关于空心村改造的调研报告

关于空心村改造的调研报告

磐安县政协

随着经济社会的发展，农民新建房屋向村庄四周扩散，大量农民向城镇集聚，在农村逐步形成了“新房包旧村，旧房无人住”的空心村现象，一方面造成农村旧宅基地大量闲置，脏、乱、差问题难以彻底根治，严重制约了新农村建设的整体推进。另一方面，农民住房却因缺建设用地而得不到有效解决。改造“空心村”已是一个十分迫切又十分复杂的问题。为破解这一难题，磐安县政协牵头成立调研组对我县“空心村”改造工作进行了调查研究，并到松阳进行实地考察取经，在此基础上，对我县“空心村”改造思路和对策提出一些初步的想法。

一、磐安县“空心村”现状和改造取得的成效

（一）磐安县“空心村”现状

根据对全县19个乡镇的调查统计，磐安县363个行政村（786个自然村）中存在“空心村”现象的有262个，占72.2%，这些村的旧房中只有一少部分有人居住，大部分已无人居住或已倒塌。约有70%已建新房的农户对老房屋未进行拆除，全县一户多宅现象较严重。10户以下省政府要求撤并的自然村有166个，占21.1%。目前已有撤并计划的自然村有104个，占总自然村数的13.2%。全县2009—2012年共有建房需求的农户14918户49774人，这部分农户中居住在危旧房的有6113户，房屋质量属于较差的有2969户，属于差的有3144户。抽样调查34个有“空心村”现象的行政村，有33个村表示有“空心村”改造计划，占97%，其中急需改造房屋的农户占26%。

调查表明：全县目前“空心村”现象十分严重，“有房无人住，有人无房住”的矛盾越来越突出，群众对“空心村”改造的呼声越来越高。

（二）磐安县“空心村”改造的实践和取得的经验

磐安县是开展“空心村”改造较早的县，且成效显著，改造经验曾经得到上级领导的充分肯定和来自省内许多县市的考察学习。优秀共产党员、里光洋村原党支部书记王国浩以“一人改造一个村”胆量，于1995年最早拉开了我县自发性的旧村改造序幕。但因缺乏县、乡镇政府强有力的组织领导和规范的操作规程指导，以及土地、资金等问题，除里光洋村外，许多村的旧村改造大多只开展了第一期，整体完成改造的很少。1998年开始从政府层面重视旧村改造工作，由县国土部门牵头，出台了旧村改造实施意见，有力地推进了全县旧村改造进程，出现了新渥、宅口、方前、新楼、后业岭等40多个旧村改造典型村，通过以后的示范整治，涌现出了一批模式不同、富有地方特色的示范村、特色村。如全拆全建，生态别墅型的根溪村、傅店村；下山脱贫，旧村复垦型的金娥村；保旧建新的管头村；保护为主，古朴典雅的马塘村；粉墙黛瓦、错落有致的石下村；山环水绕的虬里村。

玉山镇是磐安县“空心村”改造成效明显的一个乡镇，2001年以来，该镇通过坚持不懈的努力，在“空心村”改造方面已经探索出了一条行之有效的路子，得到了农民群众的普遍认可。合计拆迁26期，涉及18个村1259户2293间，占地面积92302.45平方米，安置农户962户2402间房屋，以地级差方式筹集资金1865万元。《乡镇论坛》、《金华日报》都详细介绍了玉山镇“空心村”改造的情况。温州、衢州有关县乡领导都到玉山镇考察学习。玉山镇的“空心村”改造呈现四大特点：政府省钱，是老百姓的自费改造；政府省心，实行村民高度自治，很少涉及政府的行政行为，麻烦政府少；面广量大，拆迁量多；大家高兴，村庄面貌得到根本改变，社会和谐稳定，百姓安居乐业。

从玉山等地多年的实践来看，“空心村”改造能够一次性解决农民住房问题，从根本上改变村庄面貌，达到一变百变、一新百新，盘活“空心村”旧宅基地，大幅度增加建设资金，化解各类矛盾纠纷，促进农村社会风气好转。具体经验可概括为：

