长江三角洲地区问题分析

6.3.8　长江三角洲地区问题分析——与世界级城市群的差距

（一）中心城市上海的“能级”不够

核心城市是形成城市经济圈的“关键人”，其集聚与辐射能级有多大，决定了这一区域的整体能级。

以纽约为中心的波士华（Boswah）城市群地处美国东北部大西洋沿岸平原，是一个由40多个城市组成的超大型城市群，面积约13.8万平方公里，人口约4500万人，城市化水平达90%。虽然面积占国土面积的比重不到1.5%，但却集中了美国人口的20%左右，它是美国经济核心地带，制造业产值占全国的30%。纽约是“波士华”城市群的核心，中心城市纽约的纽约大都市区人口为854.7万。联合国6个主要机构中的5个设在这里。早在20世纪初，纽约就有全美国“银行之都”的称号。近一个世纪以来，其一举一动都左右着世界的金融、证券和外汇市场。纽约历来又是美国和国际大公司总部的集中地，全美500家最大的公司，约有30%的总部设在纽约，同时吸引了与之相关的各种专业管理机构和服务部门，形成了一个控制国内，影响世界的服务和管理中心。

日本太平洋沿岸城市群从东京湾的鹿岛开始，经千叶、东京、横滨、名古屋、大阪、神户直达北九州的长崎，大、中、小城市总数达310个，全日本11座人口在100万以上的大城市中有10座分布在该城市群区域内。城市群面积约10万平方公里，占日本总面积的31.7%；人口近7000万人，占全国总人口的63.3%。它集中了日本工业企业和工业就业人数的2/3，工业产值的3/4和国民收入的2/3。东京是整个城市群的中心城市。东京的城市职能是综合性的，它既有纽约的金融功能，又有伦敦的政治功能，还有比它们强大的现代工业中心的功能，因而被认为是“纽约＋华盛顿＋硅谷＋底特律”型的集多种功能于一身的世界城市。东京有五大功能：一是全国的金融、管理中心。全日本30%以上的银行总部、50%销售额超过100亿日元的大公司总部设在东京。二是全国最大的工业中心。该地区制造业销售额占全国的1/4。三是全国最大的商业中心。30余万家大小商店，销售额占全国的29.7%，批发销售额占全国的35.3%。四是全国最大的政治文化中心。东京是首都，有著名的早稻田大学、东京大学、庆应大学等几十所高等学府。五是全国最大的交通中心。东京湾港口群是国内最大的港口群体，以东京和成田两大国际机场为核心，组成了联系国内外的航空基地。

从规模方面来看，在长江三角洲地区城市群内部，上海的经济总量占的比重近年来一直处于27%左右。与世界级城市比较，上海的GDP不到香港的3/5，与东京、伦敦、纽约等大都市相比还有很大差距。从城市服务功能的规模等级与层次水平来看，上海也远不够突出。近几年，上海市第三产业比重一直在50%左右徘徊，而伦敦、东京则在70%以上，纽约和香港的第三产业比重更是超过80%。根据最新发布的《全球城市竞争力报告（2007—2008）》报告显示，美国东北部城市群中的纽约、费城、华盛顿、波士顿以及日本太平洋沿岸城市群中的东京均名列前20位（全球城市综合竞争力指数排名前10名分别是：纽约、伦敦、东京、巴黎、华盛顿、洛杉矶、斯德哥尔摩、新加坡、旧金山、芝加哥），而上海仅排名第41位（见表6-33）。

核心城市的规模和层次不够突出，功能辐射和经济外溢就会不足，也就无法有力拉动大都市圈的要素集聚、经济增长、科技创新和国际化发展。长江三角洲城市群还未能达到世界级城市群的水平。

表6-33　美国东北部大西洋沿岸城市群及日本太平洋沿岸城市群综合竞争力比较

资料来源：《全球城市竞争力报告（2007—2008）》；《全球城市竞争力报告（2009—2010）》。

（二）经济总量尤其是工业经济总量偏小，产业层次偏低

在经济总量上，长江三角洲地区城市群对国家的贡献度比起发达国家仍然是相当有限的。2009年，长江三角洲地区城市群创造的GDP总量为59867.68亿元，人均GDP仅57570元左右，经济密度为4864.26万元/平方千米，长江三角洲地区仅相当于其他国际都市群的1/10，甚至是1/20。总之，与世界级都市群相比，差距是显而易见的。

