关于我省人口老龄化若干问题的建议

关于我省人口老龄化若干问题的建议

省政协人口资源环境委员会

我省进入老年型社会已经有20多年了，人口老龄化对经济社会的影响已经初步显现。随着时间的推移，我省老龄化程度更加严重，经济社会和百姓生活将面临更多的问题。

一、我省人口老龄化趋势及其可能引发的社会问题

（一）我省人口老龄化趋势分析

1．我省人口老龄化已经进入持续加速期

根据2000年第五次人口普查资料，“十一五”期间我省人口老龄化进入加速期。我省人口老龄化速度明显加快，并将继续保持这种趋势。根据《浙江省人口发展战略研究》课题组的预测，按现行生育政策，到2010年，我省60岁及以上老年人口将达到746.63万人，占总人口的15.11%，5年间增长96.96万人。2020年，60岁及以上老年人口将达到1122.03万人，占总人口的20.86%。到2044年老年人口达到最高峰2100多万，占总人口的41%左右。（图1）

图1　1953—2050年浙江省60岁及以上人口和65岁及以上人口数量柱状图（单位：万人）

伴随人口快速老龄化，劳动年龄人口日趋老化和被抚养人口结构的严重失衡。按国内标准，我省劳动年龄人口绝对数2050年前后降至42%；同时，16～44岁中青年劳动年龄人口占总人口的比重不断下降，由2005年的54.2%降至2020年37%、2047年27%左右，人力资本总体活力衰退，影响经济发展和技术进步。未来几十年，我省人口年龄金字塔将呈现出少儿人口快速减少、劳动年龄人口渐次下降、老年人口持续增长的“蘑菇云”。

2．我省老年人口呈现高龄化趋势

在人口加速老龄化的过程中，随着预期寿命的提高，我省老年人口进一步向高龄化发展。1981年全省人口平均预期寿命为69.51岁，1989年上升为72.03岁，1999年已提高到74.97岁。根据2005年1%人口抽样调查，我省人口平均预期寿命已达77.66岁，男、女性分别为75.97、79.50岁。目前，我省老年人口仍以低龄老人为主，但中、高龄老人增长较快。80岁及以上高龄老人绝对数上升趋势比较明显。1982年全省80岁及以上高龄老人为30.53万人，1990年为39.53万人，2000年又增至59.26万人，2005年达到88.74万人，2007年首次突破100万人。1982年全省百岁老人54人，1990年171人，2000年增至459人，2007年达到917人。

（二）人口老龄化可能引发的社会问题

1．人口结构老化，劳动生产率下降

从劳动适龄人口的内部结构看，人口老龄化将造成劳动力年龄结构持续且快速老化。人口普查和抽样调查资料显示，2005年我省15～34岁的青年劳动力占劳动适龄人口的比重约为44.77%，相比2000年的52.21%，减少了7.47个百分点，而2005年45～59岁的中老年劳动力人口所占比重约为26.23%，相比2000年的22.23%增加了4个百分点。人口结构老化造成企业劳动成本上升，企业劳动生产率下降，影响社会总产出和经济发展速度。

2．老年人口增多，社会负担加重

从赡养比来看，我省每100个劳动力年龄人口赡养的60岁以上老年人口数，1990年为16.5人，1993年为18.0人，2000年为18.5人，2005年则达到21.1人。全省人口总负担系数（每100名劳动年龄人口负担的非劳动年龄人口）高达48.9%。

3．家庭规模缩小，保障功能减弱

根据第五次人口普查资料分析，全省14136916的总户数中，家庭户平均每户的人数是3.00人，其中城市为2.84人，镇为2.99人，乡村为3.09人。家庭小型化使得家庭的风险保障功能弱化。

4．社会保障支出增多，政府责任加重

随着人口老龄化的进程，养老保险和医疗保险基金及各种老年福利项目的支付将不断增长，构成巨大的财政需求。

5．老年服务需求增加，消费结构改变

随着人口结构的转变，未成年人口的消费品需求逐渐下降，而适应老年人口需求的各种消费品以及服务（如医疗、保健、护理以及生活服务等）将会不断增加，这就对产业结构提出新的要求。

