政治体制改革

三、政治体制改革

政治体制，是指政治制度的具体表现和实现形式。改革开放以来，我国的政治体制改革也迈开了步伐，但与经济体制改革相比，步子迈得不够大，存在的问题还比较多，群众不够满意。由于政治体制改革情况复杂，每项改革涉及的人和事都很广泛、很深刻，触及人的利益，会遇到很多障碍，确实需要审慎从事。但如果囿于既得利益者的阻力，或担心不可掌控而陷入“不稳定”的风险，改革的“渐进”逐渐退化为“不进”，稳妥有余，积极不足，裹足不前，累积的问题会越来越多，解决的难度也会更大。没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失。我国社会主义社会是从一个没有民主传统的半封建半殖民地的旧中国脱胎而来的，封建专制的观念形态、伦理道德、风俗习惯根深蒂固，渗透到社会生活的各个角落，也影响到党的领导。“文革”的十年内乱，当时党内民主制度不健全、搞个人崇拜是主要原因。改革开放以来，“官本位”的现象非但没有消除，而且越来越严重。如果民主政治建设滞后，民主得不到发扬，“文革”这样的历史悲剧很有可能重演。深化政治体制改革，刻不容缓，现已到了攻坚阶段。

深化政治体制改革，有序推进直接选举十分必要。选举是民主政治中的核心制度，衡量民主体制的首要标准是民主选举。选举一人一票，人人平等，体现了社会公平的原则，使选民找到了“主人”的感觉，可以激起大家政治参与的热情和建设现代化国家的积极性；选举，通过群众投票选出各级领导干部，使当选者感受到权力是人民给的，要对人民负责任，努力搞好工作，不辜负群众的愿望；选举，需要候选人就经济、政治、社会的重大问题，发表自己的看法，不同候选人之间互相交锋，互相辩论，进而引发大范围的群众讨论，是一次很现实的国情和方针、政策的宣传教育；选举过程中，让候选人公开亮相，也是对候选人的一次“考试”，将促使候选人努力学习，从而带动干部队伍文化科学素养的提高；选举，那些意识不够端正、投机取巧、作风欠好的人，那些财产数量远超正常收入来源，但又没有证据证实是贪污受贿的人，均会遭到选民的否定，这对于弘扬社会正气，反腐倡廉是极大的推动。按理说，共产党是全心全意为人民谋利益的，受到人民拥护，而劳动人民是大多数，在选举中最有把握取得胜利，因而，共产党应该是最赞同选举制度的。但包括我国在内的社会主义国家，选举制度的推行普遍不尽如人意，比如候选人内定，不能真正反映民意，选举往往流于形式，群众缺乏参选热情等。为推进民主政治建设，应推行直选制。当然，我国国情与西方国家不同，不能照搬它们的做法。目前，我国村一级已实行直选，虽然存在一些问题，总的看搞得还不错。为什么文化程度不是很高的村民可以搞直选，条件远比村好的镇、县就不能搞呢？笔者认为，起码镇、县这两级是可以推行直选的。在县域范围实行直选取得较为成熟的经验后，也可以在省域范围内推开。由于我国人口众多，地域辽阔，是否需要在全国实行直选制度，要从当时的实际出发作出选择。采用先选人民代表，再由人民代表选出国家领导人的办法也是可以的。但必须明确，实行直选制，本身就是对国民进行深入动员的过程，接受教育的过程，意义重大。尤其是当前，对于治疗干部队伍中的拉帮结派，买官卖官，腐败严重等“病症”，会有很大的疗效。因而，实行直选，应该是我们努力的方向。