（1）解放思想，尊重首创。住房是最大民生，解决农村群众的住房问题是一大难事。难事的解决有赖于解放思想，尊重群众的首创精神，有赖于农民自身创造力的充分发挥。

（2）规划引领，遵循规律。“空心村”改造要按照城乡一体化规划和下山移民规划，科学确定“空心村”改造村，科学编制村庄建设规划。引入市场竞争机制，实行宅基地有偿安置。

（3）农民主体，尊重民意。坚持“空心村”改造的实施主体是村委会，要坚定地相信农民、依靠农民，实行民主规划、民主决策、民主实施、民主监督，顺民心合民意，充分发挥村规民约的自我约束作用。

（4）依法依规，操作阳光。要严格遵守《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省人民政府关于宅基地管理的意见》等法律规章。改造全过程要体现公开、公平、公正原则，切实取信于民。

（5）强化领导，坚持不懈。“空心村”改造是一家一户办不了的难事，需要政府积极有为，乡镇党委政府和有关部门要切实增强在农村社会管理、公共服务等方面的能力，加强引导，强化领导，坚定信心，一抓到底。

二、当前“空心村”改造存在的主要问题

“空心村”改造是一个系统工程，面广量大，关系群众切身利益的重新调整，当前我县“空心村”改造主要存在以下几个方面的困难和问题：

（1）统一思想难。“空心村”改造是一块众所周知的“烫手山芋”，不改造，矛盾多，要改造，困难更多。是改还是不改，思想很难统一，不同对象想法各不相同。从干部层面看，认为应该改，但又怕难。1998年开始，政府高度重视“空心村”改造，但因矛盾纠纷多、难度大，且缺乏有效的行政手段，而有求稳怕乱思想，特别是尖山镇新宅村的“空心村”改造上了《焦点访谈》以后，广大干部普遍感到心有余悸，一谈到改造就怕上访，个别时候甚至将社会的不稳定归结为是“空心村”改造惹的祸。2001年以后，基本上取消了对“空心村”改造的考核工作。从农户层面看，希望改，但又怕失利。“空心村”改造实际上是对农民世代以来的既得利益进行重新分配，因此使得旧屋地理位置好的、占地多的、原有房屋质量较好的不愿拆，被征用承包地的农户因耕地减少不支持拆，经济困难户因缺乏建房实力不敢拆，部分群众因其他利益关系或历史恩怨有意阻挠拆。部分机关企事业单位干部职工在祖居地的旧房拆迁中，因补偿安置不如意，也容易成为“空心村”改造阻力。

（2）规划落实难。一是目前全县还缺乏一个“空心村”改造总体规划作引导，容易造成无序改造。二是建设新农村必须有一个科学合理的村庄建设规划，但我县目前大部分现有的村庄建设规划有的没有，有的水平低，有的不切合实际，已不适应新农村建设的需要，急需重新进行规划修编。三是现有的土地利用总体规划大多数没有预留农村保障性的建设留用地，而新一轮土地利用总体规划因国家政策原因没有能够及时修编，制约了新农村的建设和发展。四是现有的土地规划与村庄建设规划分属两个部门设计，存在互不衔接的现象，村庄规划内无建设留用地，而土地规划的建设留用地却在村庄规划范围以外，造成两规不符而影响“空心村”改造。

