关于我区农村基层民主自治实施状况的调研报告

关于我区农村基层民主自治实施状况的调研报告

余杭区政协

自《村民委员会组织法》实施以来，我区在实施民主自治工作方面进行了不少卓有成效的探索。2001年，余杭区作为农村基层民主自治工作的先进单位，被省民政厅命名为“村民自治模范区”；2003年，被国家民政部命名为“全国村民自治模范区”；2005年3月，余杭区在全国首创村委会“自荐海选”新模式；同年7月，在民政部召开的“全国村委会换届选举工作情况分析会”上，杭州就我区村委会“自荐海选”做法作了经验介绍，得到了与会代表的认同，余杭“村务村民理、村官村民选、村情村民知、村策村民定、村事村民管”的村民自治五条经验在全国推广。2009年2月，余杭区再次被民政部命名为“村务公开和民主管理示范单位”。

近年来，余杭区农村基层民主工作一直走在省、市前列，但我们通过随访、座谈、问卷调查等形式调研后认为，当前农村民主自治工作还存在着一些问题，需要不断地改进和完善。

一、当前我区农村基层民主自治工作存在的若干问题

（一）农村党员干部群众对农村民主自治的认识尚不够到位

1．存在着两种比较片面的认识

座谈中有的村民感到在农村实行民主太超前。村民们普遍认识到实行“四个民主”是今后我国农村民主政治建设的发展方向，但目前我国的政治体制改革起步时间尚不长，各级政府的职能还有待于进一步转变，而在农村却要全面实行村民自治，推行四个民主，依据初级阶段的国情，感到有些偏离了农村实际，与现实有较大差距，目前发展经济奔小康是硬道理，民主无足轻重；另一种则是片面地强调了村民自治。认为村委会主任是由全体村民选出来的，代表了大多数群众的利益，其权威性应高于村里几十个党员选出来的党组织书记，党组织只要管好自己的几个党员就行了。

2．部分村民的公民意识和民主参与的主体意识还有待增强

问卷“选举时，如不发误工补贴，村民会到固定投票站参加选举吗？”有9%的村民选择“不会”。部分村民仍然缺乏符合现代新农村需求的公民意识和行为，信奉传统的“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的小农经济意识。他们民主参与的意识与能力总体也相对较低，对村级政务、村里事务存在“事不关己，高高挂起”的思想，认为那是村干部的事情，而且村民甚至村干部对政治理论学习不够，不了解国家方针、路线、法律法规、政策，这就严重制约了村民议事决策的能力。问卷“对上年度村财务决算、本年度预算情况了解吗？”仅有5%的村民选择“知道”。不仅如此，有时甚至在实行自治时还会出现践踏村民权利，侵犯群众利益的现象，而让人感到悲哀的是一些村民对此或者是逆来顺受，或者是以自己的违法行为来对抗，这些都妨碍着村民自治制度的实施。

（二）村民自治行为和自治过程有待规范

1．村民自治工作重点不明

我们发现，现在把农村基层民主自治工作的主要精力放在村委会选举上，选了就算了。似乎村民自治工作就是选举工作，不到换届选举，村民自治似乎就没人提了。自治实践中“民主决策，民主管理，民主监督，自我教育”被大大忽视了。“选官”固然重要，但“选举后怎么办”可能才是村民自治更重要的问题。因为村民自治的本意不是为选官而选官，更重要的是要使官按照村民自治原则去做事。假如选举后的“民主决策，民主管理，民主监督”等工作没有做好，“官”就可能“不做事”或“做坏事”，选举再好又有何用。选举是重要的，但仅仅是自治的开始，自治的所有实实在在的工作内容是要落实在选举后的，如果光抓选举，不抓平时，村民自治就会只剩下一个选举空壳。

2．村务公开制度有待进一步深化

随着我区村务公开民主管理工作的不断深化，群众的知情权、参与权进一步扩大，但还存在“只为公开而公开”的现象。一是村务公开内容不全、时间不及时、程序不规范。总体上着，在村务公开中，重财务、轻村务，重形式、轻内容，重一般性问题、轻敏感性问题的现象存在。问卷“《村党务、事务、财务公告书》发到你家了吗？”有32%的村民选择“没发”或“不用发（认为没用）”；问卷“村财务公开统一表式按村级可分配收入50万元以上的按月、50万元以下的按季公开的要求实施了吗？”也有4.5%的村民选择了“没做到”。有的地方不管看得懂看不懂，只要“上了墙”就万事大吉，至于公开后村民有何意见、建议，如何接受批评、监督，则是另一回事。没有真正发挥“村务公开”的“监督”作用。二是目前的村级财务是按会计科目要求公开，老百姓反映看不懂，又仅贴在村办公室的公开栏里，部分老百姓对村级财务公开持“不关心，不相信，难为情”的态度。行政村的扩大，使得居住分散的村民对财务公开关注得更少。三是民主管理台账记录不规范，过于简单。很多村对党员议事会、民情恳谈会和村民代表会议的记录不见民主决策方案，只有议题，没有讨论和表决结果，也没有与会人员签字。