二、我省人口老龄化应对体系存在的缺陷

（一）省外劳动力流入趋势减缓

研究表明，目前我国的劳动力供给结构已经开始从短期的、结构性的“制度短缺”向总量短缺转变。虽然，我国目前还存在着数以亿计的农村剩余劳动力，但由于年龄、学历等个人禀赋能力、家庭背景或转移意愿等因素，农村剩余劳动力并非都可以转化为城市劳动力。如果考虑到2011年之后我国农村新增劳动力可能出现负增长，那么，未来几年内我国将出现劳动力供给结构从过剩向短缺转变的刘易斯转折点。

（二）现行老年保障服务体系不够健全

1．农村老年经济保障不足

随着人口老龄化和城市化的趋势，农村的老龄化程度已经并将继续高于城镇，但是，农村的社会养老保障一直比较薄弱，多数农民还没有社会化、制度化的老年经济保障制度，广大农村老年人的生活主要依靠自己辛勤的劳作、微薄的积蓄和子女的供养，政府在其中发挥的作用还很有限。《2005年浙江1%人口抽样调查资料》显示，农村60岁以上老年人口生活来源主要靠家庭其他成员供养的占58.68%，有一半以上的农村老年人口是无固定生活来源。

2．老年照护体系薄弱

根据省老龄委的研究报告《浙江省人口老龄化发展趋势》显示，60岁以上老年人余寿中约有2／3的时间为带病期，且年龄越大带病的概率越高，医疗、照料和护理服务费用支出也越高。其中80岁以上高龄老人就占老年人口总数的15%，这一群体中绝大部分需要不同形式的长期护理。老年人长期照料和护理需要有机构、人员和足够的资金准备，但目前家庭护理、老年康复、老年人心理等方面没有普遍开展，不能满足老年人日益增长的需要。

3．机构养老总量不足且资源配置不合理

截至2007年底，我省共有各类养老福利机构1651家，拥有床位128597张，入住老年人88458人。全省平均每千名老人拥有床位数约16张，即床位数与老年人数之比率为1.6%。在欧美国家，老年人需要的机构养老床位大约为老年人（指年龄在60周岁以上的人）总数的5%～7%，而我国港澳地区的这个比率为3%，与欧美国家和港澳地区相比差距很大。

与此同时，现有机构养老资源配置不够合理，利用率也不充分。一是部分公办养老机构定位不准，造成公共资源分配不公。如公办的养老机构，主要是为了解决伤残荣誉军人、“五保对象”、“三无人员”、困难和特殊老人等的养老问题。然而，一些地方政府花巨额资金举办高标准、高档次的养老机构，收住对象大多数是有经济实力的、条件较好的老人，而那些真正需要政府帮助的低收入人群却难以进入。二是部分床位闲置率较高，全省平均达30%左右，其中在乡镇的养老机构闲置率大约在40%～50%之间，造成养老资源浪费。三是护理型养老机构偏少。目前我省护理型养老机构的床位数不足养老机构总床位数的20%。据有关专业人士分析，在未来养老机构中，护理型的应该占到2／3左右。

4．老年人社会参与的机制不健全

社会对老年群体的忽视、歧视和偏见还不同程度的存在，现行退休政策是50多年以前制定的，随着预期寿命的提高，退休后的生活时间越来越长，其中有相当一部分退休者尚有较强的劳动能力，强行让他们退休，使得他们心情不畅，同时也是人力资源的浪费。目前，“退而不休”的现象普遍存在，导致国家税收和社会保险费流失，而且增加社会保险基金支出。一些希望非在业参加社会生活的老年人，由于缺乏相应的机制和政策，而无法充分发挥作用。

（三）长期执行现行生育政策将加剧老龄化趋势

计划生育工作始于20世纪70年代初期。持续低生育水平条件下继续长期执行现行生育政策将进一步加剧人口老龄化趋势，少子老龄化会更加严重：一方面直接导致家庭孩次结构失常。一孩占60%多、二孩占30%多、一二孩几乎100%的孩次结构，是一个“断崖式”脆弱、非正态分布的结构，为家庭埋下了结构缺损、代际结构失常等隐患。另一方面，加重家庭代际比例失调。现行生育政策对未来家庭代际结构有着重要影响，“四二一”家庭或类似“四二一”家庭将大量增加，家庭负担和社会负担都将日益加重。