改革党和国家的领导制度，是政治体制改革的一项重要任务。中国共产党是执政党，怎样执政？怎样领导国家？改革开放前，曾一度搞过“以党代政”的制度，各单位只设党的领导，完全由党委进行决策和管理，实践证明这样做是有害的。进入新的历史时期以后，强调党政分开，党的领导方式和执政方式有了一定的改变，但党政关系缺乏明晰的规范，党政关系仍存在着不少问题，如领导层次过多，副职虚职过多，领导成员分工重叠，互相扯皮，权力过分集中而又缺乏有效监督等。执政党各级党委和党的工作部门由党的代表大会产生以后，不仅行使党的事务决策权、执行权，而且直接行使国家和地方事务的主要决策权和部分执行权，但党委和党的工作部门在行使党和国家公权力的时候却几乎不受制约和监督，也不用向人大和人大常委报告工作，并接受质询。就目前情况看，不论是各级政府，还是企业、学校，都是党委、行政“两套班子”并存，多数单位，党委的权力还大于行政，党委负责人也参与日常的决策和管理，这样，党政之间想分也分不开，相互间还时常为分工问题、权力大小发生矛盾，影响了工作效率。一个单位出了重大事故，追究行政领导责任，而党委书记作为“一把手”却不要担责。怎样解决这个问题？笔者以为，真正认清“执政党对国家权力系统领导”的内涵，也许有些帮助。党的有关文件强调，执政党对国家权力系统的领导，包括政治领导、思想领导、组织领导，是通过发挥政治影响、推荐重要干部、管好权力机构中的党组织和党员、提出有关国家重大事务的主张并使之经过法定程序变成国家意志来实现的。这里有两个“重”，一是“重要干部”，一是“重大事务”。这两个“重”字，决定了执政党对整个国家的领导，无论是推荐重要干部，还是提出有关国家重大事务，均应由中央层面的部门来承担，而基层的党委是挑不起这付担子的。基于这样的认识，是否可以考虑，在中央和省两级，需要单独设立党的工作机构，抓好这二项工作，领导全党和全国，而省以下各级机关、企事业单位，则不再实行党政领导职务的“双轨制”，而是通过党员干部担任行政职务，贯彻执党的路线、方针、政策，来体现执政党的领导。地级市与县保留少量的党的管理机构，而乡镇则不再单设，这样，政府机构的行政人员可以大大减少，行政经费开支可大大缩减，党政矛盾也可望得到有效缓解。

人们目前对于“党管干部”有这样三种理解：一是“管理”，由党的组织部门来实施干部的选择，使用调动和日常监督；二是“决定”，即由党来决定干部的使用；三是“控制”或领导，即把干部看成是权力运作的主体，从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度，对干部的使用、干部用权全过程进行控制，保证执政党路线、纲领、政策得到执行，保证党的执政目标得以实现。应该说，第三种理解是较为适宜的。按照这一理解，不论那一级干部，均由党的组织选拔决定和调动的状况应加以改变。

深化政治体制改革，需要改革人民代表大会制度和政治协商制度。

人民代表大会是国家最高权力机关和最高立法机关，是我国的政体。改革开放以来，人民代表大会制度建设和人民代表大会的工作得到不断推进，但也存在种种不足，如参会代表参政议政能力欠缺，所提议案的分量还不够重，代表中干部成分过多，难以对政府起到监督作用等。需要改进人大代表的选举办法。选人民代表不是选先进工作者，主要应看他有没有参政议政的能力和胆识，而不是其他。不能把人大代表当成一种“荣誉”。行政领导在代表中的比例应进一步降低。由选民选出，才能代表选民，对选民负责。确立人代会公开化制度，将国家权力机构决策前的研究、辩论过程，通过现代化传媒及时转播，快速地向亿万公民公开，民众就能围绕该话题展开讨论，出谋划策，做到内外结合，使国人受到民主的训练，提高民主的素养。目前全国人大代表的人数较多，在短短几天里，这么多人一起开会，是无法展开深入讨论的。为提高效率，人大代表的人数有必要大大减少。

中国人民政治协商会议是1949年9月成立的，首届全国人民代表大会召开前，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权。1954年首届全国人民代表大会召开以后，人民政协的职责主要是使社会各界参与国家事务，但没有具体的职权。这么多年来，政协与人大是前后相差1天召开的，其规格与隆重程度与人大差不多，但会议期间仅仅是议论议论，没有需要决策、审批事项，开过也就完了。笔者以为，政协的作用没有得到充分发挥，应改变这种状况。资本主义国家的议会有上院下院，众议院、参议院之分，职责各不相同，发挥了不同的作用。可不可以向其他国家学习，让我国政协承担起议会的某些功能。建国初期，政协不是还代行人大的职权了吗？能否将人大的部分职权转给政协，由政协讨论后批准实施？人大、政协之间合理分工，比方说，人大负责政府部门干部的任命，经济、财政的相关事务，侧重于民生方面；而政协负责对行政工作的监督，检察院、法院工作的考核及廉政建议等，侧重于民主政治建设方面。政协委员也要像人大代表那样通过选举产生，当选委员必须是敢说也会说的有较高政策水平的人，真正能参政议政的人。基于上述考虑，是否可以将国有资产管理委员会、审计署归全国人大管辖，将监察部归全国政协管辖。

