土地流转与农业企业化经营

土地流转与农业企业化经营

杨志诚^[1]

土地承包经营权流转是党在农村实施的一项重要的土地管理制度，早在上世纪90年代初期，党中央国务院就多次提出坚持合理的土地承包经营权流转问题，但是由于缺乏相关的法律法规和配套政策，土地流转的规模很小且纠纷不断。到90年代末期以后，由于工业化城市化快速推进，大量农民进城务工，农村土地出现大量撂荒现象。进入新世纪以后，土地流转问题再次引起党和政府的高度重视。2002年、2005年国家生后出台了《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关的法律法规和政策，对促进土地承包经营权的有序规范流转，起了重要作用。党的十七大和十七届三中全会在总结以往土地管理经验的基础上，进一步提出了建立健全土地承包经营权流转市场，更是一个农村土地管理制度创新的亮点。我们理解是要以加快土地经营权流转为突破口，推进我国农业规模化、企业化经营，以实现农业现代化目标。

一、土地流转对发展现代农业企业的推动作用

农村土地承包经营权流转是承包方通过家庭承包取得的土地承包经营权，在遵循平等、协商、自愿、有偿原则的基础上，通过转包、出租、互换、转让、入股或其他方式将全部或部分土地承包经营权流转给其他从事农业生产的农户或企业进行经营。它有利于土地的高效集约利用，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，增强农业的抗风险能力、国际竞争力、可持续发展能力。

农业企业化经营是转变农业发展方式的具体途径，它是将工业经营管理的理念引入到农业中来，建设现代农业必须以建设现代化的农业企业为基础。而这又要以土地流转为前提。

1．土地流转是推动土地适度规模经营的前提

我国农村土地承包基本上是以家庭农业人口数为基础，平均承包本村集体土地，建立家庭联产承包制，经营规模一般是数亩至十几亩耕地，但它的经营效率比计划经营时期的集体经营要高得多，的确是一次历史性的飞跃。正如邓小平同志指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期不变；第二个飞跃是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济，这又是一个很大的前进，当然这是很长的过程。”但实现第二次飞跃的土地适度规模经营，要以土地承包经营权的流转为前提。时至今日，随着工业化、城市化的快速推进，农村已经有1.5亿人到城市打工，农户之间早已存在的自发式土地流转，正在逐步向依法、规范和有组织的流动转变。国家经济实力的增强，使我国从总体上进入了以工促农、以工哺农、以城带乡的发展阶段，进入到加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时期，农业适度规模经营的条件也逐渐成熟。现在农村中承包几十亩乃至百亩以上的农户，承包几百亩乃至千亩山林的农户已很普遍，在土地流转中，农村中的各种专业协会、民间流通组织、农业产业化龙头企业、农业合作组织发挥了重要的作用，它们是现代农业企业组织的初级形式。现在我国长三角和珠三角等发达地区，已基本没有单家独户农民经营自己少量的承包土地，一般的做法是将土地承包经营权入股，由村合作组织或农业产业化龙头企业统一经营，实现了初步的适度规模经营。

2．由土地流转实现的规模化企业化经营，有利于提高农业劳动生产率，土地产业率和资源利用率

农业劳动生产率、土地产业率和资源利用率，是衡量农业现代化水平的主要指标，据2007年的资料分析，我国农业劳动生产率平均为1.55万元/人·年，如以不变价计算，改革开放后，农业劳动生产率每年平均提高4%左右，这不但与发达国家的差距较大，就是在国内省内，由于农业企业化经营水平不同而存在较大差距。但土地产业率，由于我国有精耕细作的习惯，与发达国家差距不大。而资源利用率的差距也较大，以水资源为例，我国每立方米灌溉用水，粮食（稻谷）生产效率约1公斤，而发达国家每立方米灌溉用水生产稻谷2公斤以上，以色列达到4公斤以上。我国农业劳动生产率和资源利用效率较低的主要原因就是农业企业化经营水平低，技术装备落后，在农村乡镇企业中，从事农业生产的种养企业不多，以实行企业经营登记数为准，江西2007年底约11300多户，占全省乡镇企业数的3.5%，每个企业的收入平均约60多万元，如果农业企业化经营有较大的发展，农业劳动生产率、资源利用率和土地产业率都会有较大的提高。