三、进一步增强我省人口老龄化应对能力的若干政策建议

（一）引进优质劳动力资源

我们要制定积极的政策，吸引优质劳动力资源进入本省，以改善我省人口结构、保持浙江社会经济活力。

1．加快户籍制度改革

目前，农村户籍和城市户籍之间，本地户籍与外地户籍之间存在巨大的利益差距，因而户籍制度对于劳动力资源的流动有直接的影响。所以，要引进优质劳动力资源，必须加快户籍制度改革。建议：（1）实行总量控制的准入制户籍改革制度。由于公共资源有限，有必要对户籍人口总量进行控制，首先通过计算我省各地可以容纳的最大户籍人口数量和预测用人单位劳动力需求人数，设定每年可以落户的引进人口数量，然后通过设置一定的门槛（主要是人力资本门槛，而非现在实行的经济门槛），对愿意取得浙江户籍的外来人员进行审核，优先考虑那些居住年数较长，收入和工作较稳定、有一定学历和技术、且年纪较轻的外来务工人员。（2）逐步降低户籍与福利、公共资源享受、社会服务等的捆绑程度。户籍制度改革难的根本原因在于城乡居民分属两个大的利益集团。城市居民或当地居民可以享受较高的生活福利和更好的就业机会，并掌握发言权，从而成为户籍制度改革的最大阻碍者。因此，通过利益的重新分配，建立平等统一的住居制度、教育制度、就业制度和社会保障制度，是户籍制度改革成功的必要条件。

2．大力降低居住成本

要吸引省外优质劳动力，除了出台优惠的就业政策和改革户籍制度之外，着重还要：（1）解决中低收入者的居住问题，由于我省要引入的优质劳动力以年轻人为主，而这些人群大多无住房且面临结婚等问题，因此，健全租房体系、建立公营租房制度、完善住房租赁市场尤为重要。（2）实行公平的社会政策，包括子女教育、社会保障等，在公共政策和公共服务方面，不应有本地户籍与外地户籍、城市户籍与农村户籍之分。

（二）健全老年人社会参与机制

1．实行弹性退休制度

在预期寿命延长、人口老龄化程度提高的情况下，实行弹性退休制度，鼓励推迟退休，让部分低龄老年人继续参与力所能及的社会劳动，是充分利用人力资源、提高老年生活质量、缓解人口老龄化、减轻社会保险基金压力的重要途径。

2．制定老年人再就业政策

退休人员有愿望、有条件再就业的，应当给予支持，并通过完善的政策，加以规范。目前，重点要对老年人再就业的税收、社会保险、劳动争议和纠纷制定相应的制度和政策，实现国家、用人单位和老年劳动者利益协调和社会和谐。

3．制定鼓励非在业参与社会生活的政策

考虑到就业压力等因素，现阶段需要制定政策，特别积极鼓励老年人非在业参与社会生活，发挥他们在社会建设、文化建设、社区建设等方面的积极作用。

4．建设老年活动平台

各级政府在制定经济社会发展规划时，建议将发展老年文化、教育、体育事业纳入总体规划，为老年人提供更加便利的活动平台，既丰富老年人的精神文化生活，又提高老年人参与社会的能力。

5．扶持老年人组织及其活动

各类老年人组织，有利于丰富老年人生活、提高老年人生活质量，又有利于老年参与和老年互助活动，因此，要鼓励老年人建立合法而有效的组织网络，支持和帮助这些组织的活动。

（三）建立农村老年津贴制度

1．我省尽快建立并实施农村老年津贴制度

所谓老年津贴制度，即由政府通过财政预算安排资金为老年居民提供生活津贴。实施这一制度，可操作性强，不需要向农民收取任何费用，不设立基金，因而管理成本低，亦无通货膨胀、基金贬值和基金被挪用等风险，只需要合理的财政预算安排。