（3）改造资金缺。一是村集体经济薄弱。全县363个行政村和8个居委会中集体经济在1万元以下的“空心村”就有257个，占全县行政村的70.8%。多数村的“空心村”改造都需要新辟宅基地，包括征地、报批、平整、村庄规划测量设计等费用，村集体先期支付筹地成本每间屋基需在1万元以上，要筹措数十万元的启动资金，对多数村来说都不是容易的事情。二是农户经济困难。我县现有低收入农户22271户，这部分困难群众是“空心村”中住旧房子的主要居民，其他群众的经济状况也不容乐观，建房这样大的投资对多数群众都是一个极大的负担。三是政府补助标准低。目前磐安县对“空心村”改造只有对连片拆除占地1000平方米以上的补助每平方米25元。而松阳县财政收入只有3.2亿元，但把“空心村”改造作为头等工程来抓，扶持力度很大，对拆迁户每平方米补助50元，对村集体按每一拆迁户5000元给予设施配套费用补助，此外，还对相关部门和乡镇都安排有工作经费予以奖励。四是项目整合难。近几年来，各部门出台了许多支农措施，但政出多门，互不衔接，有的甚至于相互制约，难以形成合力。如示范整治与“空心村”改造就存在一些矛盾，示范整治补助项目少，而且一个村只安排一年时间，而“空心村”改造建设项目多、建设时间长。另如农村强塘固房工程和住房困难救助政策，原则上要旧房改造，也与“空心村”改造统一拆迁安置产生矛盾，部分危旧房户以此为借口阻挠“空心村”改造。此外，农村饮用水、广播电视、电力、通信等改造项目，与“空心村”改造项目不相衔接，造成项目建设分散，效益难以发挥，甚至造成重复投资。

（4）新增用地难。磐安县是个山区县，“地无三尺平”是基本特征，从历史看，农民每次建房都以当时够住为度，人均建房占地都不大。据调查，全县目前有建房需求的农户现有住房人均占地仅有17.6平方米，与现在一户一宅限额标准的人均占地25平方米相比还少7.4平方米，共需新增建房用地面积3.7万平方米，这还不包括道路拓宽、公建用地增加的需求。调研中大多村干部反映，“空心村”改造按一户一宅限额安排新屋基，老村旧宅基地内只能安排一半左右农户回建，另外一半农户的屋基需要新征土地安置。而目前我县村庄周边土地多为农保用地，受土地总规和土地承包法的限制，农用地转建设用地十分困难，而且用地指标有限，新增建设用地困难直接制约了“空心村”改造。

（5）政策落实难。一是“一户一宅”政策执行不到位。按“一户一宅”政策，农户住房占地超限额部分地基需给予适当补偿后收回集体，但很大一部分农户建新房后没有及时拆除旧房或旧宅基地没及时收回村集体，下山移民的农户搬迁以后原有旧房屋大多也没有按移民协议拆除。二是村庄规划编制主体缺失。按照《城乡规划法》规定，村庄规划编制主体应是乡镇人民政府，测绘、编制费用由县、乡财政解决，但目前都是由村级组织解决，加重了村级经济负担。三是体制不顺。对农村建房管理，乡镇与国土、规划等职能部门虽有职责分工，但终因多头主体，造成好事大家争、难事大家推，看得见的说了不算，说了能算的看不见，致使违章建房、拆旧建新无法执行到位。

三、加快“空心村”改造的对策思路

改造“空心村”，建设新社区是彻底改变农村面貌，促进农村经济快速发展的重要举措，是建设山水磐安，全面改善民生，推进社会主义新农村建设的重要抓手。为此建议坚持从全县实际出发，总结农民所创造的改造经验，同时借鉴外地的好做法，尽快制定出台加快“空心村”改造的实施意见，全面推进全县的空心村改造。

（一）统一思想，加强领导

开展“空心村”改造是广大农民的迫切要求，也是根本改变农村面貌，破解农民建房困难和拉动内需的需要，更是推进社会主义新农村建设的重要抓手。只有通过“空心村”改造，完善农村基础设施、公共设施，才能彻底改变农村的村容村貌，改善农村的人居环境。也只有通过“空心村”改造，才能盘活旧宅基地，减少耕地占用，有效破解农民建房新增建设用地难的问题。同时，“空心村”改造增加了项目投入和建房投入，可以直接拉动农村内需，促进农民就业，并带动多个产业的发展。而且，省政府在2009年5月中旬召开常务会议专门研究了加快农村住房改造建设的政策意见，指出加快农村住房改造建设，是实现保增长与惠民生相结合、新型城市化和新农村建设相结合、保耕地和促发展相结合的有效举措。并提出2009年到2012年，全省将实施百万户农房改造建设，基本满足农民正常的住房改造建设要求，力争在改造后使农村基础设施、公共设施和公共服务体系得到显著提高，农村人居环境进一步改善。这又为我县开展“空心村”改造创造了一次难得的历史机遇，因此全县各级各部门要高度重视，进一步统一思想，克服政府在农村工作中的短期行为，真正对百姓负责，坚持不懈地推进“空心村”改造。建议成立以县委副书记为组长的“空心村”改造领导小组，负责指导协调全县的“空心村”改造工作，并由国土局牵头，抽调得力干部组成专门工作机构，配备办公设备和经费负责日常工作，实行“一站式”办公。