此外，以制造业为主体的第二产业是推动长江三角洲地区经济快速增长的主要动力。但从产业链角度来看，长江三角洲地区城市群的制造业在国际分工中处在低端位置，产品的附加价值明显偏低。2007年7月，一项由复旦大学和香港大学做的调查显示，长江三角洲地区制造业企业生产方式中纯粹的原始设备制造企业只占22.3%，原始设计制造企业也只有18.3%；而据另一项统计表明，长江三角洲地区的产品70%属于最终产品。长江三角洲地区经济在很大程度上依旧徘徊在全球价值链的底端，并且生产性服务业在长江三角洲地区城市群地区的发展同样并不令人满意。根据统计数据显示，2009年长江三角洲地区16个城市的第三产业占GDP比重为41.5%，且生产性服务业严重短缺，而大部分地方政府的产业结构升级着力点仍停留在第二产业的内部。

（三）城市群的集中度不高，各城市之间缺乏协作，城市群的综合竞争力还没有真正形成

与世界级城市群相比，长江三角洲地区城市群的集中度还不高，城市间的协同发展程度较低，城市群的综合竞争力还没有真正形成。首先，对于整个长江三角洲地区来说，尽管它的城市化水平目前在国内领先，2006年达到50.42%，高于全国6.52个百分点；但与国际公认的都市群相比，仍有较大的差距。如在城市化水平上，美国东北部都市群，城市化率已超过了90%。其次，长江三角洲地区在迅速发展小城镇的过程中忽略了城市间纵向经济纽带的建设。目前的城镇体系仍处于以交通网络建设为主的初级发展阶段，中心城市与腹地的沟通缺乏足够数量的中小城市这一中间层次，中小城市到小城镇之间也尚未形成一体化关系，不少中小城市对其周边小城镇的辐射能力还较弱，导致要素流动不畅，制约着城市极化和扩散效应的发挥。再次，由于中国行政区划层次较多，分割过细，各级政府对区划内经济活动干预权过大，加上长江三角洲地区区域内各城市资源类似，区位相近等原因，城市群内各城市的经济各自为政、以邻为壑的现象非常普遍。长江三角洲地区核心16个城市不能优势互补，各个城市特色不突出，不能根据各地比较优势合理分工、互惠互利、协作发展。

（四）区域分割、区域内生产要素的自由流动仍存在较大限制

由于长江三角洲核心16个城市分别属于苏浙沪，苏浙沪三足鼎立、各自为政，相互利益矛盾难以协调，行政区划与经济区划不整合造成体制障碍，使得能源、原材料以及资金、技术、人才、信息等生产要素难以优化组合，造成资源的闲置和浪费。横向经济联系不时遇到阻力，难以建成强有力的大型企业集团。在对外贸易、招商引资中常常引起内部不良竞争和出口创汇中的人为困难等一系列的问题。港口等重大基础设施建设缺乏协调配合，对于一些区域性的重大问题，如能源、交通、江河湖海综合治理等的协调有待加强。体制性障碍成为长江三角洲地区新一轮合作与发展的重大制约因素。

长江三角洲地区区域分割的原因之一是：地方政府行为依然突出（所谓“强势政府”），以市场为导向的区域协调机制尚未完全形成。以四级制行政区划体系为背景的行政性分权，形成了以行政区利益增长为主要目标的政府政绩考核，以及财政税收、金融、统计等的目标管理制度。由于我国企业具有行政隶属关系，财政分税在确定企业所得税归属时，仍按行政隶属关系征收，将中央企业交纳的所得税划归中央，将地方企业缴纳的所得税归地方，在这种“隶属税”的财政体制下，要素资源的流动产生了税收在不同地区间的转移，导致要素流出地的税源和财政收入下降。对于地方政府来说，为避免本地区利益在区域合作中外溢，在缺乏区域大市场开通的制度规则、外部条件、激励机制的情况下，以控制要素流动达到控制财源流出、构筑经济樊篱的行为就是一种合乎逻辑的经济理性行为。因此，行政区在经济活动效用可能性边界上总是寻求有利于本地区利益增长点，排斥所有跨边界的交易活动及有利于交易活动扩展的制度与规则，尤其是排斥进入行政区内的竞争者和区内资源向区外流动的所有合作。行政区经济活动效用可能性边界最小化对区域经济横向联系产生了刚性约束，形成了政府间横向多元的利益博弈关系，最终降低了生产要素跨区域流动的可能性。