2．我省建立农村老年津贴制度的财务可行性分析

根据老年津贴制度，我们可以建立适合于全省和任何一个地区的老年津贴计算模型，并对各种备选方案与参数假设计算所需要的资金量。测算结果显示，若为全省60岁以上农村老年人每月发放老年津贴50元或100元，则分别需要用地方财政收入的2.17%或4.34%；若为65岁以上农村老年人每月发放老年津贴50元或100元，则分别需要用地方财政收入的1.59%或3.18%；若为70岁以上农村老年人每月发放老年津贴50元或100元，则分别需要用地方财政收入的1.15%或2.29%。因此，只要确定合理的起始领取年龄和支付标准，低水平起步，我省实施农村老年津贴制度是可行的。我们建议先从70岁以上老年人开始发放，随着条件的成熟，逐步降低起付年龄、提高给付标准。

3．农村老年津贴制度的组织实施

（1）按照“财政可承受、制度可持续”的原则，低标准起步，由民政部门或劳动保障部门会同财政部门组织实施。

（2）建立农村老年津贴制度所需资金，建议主要由各市县政府负责筹资，其中经济欠发达地区和财政困难地区省财政给予支持，特别困难地区由省财政为主解决。

（3）建议有条件的地区实施城乡老年居民津贴制度，即把城镇未纳入社会养老保险制度的老年人群纳入，实现真正意义上的覆盖全民。

（4）建议将计划生育户、残疾人保障的有关津贴与这一制度结合起来，统一发放。这样做，可以降低管理成本。

（四）优化机构养老资源配置

1．明确不同所有制养老机构的定位

一般来说，根据老年人的困难程度、家庭状况等特点将服务对象分为特殊老人群体和普通老人群体两大类。特殊老人群体是指传统的民政对象，主要包括城镇“三无”人员、农村“五保”人员及特殊贡献者，这一类老人由国家承担养老责任，是养老服务公共产品的享用对象。在普通老人群体中，对于经济条件好、生活自理能力强的老人所需的养老服务，主要由个人或者家庭向市场进行购买，享用民办机构提供的私人养老服务产品；对于普通老人群体中个别老人因家庭经济困难如“低保”老人等，他们所需的养老服务可以由个人、社会和政府三方承担，在他们没有能力完全享用私人产品的情况下，由政府为其提供部分公共产品作为补充，以确保这一类老年人所需要的养老服务得到保障。因此，要建立起公办养老机构的筛选机制，严格限制不符合条件的老人入住，增加公办机构养老的公平性。

2．明晰政府的职责

（1）根据特殊老人群体的数量，逐渐缩小和控制福利性养老机构规模，必要时可以增强政府向民营机构购买服务的力度。同时，要大力发展民办养老机构，促进机构养老服务业朝着产业化方向发展，这既有利于防止国有养老资源浪费、改变资源分配不公现象，也有利于养老服务业的产业化快速发展。

（2）制定养老服务业发展和鼓励民间资本进入的各种优惠政策、出台相关条例和法规，促进养老服务产业有序、健康发展。

（3）把握养老服务业发展方向、对养老服务业发展进行总体规划、通过规定机构设置条件和标准、入住对象的限制条件、入住价格等对养老服务业进行宏观调控和分类指导。

（4）通过设置养老服务内容、养老服务标准、价格确定依据和标准、入住对象的评估标准等基本规范，对养老服务业进行规范管理和监督，确保养老服务质量的提高。

3．优化资金的配置

（1）对福利投入存量的结构进行调整，即让企业或事业单位内部原有的福利投入，通过税收或转移支付的形式，部分地转化为社会化福利资金的来源。

（2）对举办社会福利院舍的民办养老机构进行补贴或支持。

（3）让国家财政对社会福利的投入随经济的增长而增长，让全民都能享受经济增长的成果。除了财政拨款之外，政府还可以通过倡导、组织、支持和必要的资助，动员、引导和帮助民间资本以多种形式捐助或兴办养老机构。为支持社会力量兴办养老机构，应在土地作价，水、电收费上予以倾斜。

4．加快专业人才的培养

机构养老的重要特征之一就是专业化，其职能是提供专业化的老年人生活照顾服务。因此，要对从业人定期进行培训，使之接受新的工作方法和技能，从而逐步形成相对稳定的专业化的老年照顾服务队伍。此外，还要重视志愿者在养老服务中的作用。

（五）积极探索老年护理保险

1．鼓励保险公司开办商业性护理保险

考虑到社会对于护理保险的需求和部分人群的现实购买能力，建议政府出台相应的优惠政策，鼓励保险公司开办商业性护理保险业务，并且创造条件使之与公办或民办的养老机构或城乡社区居家养老服务机构（或服务项目）相衔接。