3．“双述双评”制度有待进一步完善

有的村参与“双述双评”的对象安排不尽合理，甚至参加评议的人员数量由村干部确定，随意性大，不免隐含着人情因素；有的村因考虑到会议的费用支出，参加评议的人员数量没有达到我区有关文件规定的要求（规模较小的村一般不得少于50人，规模调整村一般不得少于80人），参与面不够广泛。村干部报酬补贴建议标准偏高，上下浮动比例限制不合理，而且参评人员由于不知道村干部除了评议报酬外，还有镇年终考核奖励及通讯费、交通费等补助，所以，评议时普遍上浮，造成了一些村负债发村干部报酬的现象。有的镇乡不分村规模大小，工作量多少，不考虑经济社会发展等因素，均是一个建议标准，挫伤了一些发展快，工作扎实村的干部积极性；有些镇乡对村干部报酬评议没有评到每个村干部，评议正职，副职打八折。这些问题的存在，背离了“双述双评”工作的初衷，难以真正达到“双述双评”的目的。

4．村规民约和各项制度的产生过程不规范

尽管各行政村都有相应的工作制度和管理制度以及村规民约，并且大多数上墙张贴，但是其形成过程不太规范，一些村不结合本村实际照搬上级提供的参考样本。落实程度也参差不齐，有些村干部认为，如果真正去落实，既要增加工作量，又要约束自己的某些行为。因此，有些村干部就往往轻视落实。我们调查时，许多村民反映不知道有村规民约，也没有去村委会看过各种制度。村规民约和各项制度的产生过程不知道，内容不了解，自然谈不上自觉遵守，谈不上有效监督。

（三）村民监督组织和监督机制有待强化

1．对村监督组织的认识有待进一步提高

当前，部分干部群众对村监督组织的地位和作用认识不够到位，影响了村监督组织的作用发挥。个别镇乡（街道）对这项工作重视不够，政策宣传、业务指导、监督检查不落实；村干部对监督组织职能和作用认识不够，存在怕监督现象；村监督人员存在不敢监督、不善监督现象等。同时，村（居）务的监督组织名称不统一，造成撤村建居的社区监督组织概念混淆；监督组织负责人参加或列席三委班子会议制度未落实等。

2．村监督组织作用有待进一步发挥

当前，各村基本建立了三套监督组织，初步形成了监督组织网络，但是从这次调研了解的情况看，村监督组织在监督过程中，事前监督不到位，列席重大决策、重大开支和涉及群众利益的事务会较少；事后监督较多，过程监督较少，部分事项的监督有走过场现象。村纪检组织牵头协调作用发挥不够，对村干部廉洁自律的监督落实不够到位；村务监督委员会的监督作用发挥不平衡，部分村现有制度执行不到位，向村民代表会议的报告制度未履行；村务监督委员会事前重大决策参与不够主动，事中财务事项监督不够全面，特别是现金流的监督不涉及，监督过程中存在和事佬现象，发现问题后不予跟踪监督。

3．村监督组织之间的运行有待进一步完善

首先，各地村监督组织之间交叉兼职模式不一，个别村存在违规兼职，如村主任兼任村务监督委员会主任，现任村干部兼村务监督委员会成员，需进一步进行规范。其次，监督组织的定位和职责有待明晰。村务监督组织资源未得到较好整合，合力作用发挥不够，导致对现有监督制度执行不到位。第三，村监督组织制度建设有待完善。村监督组织的组织设置、工作职责、责任追究、激励约束机制建设，尚未形成常态化。

4．村监督人员能力和水平有待进一步提高

近年来，随着村监督组织的建立，人员的增加，由于培训制度没有得到较好实施，特别是有些新进成员未经过专业培训和系统业务学习，自身对业务知识掌握不够，对工作的任务、内容、范畴以及相关的程序和要求等缺乏深刻的掌握和理解，以致在监督工作中走过场，影响监督作用的发挥。尤其是部分监督人员对自身的职责、如何开展工作等认识还比较模糊。