3．土地流转产生的级差地租，是增加农民财产性收入的主要来源

土地流转实现相对的集中统一经营后，对土地的投入和农业基础设施建设得到加强，经营管理水平进一步提高，使土地价值得到升值。地价是地租的表现形式，本质上就是地租，在土地公有制条件下，地租是国家对土地实行宏观调控的手段。根据现行的有关法律和政策，土地所有权又进一步分解成其他若干权利，如所有权、经营权、使用权、处置权、收益权等，有关权利人共同对地租进行分配。农民既是集体经济的成员，又以土地所有者的身份，分享一定的地租收入；同时又以土地经营者的身份或者是农业企业的一员职工，参与因土地流转带来的部分地租收入分配。所以在市场经济条件下，土地虽然是不动产，但经营权的流动，会导致新的生产要素的投入，必须会提升土地的价值，例如江西在林业产权制度改革后，通过林地经营权的流转，形成了由市场决定价格的机制，全省林业资产的平均价值比林改前上升了48.6%，这对于增加农民的财产性收入具有重要的意义。

4．土地流转是推进工业化、城市化的前提条件

通过土地流转实现农业规模化企业化经营，才能从根本上提高农业劳动生产率，农业剩余劳动力和农村人口才能转移到城镇从事非农产业，实现工业化和城市化。现行的农民工进城务工，由于大多数还没有完全脱离土地，打工的工资性收入还只占农民家庭收入的40%左右，家庭的根基还在农村，节假日或农忙时还要回乡劳动，总体上还处于亦农亦工的阶段，他们还未完全融入城市成为市民。我国要建立一个经济发达的社会主义强国，根据国际经验，城市化的目标要求达到70%以上，按我国未来人口总量15亿计算，城市人口要求达到10亿～11亿左右，因此我国至少还有一亿多农村劳动力需要转移到城镇，而这种转移要求完全脱离农业土地经营，在城市实现充分就业，使其能融入城市社会。所以促进和规范农村土地流转，不仅是实现农业规模化企业化经营的前提条件，也是推进工业化城市化实现社会全面现代化的突破口。

二、土地流转方式和农业企业形式

党的十七大以来的一年多时间里，由于各地逐步建立和健全土地承包经营权流转市场，在稳定和完善土地家庭承包经营的基础上，按照依法、自愿、有偿原则，土地承包经营权流转速度加快，流转规模不断扩大，各种形式的农业企业蓬勃发展，促进了农业产业化水平的提高。土地流转方式和流转后建立的农业企业形式是联系在一起的，目前比较成熟而有效的土地流转方式和企业形式主要有以下几种：

1．土地合作社经营形式

在许多地方由于人多地少，分散由各户经营几亩地的规模，已经远远不能适应市场经济发展的需要，为了解决小生产与大市场的对接问题，这些地方建立了农村土地合作社经营形式。这种形式在山东省枣庄市比较普遍，并且建立和运行比较规范。他们的作法：一是首先进行土地使用权制度改革，明晰土地承包经营权，在确权的基础上发放土地使用产权证书，持证人可以按规定的土地用途依法经营和流转，土地使用权证可以抵押担保贷款，解决土地经营中的资金问题。二是建立农村土地经营权交易市场，建立土地产权交易中心，对流转土地进行客观公正的评估，给交易双方提供参考价格，保证了交易双方的权益。三是发展农村土地合作社，这是在进行土地确权，并对土地资产进行评估的基础上，农民通过土地流转建立的合作企业，合作社经营有一定的土地保证，一般合作社规模以二、三百亩不等，合作社进行企业化经营管理。合作社以社员的土地经营权证向银行进行贷款融资，以解决农业生产的资金投入问题。这样建立起来的合作社和上世纪50年代建立的合作社不同，它的相关法规和政策，保证了农民土地承包经营权的稳定不变，如果农民不愿入社，也可按相关规定退社，清除了农民失地的风险，所以它是一种新型的土地合作企业。与一家一户分散承包经营相比较，由于能够抵押贷款融资，增加了对土地的投入，经济效益好，还贷能力强，农民收入大幅增加。合作社如果从事专业化生产，可以称为专业合作社，如蔬菜专业合作社，水果专业合作社，山药专业合作社、蚕桑、菜叶专业合作社，这在江西和全国都比较普遍，特别是国家出台农业合作社条例以来，促进了农业专业合作社的进一步发展，合作社经营效益不断提高，显示了农业规模化企业化经营的优越性。