（五）条块分割的垂直行政管理体制阻碍了区域经济扁平化发展

受信息化、经济全球化的影响，资金、技术、人才等要素的充分流动形成了一种经济扁平化趋势，这意味着各地比较优势在跨区域的横向流动中得到发挥而获得比较利益，也意味着地区在利益让渡基础上实现了利益共赢。生产要素跨区域流动所形成的经济扁平化态势，规定了区域经济合作成员政府既有利益让渡的责任与义务，也有获得利益补偿的权利。正是通过让渡利益与补偿利益的对应性的实现，才内生出基于利益均衡的生产要素的跨区域流动的动力。然而，在单一制国家治理结构中，不同等级的政府层级组织与不同等级的行政区划相适应，主管政府尤其是平级政府之间或不同级别但无隶属关系的政府部门之间不存在经济利益让渡的可能性；纵向的行政性主管部门实行自上而下的垂直性管理与控制，直接干预行政隶属内的企业活动以防止生产要素跨部门流动形成经济利益外溢。当分权治理的体制与市场利益相结合，当多元利益关系嵌入行政管理体制中，地方政府和工业主管部门众多层次的行政利益关系便交织成错综复杂的利益竞争关系，区际间经济摩擦随之而增多，企业之间的市场交易关系就演变成部门或行政间的利益博弈较量。跨区域交易的经济主体面对的是一个难以突破多元行政分割给定的利益边界的市场，这决定了经济主体因要支付跨区域和跨部门的制度成本和承担相应的交易风险而使生产要素跨区域流动与交易的难度增大。

（六）产业发展自成体系，缺乏有效分工与整合，产业结构趋同，重复建设现象较为严重

长江三角洲地区是我国最发达的加工工业地区，但是各地政府竞相发展加工工业，重复引进、重复建设、重复布点现象时常发生，造成各地自成体系、产业结构趋同、相互封锁、同质竞争现象比较严重。区域内产业发展缺乏有效分工与整合，一些城市发展缺乏准确的定位。在长江三角洲地区各城市的主导产业选择中，有11个城市选择汽车零配件制造业、8个城市选择石化业、12个城市选择通信产业。区域内共有19个国家级开发区、上百个省级开发区，产业间的无序竞争轮番上演。据测算，长江三角洲地区的苏南地区（南京、无锡、镇江、常州、苏州）、苏中地区（扬州、泰州、南通）、浙北地区（杭州、嘉兴、湖州）、浙东地区（绍兴、宁波、舟山）内部各城市产业结构的相似系数都在0.95以上。如此高的产业同构性，将导致长江三角洲地区失去产业布局的“梯次差异”和互补性，增大地区间的竞争内耗，造成各种资源和优势的巨大浪费，不利于地区间优势互补和分工、协作的发展及长江三角洲地区一体化的实现。

长江三角洲地区产业同构性的形成有其客观原因。首先，长江三角洲地区各城市区位相近、要素禀赋类似、自然资源和原材料缺乏，从历史条件上就决定了在工业发展方面该地区各城市都以外来资源为主的加工业较为发达。其次，由经济发展水平的接近带来的供给结构和需求结构的类似是导致产业结构高度相似的一个重要原因。第三，产业同构还是国际产业转移的结果，在短期内还将延续。第四，政府规划、招商引资政策、行政区划分割等非市场因素导致产业同构倾向。

（七）区域生态环境恶化、可持续发展受到威胁

长江三角洲地区人多地少，经济增长更多的是建立在粗放型增长的基础之上，近几年来，区域生态环境逐步恶化，水质下降加速，尤其是太湖水体污染严重，土地退化加剧，大气污染加重，酸雨频发，生物多样性减少，生态破坏，洪涝成灾。长江三角洲地区成为生态环境脆弱带，区域可持续发展受到严重威胁。