航行于定海、沈家门至台湾基隆航线。据测算，今后如果温州永强机场也被列入对台直航机场的话，从温州永强机场起飞前往台北桃园机场的空中距离仅530多公里，空中飞行时间仅需40多分钟。

（二）浙台贸易优势

2008年，浙台间贸易总额达到107.6亿美元，是福建省同期对台贸易额的近1.5倍。台湾地区首次超过日本成为我省第一大进口来源地。我省向台湾地区出口的货物主要为机电产品，进口货物则为液晶显示板、集成电路和PTA（塑料粒子）等工业中间品和原材料。与贸易量相关的是对台货运市场。有关资料显示，2008年我省港口对台集装箱运输吞吐量达12万TEU，其中进口7.9万TEU，出口4.1万TEU。据有关方面分析，浙江义乌的小商品、宁波附近的机电设备和一些劳动密集型产品，如服装、鞋类都对台湾有吸引力；而台湾的农产品、高科技产品、化工产品等，对浙江也很有吸引力。随着运输时间和成本的降低，这些货物流动的趋势会更多更频繁。

（三）港航发展优势

在省委省政府“港航强省”战略的指导下，近年来我省港航业获得了快速发展。通过积极推进宁波—舟山港一体化，形成了以宁波—舟山港为主线，温台和嘉兴港为两翼的现代化港口体系，完善港口集疏运体系，构建了内河高等级航道网络和河海联运体系。航运业综合实力也不断提升。截至2009年3月，我省船舶运力规模达到1353.6万吨。其中海运船舶1057.6万吨，在全国各省市中居于首位，万吨船与特种运输船舶比重显著增加。港航业的迅猛发展为我省开展对台海运直航奠定了坚实的基础。

（四）开通海上对台客运直航的条件较好

从航运企业的角度出发，海上客运直航主要考虑的是有没有足够的客源市场，而我省刚好具备了赴台旅游客源优势。浙台两地人员往来频繁，开放居民赴台旅游以来，我省居民赴台游热情高涨，赴台游人数占全大陆的25%以上。预计到2009年6月底，全省赴台旅游的居民就将超过10万人次，仅靠目前有限的空中航线根本无法满足市场需要。这就为开通浙台海上客运直航预留了巨大的市场空间。我省还是大陆去台人员最多的地区之一，迄今浙江籍在台人员二、三代和大陆亲属分别达百万人。今后如若开放赴台探亲，赴台人员还将大大增加。与此同时，我省原本就是台湾同胞旅游的主要目的地之一，而普陀观音、台州济公等佛教文化在台湾有着众多的信众，如果能够整合资源挖掘潜力，打造具有浙江特色的滨海旅游产品，将对台湾同胞产生极大的吸引力。从游客的角度出发，是不是选择海上直航则主要考虑的是海上旅程的性价比。我省港口至台湾的航线由于可以避开台湾海峡内的风浪，在舒适性、通航时间等方面比福建各港口具有比较优势。因此，如果能够开通海上对台客运航线，并提供舒适的海上旅程服务，完全可以成为浙台空中直航的有效补充，并取得较好的经济效益和社会效益。

三、进一步推动浙台直航的建议

如前所述，我省对台直航具有明显的优势，若能加以充分利用，将可有较大的作为，取得较好的经济社会效益。从目前的情况来看，我们认为当前可以从以下几个方面作出努力。

（一）要从战略高度看待浙台直航，进一步加强调查研究，制订长期规划，谋划浙台直航工作

从政治上讲，我省是对台工作重点省市之一，我省对台工作取得的成果，将对全国对台工作产生较大影响。对台直航是中央对台工作大局的重要一环，也是改革开放以来对台工作的重要成果之一，站在祖国统一大业的高度来认识，做好浙台直航意义深远。另一方面，我省是海洋大省，与台湾隔海相望。对台“三通”的实现，为我省实施“港航强省”提供了新的契机。直航实现后有许多新情况还有待于我们进一步研究。例如，调研中，有的业内人士分析说，两岸直航将带来一个可预期的良性链条：船公司的运费降低—船公司让利于企业—企业运费负担下降—企业增加货物外销—船公司的货源增多。随着货物的流动，我省宁波港等和台湾的港口吞吐量都会增加。此外，两岸直航后，大陆的船公司可以将台湾的港口作为中转港，把国内更多的货物运往东南亚、澳大利亚等国家和地区。但是也有人担心，直航后大陆港口和船公司面临着台湾方面的竞争。像台湾的长荣、阳明等航运公司是国际上著名的集装箱班轮公司，高雄是重要的集装箱枢纽港，有了直航的便利，有可能将本在宁波港中转的国内外贸重箱或空箱转移到高雄港中转。因此，直航实现后，如何把宁波—舟山港放到一个更大的格局中来定位，是需要认真研究的。

