发展农村小额信贷的理论与对策

发展农村小额信贷的理论与对策

——以江西小额信贷的现状和问题为例

王文乐^[1]

鄱阳湖生态经济区集中了江西40%的人口、30%的国土面积和60%的GDP，因而代表了江西的主要经济力量。要实现区域经济由高碳向低碳的转型，就必须大力支持农村中小企业和农村民营企业发展和转型。以农村小额信贷市场的拓展为突破口，努力构建农村小额信贷服务体系是一个重要的步骤。

小额信贷的英文是Micro Credit，一般是指专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。小额信贷的宗旨是通过金融服务为贫困农户或微观企业获得自我就业和自我发展的机会，促进其走向自我生存和发展。我国的小额信贷是在1993年由中国社科院的专家们首先引入的，经过小额贷款公司在各地试点和总结，以其贷款门槛低、程序简便和快速灵活的经营机制适应了农民和中小企业信贷“短、频、快”的需求特点，取得了良好的经济效益和社会效益，对缓解民企融资难题、稳定经济发展做出了积极贡献。但是，小额贷款公司自身的发展也遇到了不少问题和障碍，尤其是身份定位的不明晰已成为其发展壮大的瓶颈。

一、小额信贷的理论基础和发展状况

国际上，小额信贷融资通过一定的理论假设，建立起了一整套严密的理论基础。在此基础上，我国小额信贷和小额贷款公司均呈现出加速发展的趋势。

（一）小额信贷存在的理论假设

作为一种特殊的群体，低收入阶层和微型企业的信贷需求往往受到抑制，这也正是小额信贷存在的理论假设之一，即绝大多数正常人都存在有效资金需求，但由于自身条件的约束，无法通过正规金融渠道获取资金，小额信贷的出现为其提供了获得资金的途径，即社会上存在对小额信贷的市场需求；第二点假设，由于小额信贷的资金需求者所需资金额度小，风险大，同时在提供小额信贷过程中小额信贷机构的交易费用和管理费用高，因此要求小额信贷需求者之间形成一定形式的组织以增强他们承担风险的能力、实现信贷交易的规模效应，降低信贷机构的交易费用和管理费用；第三点假设，小额信贷需求者只有通过自我就业、实现经济上的自我循环才能够摆脱贫困。

理论基础一：信贷权是穷人的基本人权。贫困，作为著名的“三p”( Pollution Population Poverty)问题之一，严重困扰着人类生活。研究穷人的经济问题，必须找准其约束条件。穷人由于资源拥有量大大低于一般水平，其“经济理性”更多被“生存理性”所代替——可能不是为利润最大化而生产、为效用的最大化而消费，更可能是为生存资料最大化而生产、为维持温饱并寻求道义价值而消费。面对财富的现代化评价机制和穷人处境未被改变的格局，贫困的自增强机制往往会出现。只有深入研究形成这种制度安排的内生逻辑，才有可能改变穷人的生存困境。在此，构建适于穷人的金融生成机制是重要切入点。而这种机制主要是旨在瞄准穷人的小额信贷运行机理。

理论基础二：市场失灵导致穷人金融的缺失。小额信贷的产生是穷人在信贷市场中的边缘地位、扶贫贴息贷款政策中出现的问题与其他一些因素综合作用的结果。由于穷人不仅缺乏可供抵押和担保的财产，而且很少能提供具有金融信用的担保人，因此在正规金融制度中采用的财产和个人信用担保方式对穷人来说很难适应，从而导致了正规金融机构不愿向穷人提供信用服务的状况，使得穷人在一般市场经济条件下的信贷市场中处于边缘地位，很难从正规金融机构获得所需的金融服务。交易费用和信息理论的产生和广泛应用为小额信贷奠定了理论基础。科斯的交易费用理论认为任何经济活动都会产生交易费用，交易费用通过直接影响经济活动的成本支出，进而对厂商和居民的经济决策产生重要影响。交易费用理论的产生为正规金融机构不愿为贷款额度小、居住分散的贫困群体提供信贷服务找到了理论依据。