（四）几个关系有待理顺

1．村民自治方面的法律不完善

一是权力异化，自治权的拥有者是全体村民，但是在实际运行中自治权却掌握在少数的村民手中。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权利，这是一条万古不变的规律。”如何规范地、有序地、明确地保证村民拥有自治权，用好自治权，这在实践中就成了一个问题。二是法律滞后，《村民委员会组织法》规定了村民自治相关的内容，但其他的法律基本上很少涉及。这就明显地与村民自治的实践不适应。例如：找不到对村委会成员任职条件的具体规定。譬如说长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举？如果违反村民委员会组织法其应当承担怎样的法律责任？这样的规定包括在我国的行政处罚法、治安管理处罚法乃至刑法对此均未做出规定。近年来，与选举相伴随的在村委会选举中出现的如给钱、请吃饭、送礼、承诺等现象越来越多。这样具有一定普遍性的问题，在法律中都没有规定，尤其是程度性的规定，这就使得村民自治在实践中常常很难把握和操作。

2．村委会与乡镇人民政府之间的关系不顺

根据《村民委员会组织法》第二条、第四条的规定，可以看出村民委员会不是国家的行政机关，不享有行政权，当然和基层行政单位——乡镇人民政府之间不存在上下级的隶属关系。村民委员会是由村民选举产生的，直接对村民负责，而不是对乡镇人民政府负责。实质上，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。但是，实践中有些乡镇人民政府仍然以领导者自居，任意干涉村民委员会的工作，同时，一些村民委员会的成员没有明确自己应当代表村民，对村民负责，而将乡镇政府当作自己的领导，导致两者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听上面的指示，而忽视了村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治的正常发展。

3．村委会与村党支部之间的关系不清

我国《村民委员会组织法》第三条对村民委员会与村党支部的关系进行了规定，体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村范围内得到贯彻执行；另一方面，村委会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权。因此，两者之间不应产生冲突。但是实践中，我们看到我区农村大部分村的党委（支部）作为一个村的领导总揽大权，甚至有的还取代了村委会，把全部工作统揽起来，这样无疑使得村委会与村党组织之间容易出现职责不清乃至于限制了其自治权，直接影响到农民的利益，使村民自治面临巨大的阻力。

二、改进和完善我区农村基层民主自治工作的若干建议

（一）统一思想，提高认识，增强素养

1．统一思想，提高认识

在适当的时间召开一次全区农村基层民主自治工作会议，各级党委、政府要充分认识推进基层民主自治工作的重要意义，切实把这项工作摆上党委、政府的重要议事日程，要使其与经济工作一起部署、一起检查督促、一并考核。要加强领导，落实责任。针对少数镇乡至今尚未明确这项工作由谁来抓的情况，要明确一把手亲自抓，分管领导具体抓，还要明确牵头协调科室。通过一级抓一级，上下协调，左右联动，通力合作，确保全区农村基层民主自治工作扎实推进。

2．加大宣传教育和行为培养力度，切实增强农民群众的民主素养

民主素养包括民主意识、法制观念和民主习惯，它的提高一靠教育，二靠实践。民主意识包括自主意识、参政意识、法制意识以及公民意识等。民主意识不是自发产生的，需要教育和引导。要利用多种形式积极开展社会主义荣辱观教育，帮助基层干部群众树立正确的人生观、世界观、价值观，摒弃狭隘的自私自利心理和宗族派性的封建伦理思想；要继续广泛深入开展普法教育，全面准确地宣传党的扩大基层民主的政治主张和《村委会组织法》的有关规定，提高广大基层党员干部推进民主政治建设的自觉性；还要进行科学文化教育，提高广大农民的科学文化素质，增强其自主能力和参与能力。

（二）深化自治机制，规范自治过程，完善自治章程

1．进一步完善民主选举制度

进一步探索党组织“两推一选”、村民委员会自荐海选、股份经济合作社自荐直选、村民代表和村民组长直选的“五票直选”制。在遵循法律法规的前提下，组织专门班子，提前调研、策划和试点，规范和创新农村基层组织网络的选举制度。