据调研组了解，省港航局已将《两岸航运直航对浙江海运业影响研究》的课题，列为2009年省交通厅的重点课题，目前已开始进行专题调研。建议省政府设立专门机构，结合“港航强省”的目标，进一步做好长远规划和部署，统筹浙台直航工作。

（二）建议由政府部门牵头，建立联席会议制度，定期交流信息，协调对台直航业务

由于对台直航是一个政策性、专业性都很强的工作，而涉及直航的各项职能分散于交通运输、海关、检验检疫、海事、公安边防、外经外贸等多个部门，还有宁波、舟山、台州、温州等地。尽管各有关部门对于直航工作十分重视，工作也十分积极主动，但是由于缺乏一个沟通协调的机制和平台，工作中难免会出现信息沟通不畅、相互联系不顺的情况。因此，建议尽快成立一个各相关职能部门参与的工作机构平台，比如定期召开的联席会议制度，在省委对台工作领导小组的统一领导下，协调全省对台直航工作。

（三）完善对台直航口岸软硬件设施，为直航旅客提供更加便捷的服务

首先是扩大杭州机场对台出入境通道的办公场所，增加工作人员和工作设施，为通过该口岸来往浙台两地的旅客提供更加快捷的服务，减少排队等候时间。其次，协调口岸查验部门，将国家有关出入境的规定统一印制成宣传手册，向入境台湾同胞免费发放，尽量减少台胞因不了解国家关于出入境携带物品的相关规定而造成不必要的麻烦。

（四）建议由省发改委牵头，将开通浙江和台湾的海上客运直航，列为近期全省对台直航中的一个重大项目加以研究

目前，我省沿海几个市的政府对开通海上对台客运直航的积极性很高。例如，舟山已经着手规划建设邮轮专用码头，并计划租用上海籍的邮轮（或与上海船公司合作），开通对台客运直航；宁波市正在与省旅游集团商讨开通宁波至台湾的海上客运直航；台州也计划采取“包船”形式开通大麦屿至台湾的客运航线。鉴于舟山、台州、宁波、温州都有积极性，但是在起步阶段并不适合全面开花。目前特别需要帮助地市开展可行性研究，确定首先推出的重点航线。

虽然交通运输部目前还未对除“小三通”之外的海上客运直航作出具体的可操作性规定，但是从两岸关系的快速发展的趋势来看，开通海上对台客运直航的政策许可也将是指日可待的事。在两岸交流不断加强的背景下，邮轮公司的发展前景也看好。据了解，交通运输部下一步将通过“包船”个案、开始特许经营等逐步放开政策，重点培育两岸自己的邮轮公司。因此我们建议省交通运输部门、旅游主管部门未雨绸缪，就海上对台客运直航所涉及的港口码头、船泊配备，海关、商检、海事等口岸查验单位的软硬件设施，以及旅游产品的整合推介，进行深入的调查研究，制订具有前瞻性的工作方案，以备一旦政策许可即可开通海上对台客运直航。建议省里要对我省客运直航线路的开拓进行全盘统筹，列入省里的重大项目，和相关地市联手共同规划和投入。

（五）加大浙台航运界交流

建议近期能够组织涉及浙台直航的职能部门和企业组团赴台访问，加强与台湾交通管理部门以及港航企业的联系沟通，帮助有参与对台直航积极性的航运企业进一步了解两岸间的客运、货运市场需求，鼓励这些企业通过参与对台散杂货和化学品的运输，做强我省资本航运企业。现在已有宁波等地航运界开始组团到台湾的基隆等地走访。还需要省里加以大力推动，以建立浙台两地航运界经常性的友好交流和沟通渠道。

（六）协调好旅游与商务对直航机票需求的关系，尽可能满足浙台商务直航需求

我们回收的针对在浙台商的调查问卷中，有近9成的台商认为购买直航机票存在较大困难。在不太可能增加航班的情况下，建议有关部门商请相关航空公司为非旅游需要的台商多留座位，尽可能满足在浙台商的商务直航需求。