信息理论对小额信贷发展的贡献表现为其通过对不完全信息条件下各经济行为主体决策的特点和过程的研究，发现商业银行由于对贷款用户的相关信息不完备而不得不采取抵押和担保的方式来降低风险。这既深化了对无力提供抵押和担保的贫困群体在正规信贷市场上的边缘地位的理解，也为后来小额信贷机构利用小组联保的社会担保方式提供了理论支持。在社会存在巨大小额信贷需求而传统金融理论失效的背景下，小额信贷和小额信贷机构，以一种全然不同于传统商业银行业务的形式出现了。这种崭新的金融组织另辟蹊径，通过一系列完全不同于正规商业银行的特殊的制度安排来解决交易成本和信息成本问题。包括：只向穷人提供小额度短期贷款、整贷零还、互助联保、为有良好信贷记录者提供连续贷款等。这些制度和方法的设计在一定程度上使贫困户产生按期挣钱还贷的内在压力和动力，实现了救济式扶贫向开发式扶贫转变。

（二）我国小额信贷的现状、意义和特点

作为小额信贷的主体之一，小额贷款公司无论在国际上或是我国都具有典型性，在我国农村小额信贷市场上将扮演越来越重要的角色。

1．我国小额贷款公司的现状

小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。

随着小额信贷在国际范围内的蓬勃发展，我国也出现了小额信贷的实践，并从只借鉴个别技术转变到试图全面引入小额信贷制度。在联合国20世纪80年代援华项目中，我国进行了初期的小额贷款扶贫试点实践，吸纳了其中的个别技术或组织环节。从90年代初开始，在部分贫困地区先后开展的小规模的小额信贷试验，主要着眼于尝试解决我国信贷资金扶贫工作中的一些突出问题。这是小额贷款在我国发展的第一阶段：在资金来源方面，主要依靠国际捐助。1996－2000年开始了政府主导型的第二阶段，政府从资金、人力和组织方面积极推动，借助小额信贷推进农村扶贫和帮助下岗职工。但在扶贫政策力度不断加大的同时，信贷资金操作的矛盾日益显现，政府小额贷款扶贫项目始终存在体制和宏观政策方面的困境。从2000年起，小额信贷进入农村正规金融机构全面介入和各类项目制度化建设的第三阶段。作为正规金融机构的农村信用社，在我国的农村有着最为完善的网络，是农村最重要的转账服务机构。在中国人民银行的推动下，农信社全面试行并推广小额信贷活动，其作为农村正规金融机构逐步介入和快速扩展小额信贷市场，并以可能成为主力军的身份出现在小额信贷舞台。

从2005年开始，我国农村首先出现了小额贷款公司的牌子，日升隆、晋源泰、全力、江口华地、信昌、大洋汇鑫、融丰7家中西部地区小额贷款公司成为我国首批试点公司，它们的成立意味着民间资本在新中国成立以来首次进入了金融业。2008年5月，《关于小额贷款公司试点的指导意见》正式由银监会和中国人民银行下发，江苏、浙江等经济较发达的省份很快成立了几十家小额贷款公司，小额贷款公司作为独立的融资机构开始在我国蓬勃发展起来。

就江西目前情况来看，农村信贷资金投入不足且资金外流严重。江西金融机构对农村贷款比重很低，1998年以来农村贷款合计占金融机构贷款总额的比重略高于10%(最高的1999年也只有11.7%)，2005年江西省农业增加值占GDP的比重是14.6%，但是农业在整个金融机构中占有的贷款余额不到6%。农户存款大于贷款，存贷差逐年扩大。并且农村资金大量外流。外流的渠道主要是邮政储蓄和商业银行。由于邮政储蓄在农村只存不贷，吸收的存款全部存入人民银行。还有部分资金通过农村信用社购买债券，拆除资金，向城市客户贷款而流出农村。