2．进一步深化、细化村务公开民主决策制度

村务公开的基础在于决策的民主，决策民主了，其结果自然被村民认可。因此，民主决策是村务公开、村民自治建设的重要内容。要切实做到在提交代表会议审议前有调研、有测算并形成书面建议方案；审议过程要有足够的时间让代表讨论，并实行一事一议、一议一决；通过或否决的事项都要形成书面决议。民主决策程序要规范，台账记录要细化。要按照“村级民主决策流程图”的设置实施好“民主决策六步法”，即：村民或村民代表提出议案；两委会同意受理并公示；召开党员、村民议事会并组织民情恳谈会开展民主协商；召开两委会联席会议提出方案并公告；由村民代表会议表决并公示；组织实施并实行动态监督。在实行民主决策过程中要发挥党组织的领导核心和党员的先锋模范作用。保障党员的民主权力，真正做到村级重大事项党员先知、党员先议、党员先行，同时，必须按决策程序开好“三会”，即“党员会议——组长会议——村民代表会议”。首先提交党员会议讨论，然后提交组长会议协商，最后提交村民代表会议表决。“三会联动”贯穿于“民主决策六步法”的过程中，同时要明确民主决策的责任界线。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝。要强调民主决策事项的严肃性，村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。非不可抗拒自然力的因素外，不得修改决策，需要修改，坚持谁决策，谁修改。制定村干部决策追究制度：任何组织或个人未经村民会造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。损失赔偿、违纪处分、违法法办。针对当前行政村的扩大，有条件的村应该将重大村务在各自然村公布。

3．进一步规范和完善“双述双评”制度

目前村干部的报酬主要由三个方面组成：即基本报酬、镇乡（街道）对村干部的考核奖，以及交通、通讯和过节补贴等。基本报酬通过民主评议；考核奖大多是镇乡、街道出“单子”，村里出“票子”；而交通、通讯等补贴大多由镇乡（街道）确定，也有少数村巧立名目，乱发补贴现象，存在“小头评议大头照拿”现象。为此，“双述双评”既要规范起作用，又要便于操作，我们建议：一是要根据村规模大小，村级事务的多少以及经济发展的现状因村制宜，由镇乡提出建议基本报酬，然后由村民代表评议确定；二是考核奖由镇乡（街道）承担，由驻村领导干部评议；三是把交通、通讯等多项补贴列入基本报酬补贴的范畴，全额报酬向参评人员交待清楚，给予村民完整的知情权。

4．进一步健全村规民约和村民自治章程

村规民约和村民自治章程是村级组织制度建设的两个基本制度，也是实行村民自治的重要途径和手段。把村规民约、村民自治章程建立好，对加强村级制度建设和实行村民自治非常重要。我们建议，全区各村要开展一次村规民约再修订工作，并且要遵循四个原则：一是合法性原则。即村规民约不得违反国家的法律、法规和政策；二是群众性原则，即村规民约要在广泛征求村民意见的基础上制定，不能违背群众的意愿；三是合理性原则，即村规民约符合当地的风俗习惯和实际情况，便于执行；四是公平性原则。即村规民约的有关规定必须公正，对村民与村干部一视同仁。

（三）整合监督资源，完善运行机制，提高监督执行力

1．加强日常监督制度执行力

村纪检组织要加强对所在村党组织、党员执行党的路线方针政策和党纪法规的情况进行监督，并协调指导和参与对党务、村务、财务等重要事项的监督；村务监督委员会要加强对村务公开内容和村民代表会议决定执行情况等进行按月或按季监督；社监会要加强对本集体经济组织所发生的日常性财务收支活动等每月进行合法性、合规性、合理性的监督等。村各监督组织在监督中，若发现有关问题，需要整改的，应以建议书形式及时向有关监督对象提出整改的建议、意见和要求，并对整改的内容进行跟踪监督。监督组织的成员必须经民主选举产生，在自荐和党组织推荐的基础上，积极探索和规范以直选或以无候选人的方式进行选举；同时要杜绝违规兼职现象，村各监督组织的重建和调整要与村委会选举同步展开，把真正热心于管事和有能力监督的村民吸纳到各监督组织。

2．整合各类监督资源

发挥三个监督组织的综合监督效果，即“1＋1＋1＞3”。在各监督组织严格执行各项监督制度的基础上，建议建立村监督组织联席会议制度，有效整合监督资源，落实监督任务。对于涉及村民利益的重大事项和各监督组织发出建议书的落实情况等，要采取召开联席会议形式进行监督。联席会议由村纪检组织牵头、村务监督委员会、社监会等全体成员组成，原则上可每季度一次，会议内容由各监督组织根据职责提交议题，会议监督讨论情况形成纪要报本级党组织和上级纪检组织，并在公开栏公开。当各监督组织建议书，无法履行合法、有效的监督时，联席会议应以书面方式向上级党（工）委、政府（办事处）、纪检组织或区级有关职能部门反映情况，上级有关部门应及时予以答复并妥善处理。