2．农业股份合作企业形式

农民以土地承包经营权，经土地资产评估后，折成一定股份入社所组建的企业为股份合作企业，基本原则和入社程序与合作社基本相同，所不同的是分配方式有所区别。股份合作企业实行按股和按劳分配相结合，即按土地股份保底，按合作企业职工的劳动贡献领取工资，分配顺序是：按土地股份保底分配→留足企业积累和风险资金→按劳分配部分。效益好的企业也可以实行第二次按股份分红，按股分配和按劳分配的比例，在章程中根据国家有关政策和群众意见事先设定，兼顾土地的所有者和经营者之间的利益。以吸引更多的农民和土地到企业中来，走合作经营的道路。

3．公司加基地加农户形式

这种形式一般有2-3个土地权益的当事人，公司一般是指农业企业化龙头企业，基地是指通过土地流转建立的连片集中生产的基地，一般由村集体经济出台组织建立生产基地。如江苏省沭阳县的一家花卉公司，从农民那里租赁2000亩土地从事花卉生产，由村集体经济组织建立花卉生产基地，公司负责经营，农民既可以收取土地租金，也可以出去打工或在公司从事花卉生产，作为公司员工领取工资，可获得两份收入。也有不要求连片集中建立生产基地的农户，可由龙头企业直接向农户签订相关合同。如江西瑞金市20多家农业产业化龙头企业，带动土地流转2.1万亩，龙头企业通过订单合同方式向农户收购农产品，龙头企业向农户提供生产技术、种苗、资金支持，使龙头企业和农户间建立比较稳定的联合体，这种形式就是公司加农户形式。它可以发挥龙头企业的带动和辐射作用，对农民增收的效果明显，风险也较小，用工制度比较灵活，可以根据家庭成员的实际情况，既可外出打工，也可在家门口就业。

4．公司型农业企业形式

这种形式一般是由专业大户、家庭农场发展成为有一定规模的农业企业（公司），其典型代表是江西省南昌县种粮大户卢国平同志，他原来是一位种粮大户，经过若干年创业实践后，资金有一定的积累，到1999他自筹资金30万元，租赁鄱阳湖畔的荒芜农田1081亩，创办江西国旺实业有限公司，又经过10年的发展，如今经营土地规模达到16000多亩，拥有固定职工368人，公司成为以粮食生产为主（粮食生产土地13000亩）农牧渔业综合发展的现代农业企业，生产经营按照规范的公司型管理方法，机械化程度较高，是我省第一个采用飞机作业进行防治病虫害的农业企业。2006年公司产值5350万元，生产粮食5000多吨，亩产平均400公斤。公司全员农业劳动生产率达到14.5万元/年·人，相当于全省平均农业劳动生产率的9倍，粮食劳动生产率14吨/人（农忙季节的临时工未计算在内），如此高的劳动生产率，足以证明现代农业企业经营的先进性。在养殖业方面，有生猪养殖大户曹国鸿建立的国鸿实业公司，现在发展成为出栏生猪5万头的集养殖、屠宰、加工、销售、出口为一体的现代大型养殖企业。近几年来，由种养大户发展成为果业公司、林业公司、茶叶公司、牧业、渔业公司的种养企业，都有自己的品牌产品，在建设现代农业中发挥重要的作用。

三、农村土地流转的制约因素

1．非农就业不稳定，进城农民工打工收入偏低是制约农村土地流转的决定性因素

由于土地承载着农民的基本生活和社会保障功能，农民进城后如果没有稳定的就业岗位，是不会轻易放弃土地的。当前我国社会处于转型期，许多不确定性因素带来就业风险，据资料显示：在市场竞争过度的情况下，仅国有企业全国每年就有5000多个企业倒闭，个私小企业的倒闭更是成千上万，在这些企业打工的农民工必然失去就业岗位。如果受到世界性经济危机的影响，就会有更多的农民工失业，如2008-2009年全球性金融危机，全国就有20%以上的约3000多万农民工返回农村，虽然大多数实现了重新就业，但依然是不稳定的。从就业总体形势分析，我国就业形势依然严峻，就全国而言，每年新增劳动力有2000多万，而新增就业的劳动力只有1100万左右，尚有一半的新增劳动力不能就业。就江西全省分析，每年新增就业42.6万（近三年平均），而新增劳动力数达到74.3万人（近三年平均），到2008年止，全省累计有949万剩余劳动力尚未实现充分就业，这是制约农村土地流转，实现规模化企业化经营的关键因素。