乡镇党委政府必须在“空心村”改造中发挥主导作用。“空心村”改造是一场硬仗，是乡镇党委政府执政能力的集中体现。“空心村”改造符合农民群众的根本利益，也是乡镇党委政府民本意识的集中体现。各乡镇要牢固树立民生第一、住房为先的理念，积极有为，成为“空心村”改造的坚强后盾。首先要切实加强村级组织建设，提高村级班子战斗力，这是推行“空心村”改造的关键。其次要指导有力。一是规划的指导，要求各村严格按标准规划新农村，对古建筑、古遗址的保留问题党委、政府主要领导要亲自把关。二是实施方案的指导，根据各村的实际帮助提出切实可行的改造方案，提交村民代表大会讨论。三是人力的支持。凡是涉及“空心村”改造的村，无论工作量大小，乡镇都要派工作小组，集中时间、集中精力，不完成不撤兵，不完成不休息，不完成不安排其他工作。最后是千方百计排除“空心村”改造的阻力，特别是涉及机关部门干部的拆迁，乡镇主要领导要想方设法与有关部门协调，对阻挠“空心村”改造的不法行为提请有关部门坚决处置。

同时，要理顺农村建房管理体制，切实解决农村建房管理中乡镇与国土、规划等部门多头管理现象，建议加强国土、规划力量，做到每个乡镇都有土管员和规划员，由乡镇统一管理考核，并在每个乡镇都成立相应管理机构，形成以乡镇为主，部门配合的体制。

（二）科学规划，严格政策

一是科学编制全县“空心村”改造总体规划。“空心村”改造要遵循城乡一体化规划和下山移民规划，选择集镇所在地村、中心村、公路沿线村等地势相对平坦、“空心村”现象严重的村实施。列入下山移民地处高山远山的村，人口规模在50户以下的自然村，因严重地质灾害隐患需搬迁的村，县重点工程区、风景名胜区、旅游区、自然保护区内需整体搬迁或实行萎缩性管理的村，不推行“空心村”改造。对一些历史文化底蕴较深厚、古民居较集中、今后开发乡村休闲旅游潜力较大的村，则实行古村落保护。除以上三种情况以外，其他村在不影响村庄道路通行、正确处理好相邻关系的前提下，允许各村因地制宜改造农民的危旧房。各乡镇要按照以上原则提出今后几年“空心村”改造的规划，在此基础上，形成全县“空心村”改造的总体规划。二是各乡镇选择村级班子战斗力强、群众基础较好、“空心村”改造现象严重的村先行实施，典型引路，稳步推进。三是编制好“空心村”改造村庄建设规划，在符合规划基本原理、确保村庄功能齐备的前提下，村庄建设规划要体现乡村特色，依山就势，山水相衬，充分保护历史文化遗存。

在具体实施过程中，必须严格遵守《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省人民政府关于宅基地管理的意见》等法律规章。具体做到：

（1）坚持一户一宅。农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地最高不得超过125平方米；使用其他土地最高不得超过140平方米；利用荒地、荒坡的，最高不得超过160平方米。宅基地的用地面积限额为：三人及三人以下的农户75平方米以内，四人的农户100平方米以内，五人的农户110平方米以内，六人及六人以上的125平方米以内。使用非耕地的，每档最高可增加15平方米；利用荒坡、荒山建房的，每档最高可增加35平方米。实施“空心村”改造、拆除面积超出用地限额20平方米以上的，可放宽一个档次的用地限额。对已建新房而没有拆除的旧房，旧房又不属于古民居保留范围的，在改造范围内要限期拆除，在改造范围外的要制订计划，逐年拆除，已签订拆除协议的要按协议时间拆除。