3．完善监督组织运行机制

采取有效措施，建立工作报告制度、民主评议制度、奖惩制度等，努力提高监督组织人员的工作积极性。建立民主监督工作报告制度，每半年以“谁委托监督、向谁负责”的原则，由村纪检组织、村务监督委员会和社监会负责人分别向全体党员、村民代表会议、社员（股东）代表会议报告党务、村务、财务监督情况，并将监督结果在公开栏公开。建立奖惩制度，村各类监督组织，按照各自工作职责，健全相应的监督工作台账，其负责人每年要向相应的大会进行述职评议，对评议结果较好的，给予监督人员一定的奖励；对评议结果不好的，进行通报批评并在村务公开栏公开；对违法违纪、严重失职渎职的监督组织成员，依法依纪进行处理。

4．加强对监督人员的业务培训

政府各职能部门，每年要组织村监督组织负责人进行业务培训；各镇乡（街道）要加强对村各类监督组织人员的业务培训，不断提高村监督人员的业务能力和工作水平。同时，应该将有关监督职能及工作方法等内容编印成册，印发给每个村监督组织人员，进一步让村监督组织成员掌握工作内容和方法。

（四）理清关系，各负其责，各谋其政

1．加强农村法制建设，营造良好的社会法制环境

社会总是在不断地发展，为了反映社会发展的新变化，法律应该适时不断地得到修订，只有这样才能保证实现法律所体现的精神。当前，为了使村民自治制度稳定地、有序地、法制化地发展，我们应该在现有的《村民委员会组织法》的基础上，根据村民自治实践，不断修改和完善相关法规制度。如：对村民委员会与乡镇人民政府之间、与村党支部之间的关系进行明确规定，从而为在实践中理清他们彼此之间的关系提供依据；对妨害、破坏村级选举的行为做出规定，有效保障村委会换届选举工作的正常进行；对违反《村民委员会组织法》的行为所应当承担的法律责任进行明确；等等。

2．协调好村委会与乡镇人民政府之间的关系

现阶段要协调好村委会与乡镇人民政府之间的关系应从三方面入手：①要明确村委会的独立法律地位。根据《宪法》第一百一十一条和《村民委员会组织法》第四条的规定，村民委员会与乡镇人民政府之间没有行政上的隶属关系，村民委员会对本村事务包括村经济、公共事务、公益事业、移风易俗等实行自我管理，乡镇人民政府不得干预。因此要明确村民委员会是一个独立的法律组织，依法独立行使自治权。②乡镇人民政府转变工作职能，由过多干预转向尊重指导。村民委员会在自治过程中的一些事务需要乡镇人民政府具体解决，才能有效地进行自我管理。但是指导不等于行政命令，而是在尊重村民委员会自治权的前提下，指导村委会独立开展群众自治工作，而不是将村委会看作下属机构。③村委会加强自身建设，积极协助乡镇人民政府的工作。村委会虽独立行使自治权，但是对于乡镇人民政府的方针政策应及时向村民传达，保障其在基层得到落实。这就要求加强村民委员会自身的建设，使广大村民和村干部学会如何行使民主权利，以保证对乡镇人民政府工作的支持。

3．妥善处理村委会与村党组织之间的关系

妥善处理村委会与村党组织之间的关系，就要坚持村党组织领导下的村委会自治。党组织的核心领导地位是保证村民自治制度发展与实现基层民主的关键，坚持村党组织领导下的村民自治是构筑两者和谐关系的前提。我们建议从以下两个方面对村委会与村党组织的关系加以处理。第一，坚持村党组织的领导为基本原则，理清村党组织和村民委员会之间的职权范围。村党组织应将重点放在指导村民自治组织的建设，协调各组织之间的关系上，帮助和支持村民自治组织独立开展活动上，对于村具体事务则应由村民自治组织自己管理，不宜过多干涉。第二，加强村党组织自身建设，提高党员和党员干部素质，加强对村委会的监督，防止村委会背离村民意志，独断专行。最后，还应该搞好组织发展工作，将村民委员会中的成员发展为党员，发扬党内民主，建立健全党内各项制度，充分发挥村党组织在村民自治中的领导作用。