对已经转移出去实现初步就业的农民，从事非农劳动收入与农业劳动收入存在一个比较收益的问题，如果进城务工收入，在扣除自身的生活成本以后，其纯收入高于农民纯收入，部分农民仍然愿意转移到城市从事非农业劳动，这是农民进城务工的底线，非农收入越高，土地流转进城务工的积极性也越高。当他们的收益能够在城市赡养家庭人口时，农民会举家迁往城市居住并逐步融入城市社会。这是农民脱离土地，实现完全转移的决定性因素。然而从现实情况看，目前农民工收入仍然偏低，从最近各省公布的最低工资标准看，京、沪等一线城市工资1200元/月左右，中西部省会城市为600—800元/月之间。实际收入为从事简单劳动的农民工一般为1200—1500元/月，从事技术性劳动的农民工一般为2000—3000元/月。前者的收入水平只能维持目前亦农亦工不完全转移的生活方式，后者有比较稳定的收入，其中收入水平较高者会考虑举家迁移城市，实现完全转移。

2．土地产权关系不明晰，使土地流转缺乏基本条件

明晰的土地产权关系是土地经营权流转的基本条件，如果土地产权关系不明确，土地经营权就无法流转，即使流转了，也会产生各种矛盾和纠纷，使土地无法自主经营，明确的产权制度包括：一是土地的所有权主体明确；二是土地所有权的“责、权、利”明确，这两者是相互联系的。目前我国农村土地的集体所有制，必须明确“集体”的内涵。由于历史的原因，我国“集体”的内涵至今仍不明确。在人民公社时期，“集体”是指“三级所有，队为基础”，前一句话是指产权主体有三个层次；后一句话是说明三个层次中，生产队是主要的产权主体。人民公社解体后，建立了农村乡和行政村管理体制，乡（镇）作为国家最基层的一级政府是明确的。而村和村民小组都是作为农村集体组织的产权主体。如2002年颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定的发包主体：“由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上集体经济组织的，由村内集体经济组织或村民小组发包”。显然，这里的集体就有两个层次，第一个层次是村一级的集体经济组织或村委会；第二个层次是村以下的村民小组。直到现在，一些地方的村和村民小组还经常为土地权属产生矛盾和纠纷，特别是在分配土地所有收益时，有的主张在村一级分配，有的主张在村民小组内分配。

土地所有权的内涵明确是产权明晰的第二个要点。这里讲的内涵是指土地所有权和经营权主体的“责、权、利”关系明确，所有权在法律上是独占的，排他性的，所有权主体有占有权、使用权、收益权和处置权，但所有权和使用权相分离后，使用权主体也是法律上规定的不可侵犯的权利，使用权主体同样可依法对土地“占有、使用、收益、处分”四权相统一的承包经营权。

土地承包者有权将使用权有偿转让给第三方，如果承包者的这种责权利不明确，土地流转必然受阻。

3．土地流转过程中缺乏公正、公平、透明，导致腐败和农民权益受损，土地流转必然受阻

土地流转涉及现行利益的重大调整，给一些有实权的人创造了土地寻租的机会，在利益的驱动下，土地流转和用地违法、违规和犯罪现象，在当今形势下具有普遍性、严重性和隐蔽性，据国土资源部网站披露的信息表明，在前年土地执法百日行动中查获的用地违法、违规和犯罪案件，一年有三、四万起，最多的一年有5万多起，如果平均到每个县，就有二、三十起，而且潜伏期越来越长，一时难以发现。违规违法的形式虽然多种多样，但最终都会导致失地农民的利益直接或间接受损，其中最为突出和普遍的问题，就是缺乏公正、透明、暗箱操作，千方百计通过压低农民补偿标准，肆意侵吞、私分补偿款，使一些干部和开发商牟取暴利，引起广大农民不满，使土地有序正常流转受阻。

4．农村社会保障体系不健全，保障水平低、影响了土地流转

长期以来，由于我国经济处于欠发达状态，以及城乡二元经济社会结构体制的束缚，农村的社会保障几乎处于缺失状态，近几年虽然有初步改善，但总体看我国农村社会保障水平仍然很低，特别是中西部的贫困地区，养老保险许多地方还未建立或不完善。在这种情况下，土地便承载了农民社会保障的功能，农民自然不会轻易放弃土地，而是选择亦工亦农的方式，土地流转速度慢、规模小，一般是分散零星流转，难以形成规模化企业化经营。因此，只有在发展经济的基础上，剥离土地的社会保障职能，以新的社会保障体系，取代土地社会保障职能，才能为土地流转创造条件。这从发达地区的农业规模化企业化经营中得到启示，如江苏昆山市不少农村最低生活保障标准达到400元/月，低于这一水平的村民，由村集体经济组织予以补助到最低标准，这样所有村民都愿意将土地转移出去，除取得一份土地转包收入外，还可以从事其他经营，如果遇到风险，村最低生活保障制度会使您解除后顾之忧。