（2）坚持先拆迁后安置或先收购后安置。坚持“先拆除旧房，后安排建设用地”、“先将旧房过户给集体，后安排建设用地”。按照“多退少补”原则，用拆除旧房的面积置换新建房用地，置换后多余的地基由村委会回购统一调剂，不足的可以向村委会缴纳成本价后补足。改造范围外的旧房，如农户自愿拆除，地基可由村集体回购收储使用。

（3）妥善安置建房困难户。对建房困难户，要通过农村困难群众住房救助、资金补助、减免相关费用、帮助申请扶贫小额贷款等方式解决建房困难，也可通过房屋置换和建设村农民公寓安置建房困难群众。对孤寡老人和无人赡养的五保户，可由乡镇、村和县民政局安排到敬老院集中供养。

（4）重视古村落、古建筑和古遗址的保护。“空心村”改造，绝不是滥拆旧房，一些古老的建筑虽然不是文物保护单位，但均是不可再生资源，是村庄重要的文化资源，是今后磐安乡村休闲旅游的最大卖点、最大看点。对宗祠、三合院、四合院、牌坊及有特色、有规模的古民居必须原地保护。农户要求住新房的，可给予新基安置，旧房由村集体收购或与别的农户置换。

（5）鼓励实行宅基地有偿安置。村集体土地是村最重要的资源，除政策补助外，村庄基础设施建设需要的大量资金只能从土地中来。在公开、公平、公正的前提下，要改变过去宅基地无偿安置的模式，引入市场竞争机制，通过竞投标的方式，实行宅基地有偿安置。通过竞投标的地级差带来的资金推动新农村建设。走出村庄建设项目越多，负债越多的怪圈，保持村庄建设的可持续性。

（6）鼓励中心镇、中心村吸纳异地转移农民。鼓励经济条件较好、发展潜力较大、适宜人口集聚的在满足本村村民建房需求的前提下，将闲置宅基地、空置房以及村庄整理盘活的宅基地等置换给异地转移农民，置换给异地转移农民的宅基地相关部门应及时予以确权、登记、颁证。

（7）坚决制止新的违法建筑产生。农村违法建筑的巡查和制止工作，要由乡镇人民政府与国土、规划部门共同负责。违法建筑的拆除实行属地管理，并由所在乡镇人民政府牵头组织实施。

（三）农民主体，尊重民意

“空心村”改造涉及农民群众的巨大利益，每一个环节稍有不慎，就可能造成农民群众的不信任，引发信访事件或矛盾纠纷。要坚持“空心村”改造的实施主体是村委会，坚定地相信农民、依靠农民，充分发挥村民代表大会制度的优势和村规民约自我约束的作用，实行民主规划、民主决策、民主实施、民主监督。民主规划和民主决策，就是村庄规划和空心村改造的实施办法，都要提交村民代表大会讨论后表决通过，村民代表大会要有2／3以上村民代表参加，2／3以上到会代表同意后才能实施。民主实施，就是要成立以村三委、队长为成员的“空心村”改造领导小组，包干到人，从动员、安置、拆迁提供一系列服务。民主监督，就是从“空心村”改造的政策、程序、分工、财务一律通过公告、广播宣传等形式公开，接受群众监督。

（四）加大扶持，优化服务

建议建设用地指标向“空心村”改造村倾斜，农村宅基地复垦增加的用地指标主要用于“空心村”改造。对“空心村”改造村要按其拆除规模给予一定的启动资金补助或周转，对村集体贷款启动“空心村”改造的也要按其规模给予贴息补助。建议减免县级管辖范围内的“空心村”改造项目规费，村庄规划测量、设计费用按成本价收费并由县、乡财政承担。实行“多改多补、少改少补”工作奖励政策，对拆除占地面积1000平方米以上的村的奖励在每平方米25元的基础上适当提高，同时对按规定零星拆除危旧房、闲置房建新房的也给予每平方米15元的补助，并根据县财政的承受能力逐年提高标准。对村集体、乡镇、相关部门根据工作量大小分别给予奖励。