深化政治体制改革，应切实搞好行政体制创新，在建设服务型政府上下功夫。

改革开放30多年来，行政体制也作了某些方面的改革探索，但成效不显著。时至今日，问题成堆，群众的意见较大。

一是行政成本高。政府机构的部门林立，人员编制太多，办公楼及设施越来越高档，越来越奢华，以至于行政成本很高，而行政效率却比较低。据报载，我国的行政成本高出世界平均水平25％，政府机构的能源消费约占全国总量的5％，节约潜力为15％至20％。公务员太多，老百姓养不起。我国是社会主义国家，政府是为人民服务的，行政成本大大高于发达资本主义国家，于理于情都说不过去。要采取切实有效的措施，控制不合理支出，降低行政成本。合理的支出也要讲求效率，避免浪费。不仅要建立廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府。政府成本太高，是浪费纳税人的钱。机关每人应有多少办公面积、办公用具是什么标准，都应制定详尽的规章制度。

二是“三公”经费开支庞大。所谓“三公”消费即公款吃喝、公款坐车、公款旅游。尽管多年来公款吃喝的数据从未被准确统计、完全公开过，但其耗资之巨，浪费之大都是尽人皆知，以千亿计是谁也不会否定的。据说，全国每年公款吃喝2000多亿元，其中1000多亿元被吃掉，1000多亿元被浪费掉。公款吃喝、公款接待已成地方各级财政的沉重负担。近些年来，随着财政状况的改善，各级政府都加大了公车的购买力度，据有关资料显示，目前全国公车约300多万辆，每年用于公车上的开支估算达4000亿元，但真正用于公务的仅占1/3。每辆出租车的工作效率为公车的5倍，可运输成本仅为公车的13.5％。公款旅游的花费也不得而知，但媒体上屡见官员打着出国考察的旗号公款旅游的行为被“曝光”，可见这笔花费也不是一个小数字。由于“三公”消费大部分出自乱罚款、截留上级拨款、挪用直接管辖企业的利润等办法设立的“小金库”，出自下级部门、国有企业等为了要钱、获得审批等好处时给予的回扣或赞助，这些资金，处于国家财政监管系统之外，国家统计的触角很难伸进去。在这种情况下，“三公”消费空间是多少，很难有一个准确的数字。对公款消费有意见的人，往往是权力体系外部的人，因为无权，提了意见也没用。而权力体系内部的人，大都有资格享受，一般不愿意拿自己利益开刀，即使有官员看不惯，怕被人视为异类，也很难公开抵制。“三公”经费支出畸高，长期困扰社会，总得不到纠正，很大程度上是权力失衡的结果：纳税人权力旁落，缺乏相应的话语权，而一些财政资金的使用者却不受约束，随心所欲。治理“三公”消费“顽疾”，须靠财政民主，既要加大对政府预算编制的审议，使预算更科学、更精细，进行事前控制，又要将公共财政的运行置于阳光之下，接受群众的监督，实行事中监督。

三是行政审批多的状况未有改观。我国各级行政机关，都有一定的行政审批权，到了中央各部委办，这种权力越来越大，很多事项都要行政机关审批，权力掌握在行政机关手中，这是计划经济遗留下来的做法，与市场经济的分权制度是不相吻合的。现在的行政体制改革已经进入调整政府自身权力配置，深化行政审批体制改革的阶段。政府部门要有革自己命的决心与勇气，突破与市场经济不相适应的权力利益格局，勇于放弃一些该放弃的既得利益，将行政审批制度改革深入下去。要切实清理压减行政审批事项，该取消的取消，该转移的转移，该下放的下放。尤其是要加大放权力度，向社会放权，向下级政府放权。在社会主义市场经济体制下，需要将更多传统上的政府管理职能，交给社会管理，这是改革的一个基本趋向。为此，需培育社会非政府组织，使之健康发展，发挥更大的作用。

四是政务信息公开尚不到位。随着民主意识的提高和民主进程的推进，目前几乎每一个部门都有一整套关于政务公开的规章、制度，但离真正的落实还有相当的距离。按理说，政务信息公开应“以公开为原则，不公开为例外”，但在实际过程中却是“不重要的选择性公开，重要的一律不公开”。一些关于信息公开的规定，原则条文多，深入细致的限定少，其结果是公开内容围着权力机构的需要打转，真正群众想要知道，急于知道的如“三公”消费、城乡规划等，都没有公开。信息公开是群众知情权的重要内容，是参与权、表达权、监督权的基础，必须落到实处。不能仅有原则的规定，还必须有具体细节作保障。尤其是财务公开，要扩大预算决算公开的范围，细化预算决策的内容。

香港的廉政建设，卓有成效，在世界上享有很好的声誉，值得大陆学习。凡是香港能做到的，大陆的公务员，尤其是各级领导也应做到，而且应做得更好，因为我们搞的是社会主义。