5．农村土地市场尚未充分发育，制约了土地流转

目前，由于土地流转中市场化趋势日益明显，农村土地流转规模和速度不断加快，农村土地市场及中介组织的严重滞后，难以适应当前的形势。因为土地流转比一般的商品交易要复杂得多，首先是土地流转涉及多个产权主体的利益，即土地所有权主体、土地承包权主体、土地使用权主体的利益，如何确保各个主体的权益，是一个比较复杂的问题。二是对土地价值的评估，也需有专门的专业知识，才能科学评估土地的即期价值和潜在价值。三是中介组织机构建设严重滞后，技术队伍不足，特别是有理论有经验的高级评估人员更是严重不足。

完善的土地市场体系也是土地流转的基本条件，完善的土地市场体系建设包括以下几项工作：一是建立一定数量的具备资质的土地中介机构，并由政府有关机构依据相关法规和政策进行统一管理。二是要有土地市场交易载体，为土地流转提供场所。三是建立了一套比较成熟的土地流转市场的相关法规和政策，以及经过多年积累比较成熟的一整套技术规范。

四、推动土地流转的对策措施

1．充分认识土地流转对推进农业企业化经营的重要意义

在世界金融危机蔓延和国际市场竞争加剧的大背景下，我国农业参与国际市场竞争面临的主要问题是农业组织化程度低、生产规模小、布局分散，导致农业劳动生产率、商品率和农业投资收益率低，与发达国家差距较大，表现了明显的传统农业特征，小生产与大市场的矛盾比较突出。出路在于通过土地流转，推进农业组织创新，发展现代农业企业，是建设现代农业的必然要求，各级组织特别是基层政府，要对促进土地流转持积极态度，通过示范和政策引导，鼓励农民参与土地流转。但也要认识到，土地流转和推进农业企业化，规模化经营是一个长期的任务，不能急于求成，更不能强迫命令，不能随意把承包给农户的土地收回搞规模经营，要坚持《土地承包法》中明确规定的依法、自愿、有偿原则。在流转中不能改变土地所有权性质和土地的农业用途，而且在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先经营土地的权利，这样做有利于保持土地承包经营权的稳定。

2．坚持流转方式和企业形式的多样性

我国地域辽阔，各地人口、土地数量种类，农业产业区划、布局和工业化城市化水平不同，全国一刀切搞单一流转方式是不现实的。但无论采取何种方式，都必须根据相关法律和政策操作。上面介绍的几种形式是目前我国各地普遍存在的基本形式，各种形式也都有它的优点和局限性，从世界各国的经验来看，合作制是农业组织创新的主要趋势，其产生和发展有几百年的历史，也有比较规范的运作章程，土地合作社或股份合作企业在维护农民的土地权益，保障公平公正方面显示了较大的优越性，较好地体现了利益共享，风险共担的合作理念。而公司形式的大农业企业，其劳动生产率和收益方面，高于其他形式，但也因市场变化和自然灾害的影响而带来较大的风险。农民可以根据自己的情况，自主选择土地流转方式，乡（镇）村组织不能强迫农民接受某种形式，一般来说通过土地产权制度改革后，在搞好农村土地确权、登记、领证工作的基础上，只要不损害农民土地承包权益，农民是乐意接受土地流转的，因为这样对国家、集体和个人都有利。据最近有关部门统计，在返乡农民工中，有20%左右选择了规模经营农业。在养殖业中，也比较容易推行规模化企业化养殖，企业化养殖是今后养殖业发展的主要形式，目前江西省规模化养殖的生猪占70%以上，规模化企业化养殖有利于我国利用国际市场进口饲料的低成本优势，以提高市场竞争力，对保证食品安全也是有利的。

要充分利用农村已有的组织资源，巩固和完善已经建立的民间流通组织和专业协会，专业协议是一种纵向的合作形式，类似于工业中的行业协会。江西省高安的养猪协议、乐平的蔬菜协议、永丰的辣椒协议、黎川的食用菌协议等都取得良好的业绩，要继续完善和提高。