建议加大下山移民的扶持力度。政府要加大“空心村”改造的扶持力度，必须在下山移民（重点是整体搬迁）上动脑筋。松阳县就是依靠大规模的搬迁10户以下的自然村取得大量的土地指标，筹集到1.6亿元的新农村建设资金。我县下山整体搬迁的潜力很大，104个自然村已有撤并计划，这些自然村撤并后对宅基地进行复垦，新增的土地指标将是我县加大“空心村”改造扶持的最大资金来源。“空心村”改造和自然村整村搬迁同步推进也是切实可行的，玉山镇在“空心村”改造当中，就已经普遍做到了和下山移民搬迁的有机结合，如张村、岭口、隔水等。目前我县下山移民补助政策只限于省财政拨付的资金，而松阳县除了丽水市人均1000元以外，县财政又增加人均3500元，大大提高了下山移民户的积极性。建议我县提高下山移民尤其是整村搬迁补助标准，或者能实行下山移民政策和土地复垦政策的叠加使用。

建议以“空心村”改造为龙头，统筹整合基础设施项目。整合示范整治、下山移民、宅基地复垦、农民饮用水、农村困难群众住房救助、兴林富民、农村电气化、农村清洁能源、农村信息化、文化示范村基础设施补助等项目，统一调剂，统筹安排，各部门所有农村基础设施项目资金80%优先配套“空心村”改造村，发挥政策组合优势，避免重复建设，保证改造一个村，基础设施就配套到位一个村，真正建起一个新农村。

建议各职能部门加强联动，进一步优化服务。规划部门要提前安排力量为“空心村”改造编制村庄规划，规划经村民代表大会通过后要及时审批。建设部门要认真研究、设计、推广体现山水特色、田园风光、生态韵味的新型农民住宅方案。国土部门要尽快搞好全县“空心村”改造规划的编制，切实加强对“空心村”改造工作的指导，认真搞好“空心村”改造工作的考核。要紧紧抓住土地利用总体规划修编的机遇，按照村庄规划的要求，调整好建留用地，对村内有空闲地而申请新增建设用地的不予审批，从根本上防止再出现新的“空心村”。供电、供水、通信、广播电视等部门按照规划及时做好“空心村”改造村的管线迁移和接入。金融部门对“空心村”改造中用于先期的征收土地、拆迁补偿的启动资金要提供支持，小额信贷要适当放宽条件，予以政策倾斜和利率优惠。对“空心村”改造中的农民建房，有关部门要简化审批程序，实行“代理制”、“联合一站式”审批。“空心村”改造项目建设中涉及县政府管辖范围内的行政性规费，予以减免或返还，涉及行政规费以外的费用只收取工本费。政法部门要及时为“空心村”改造提供法律指导，积极营造有利于“空心村”改造的法律环境，对阻挠“空心村”改造的不法行为要坚决处置。

（五）加大宣传，强化考核

要加强对“空心村”改造的必要性、扶持政策、先进典型和带来的好处等方面的宣传。对阻碍“空心村”改造的行为进行公开曝光，并进行严肃处理；对个别上访户要做好政策解释和劝导，让其服从村规民约，配合改造。通过多种宣传方式，增强广大群众开展“空心村”改造信心，提高各利益主体的大局意识，充分调动广大群众开展“空心村”改造工作的积极性，发挥主动性和创造性，努力营造一种以“空心村”改造为龙头，大力推进新农村建设的浓厚氛围。同时要把农村“空心村”改造、违章建房处理、旧房拆除等工作列为乡镇及有关部门年度综合考核的重点内容，列为县委、县政府重点督查内容，列为人大代表、政协委员重点视察内容，将“空心村”改造列为村干部创业承诺的重要内容，并和村干部工资严格挂钩，建立“县考核乡镇、部门，乡镇考核村”的逐级考核机制，一级抓一级，层层抓落实。对完成任务好，成效突出的给予重奖，并作为干部提拔的重要依据。对故意阻挠和幕后策划阻碍“空心村”改造的党员干部给予党纪政纪处分。