2．社会医疗保险项目中增加老年护理保障内容

现行社会医疗保险只提供医疗相关的保障内容，随着社会医疗保险制度的普及和覆盖面的扩大，积极探索在社会医疗保险项目中适当加入老年护理保障内容，采用政府和个人双方共同负担保费的筹资机制，并随经济发展和管理水平提高而逐步增加内容、提高保障水平。待条件成熟后，将护理保险作为一个独立的社会保险险种。

3．发展专业护理，建立多层次护理服务体系

目前我省各地需要重点发展以生活不能自理、需要长期专业护理的老人为服务对象的专业护理，形成多层次的护理服务体系。一是派遣专业的护理人员上门为居家养老的老人进行护理服务，二是接纳老人到专业护理机构，为其提供多元护理服务。发展专业护理机构所需资金，政府要有一定的投入，并通过合理的政策，吸引民间资本参与护理行业。与此同时，需要提高护理从业人员的社会职业地位和工资、保障福利待遇，并鼓励民间兴办护理培训学校，培养能够满足各类需求、训练有素的老年护理专业队伍。

（六）进一步完善生育政策

1．思路的调整

面对人口老龄化趋势，从长远看，在继续稳定人口总规模的同时，应当把重点移到改善人口结构、提高人口素质上。按照国家人口计生委提出的“以全国总和生育率稳定在1.8左右为准绳，本着整体稳定、适度微调、因地制宜、分类指导的原则，积极探索完善现行生育政策的有效途径”精神，同时便于各方理解接受，更好地保持生育政策的连续性、稳定性并强化全局性、前瞻性和能动性，应在国家政策、法律许可范围内，按照“积极稳妥、先易后难、瞻前顾后、分步到位”的原则，以适时适度扩大二孩生育比重、兼顾群众基本生育需求为着力点，避免我省未来出现最差的人口结构，逐步修复人口内部比例关系，以增进家庭幸福、经济繁荣与社会和谐。

2．时机的选择

完善现行生育政策是一项长期的任务。综合多角度分析，本世纪头20年，特别是2010年前后，是完善现行生育政策，缓解我省人口结构性矛盾，避免出现最差结果的战略机遇期。

（1）从应对老龄化所需要的劳动力培养时间来看，现行生育政策之下未来人口结构性矛盾最为尖锐的时期大约为2030—2065年，届时老龄人口负担系数与劳动人口呈现反向加速发展（见图2），老年负担系数“峰值”与劳动年龄人口比重“谷底”重合，迫切需要提前20年左右开始完善生育政策，即2010年前后。

（2）从利用最后的“人口红利期”看，本世纪前20年，我省劳动力供应还较充裕且人口抚养系数较低，可很好地消化较大人口增量，愈往前愈好。如果选择在2030年前后人口高峰过后进行调整，势必造成老龄人口和少儿人口增长叠加、“两头沉”的不利局面。

（3）从完成国家稳定低生育水平的要求看，国家提出的“稳定低生育水平最关键的十年”于2010结束，我省低生育水平已稳定近30年、很低生育水平也稳定了近20年。

（4）从效率看，近十年来我省四次生育意愿调查显示，已婚育龄妇女理想子女数平均为1.73个，与全国规划控制目标基本一致。在当前这个时期、这一生育水平基础上，顺势完善生育政策，可取得事半功倍的效果。

（5）从国际经验来看，许多方面情况与我省很相似的韩国在总和生育率1.59、总人口接近零增长时即开始推行新的人口政策，提供了借鉴。

3．完善生育政策的方案和当前的主要任务

结合现行生育政策完善的战略时机，在双方独生子女夫妇生育二孩政策的基础上，建议在2010年前后实施城乡一体的“一方为独生子女的夫妇可以生育二个孩子”政策，并抓紧组织论证。根据人口计划生育部门提供的数据，我省累计已有60万人放弃生育机会，这是值得重视的一个信号。建议各地尤其是人口负增长的地区，不鼓励放弃生育，尽快取消鼓励放弃生育的政策。

图2　劳动年龄人口比重与老年负担系数变化