3．出台更多的优惠政策，加大对现代农业企业的支持力度

近几年党中央国务院加大了对新农村建设和发展现代农业的支持力度，先后取消了针对农业的四税（农业税、农业特产税、屠宰税、牧业税），在减负的基础上又出台了四补（粮食直补、良种补贴、农机补贴、农资综合补贴），对粮食主产县给予奖励和补助，等一系列惠农政策，对鼓励农民创业从事农业开发起了重要作用。由于国家对三农的支持是一项长期的基本国策，今后要随着国家经济实力的增强，逐步加大支持力度，扩大补助范围。

随着土地流转的速度加快，农业企业经营规模将不断扩大，对资金的需求也将不断增加，要加大农村金融政策的支持力度，在风险可控的情况下，引导更多的信贷资金投向农村中小企业和农业开发，加大小额信贷的额度。对龙头企业的经营范围要进一步放开，如在符合生产条件和国家标准的前提下，对大型养猪企业允许屠宰，便于形成饲养、屠宰、肉类加工、销售、出口的产业链，有关部门要加强检查监管力度，确保食品安全。

食品安全是当今世界关注的热点，我省绿色农业—食品企业具有一定的优势，全省绿色食品企业数占全国7%，有机食品数居全国首位，但企业规模不大，主要是投入不足，要通过增加投入和科技支持、品牌整合，推进优势绿色农业食品企业上市融资。做大做强绿色农业企业的基础性工作就是通过土地流转，使绿色农业基地连片集中，形成规模化经营。

4．建立健全土地承包经营权流转市场，加强土地流转纠纷仲裁

中共十七大首次提出建立健全土地承包经营权流转市场，是农村土地管理体制创新的亮点，土地流转市场是市场经济体制的必须产物，是向农业适度规模经营，建设现代农业，实现第二次飞跃迈出的关键性一步。江西在林业产权制度改革试点期间，首先在林改试点县建立了林权交易中心，对林地流转和林业资源价值进行科学评估，规范交易程序，开展了林地使用权的出让、转让、租赁、抵押贷款等工作。现在要根据中共十七大和十七届三中全会精神，把林地流转市场的经验延伸到其他农业用地的流转。随着流转规模扩大，流转过程中的纠纷会有所增加。目前要加强土地纠纷仲裁机构建设，制定操作性更强的仲裁细则。最近浙江省工商局和农业厅联合出台了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，对土地资产评估、企业登记作了进一步规范，从源头上减少了土地流转纠纷，更好地维护了当事人各方的权益。

5．加快土地流转不要忽视粮食安全

目前随着世界粮食生产和贸易形势的变化，国际市场粮食供应短缺，库存减少，并降至安全线以下，粮食安全问题再次引起世界各国的高度关注，我国作为人口最多的发展中国家，党和政府历来重视粮食安全，发出了“粮食安全的警钟要始终长鸣”的警示。而土地流转在大多数情况下，会使更多的耕地用于发展经济效益更好的非粮食生产上，我们认为解决这个问题要根据国家对粮食安全的总体目标和要求，通过土地利用总体规划引导，保证基本农田的一定比例，用于发展粮食生产，以保证国家粮食生产的稳定增长。

6．建议制定土地征收补偿标准实施办法，确保农民的权益不受损失

当前在土地征收中，农民作为土地承包者或使用者的权益受到普遍的严重的侵害，针对补偿标准低，补偿不到位问题，建议政府制定土地征收补偿标准实施办法。

分别不同地区（东中西部），不同地类等级、征收土地的不同用途、制定具体可操作的补偿标准、补偿程序、协商办法，以法律形式确保农民的权益不受损害。基本原则是农民有权分享国家经济发展和改革的成果，分享土地级差收入所带来的超额利润；实现农村集体建设用地与国有建设用地“同地、同价、同权”的原则，在这方面，广东省已于2005年就出台了《广东省农村集体建设用地使用权流转管理办法》，为这一探索性立法在全国开了先河；现行的补偿标准要大幅度提高，现行标准按农业用地前3年平均产值的30倍补偿标准，在计算方法上不科学，没有考虑到未来30年土地产值的年增长率，另外，30倍是按承包年限30年不变而来，实际上30年期满后可以延长承包期，延长年限应列入补偿范围。

参考文献

[1]《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》2008年10月

[2]李惠莲 《枣庄的土地资本化试验》《中国经济时报》2008.10.14

[3]全晓书 蔡敏 董学清 朱国亮等《各地探索土地流转新模式》新华网2008.10.8

【注释】

[1]杨志诚，江西省社科院产业经济研究所副研究员。