因此，重新盘点江西农村小额信贷发展状况，推动小额信贷支持江西经济转型和提速具有重要意义。

2．我国小额贷款公司的作用

随着社会主义新农村建设进程的加快，农村金融薄弱的问题对我国农村地区经济发展的制约越来越明显。一方面，农民有贷款需求，但另一方面，农村金融机构少，贷款供给不足。因此，小额贷款公司的成立有其历史和现实必然性。小额贷款一般可用于资助农民种植、养殖、上学、盖房子、娶媳妇等诸多方面。不同的公司也有不同的理念，有的公司侧重于支持农民创业，希望能创造更多的社会财富，有的公司则更乐意做一些无风险的项目，由于链条很短，所以风险微乎其微；有的公司愿意发放一些规模稍微大点的资金，比如支持小型的企业发展壮大。总之，小额贷款公司对于发展农业生产、改善农民生活、促进农村消费具有越来越明显的作用。

3．我国农村小额贷款公司的特点

小额贷款公司虽然是公司，但仍然有别于银行。与银行相比，有以下几点特点：

（1）小额贷款公司能发放贷款，但不能吸收存款。银行基本靠存款作为资金的来源，而小额贷款公司则没有这部分来源。《关于小额贷款公司试点的指导意见》中规定：小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。

（2）小额贷款公司机构设在农村，客户收入低，相对比较贫穷。小额贷款公司本质上是商业性的机构，考虑风险和收益，而不是慈善机构，目的不是帮助农民脱贫致富，只是在自身得以生存、发展、盈利的同时，帮助农民生存与发展。

（3）小额贷款公司拿自己的资本金放贷，因此金额小，成本高。根据规定：小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。另外，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均GDP水平，制定最高贷款额度限制。

（4）小额贷款公司的好项目少，风险大。按照规定：小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面。

（5）小额贷款利率高。因为不能吸收外部的存款，只能用自己的钱去放贷，所以同银行相比成本较高；另外，小额贷款由于好项目少而风险大，使得小额贷款公司不得不制定较高的利率。根据规定：小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。

（6）小额贷款公司手续简单。一般过程为借款人拿着身份证，再找个担保人，可以是自己有持续稳定收入的家庭成员，也可用自己的房产作为抵押。接着填写借款申请书，然后由小额贷款公司派专人进行简单考察，重点看借款人的人品、信誉、还款能力、经营能力、职业、不良行为记录以及项目的可行性，一般需要最少半天，最多三天。

二、农村小额信贷存在的主要问题及原因

小额信贷对我国来说是个舶来品，有了国外的成功经验，在政府和不少国际组织的支持和帮助下，小额信贷越来越受到中央政府的重视，我国相继成立了几百个小额贷款机构，投入资金达数亿元之多。在2009年举行的中央金融工作会议上，提出了要“积极培育多种形式的小额信贷组织”。小额信贷尤其是农村小额信贷引起人们的关注。小额信贷的实施完善了农村的金融体系，满足了一部分农户的资金需求，促进了农村经济的发展。但是，我们应该冷静地看到，小额信贷在发展过程中已经暴露出了一些矛盾和问题，可能影响其可持续发展。

(一)法律适用存在偏差

包括：第一，对于小额信贷的相关规定有银监发〔2008〕23号《关于小额贷款公司试点的指导意见》、《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》等金融规章和规范性文件，位次比较低，还没有上升到法律层面。第二，从贷款公司提供的业务来看，只提供贷款业务使它不同于商业银行，不适用于《商业银行法》；贷款业务本质上又是一种金融行为，不同于一般的有限责任公司，又不能完全适用《公司法》。第三，作为贷款公司经营的最直接依据的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，只做了一些粗线条的规定，贷款公司该享受的优惠政策没有明确，使得贷款公司的经营陷入既无法律依据又没有政策支持的尴尬境地。

（二）小额农贷风险较为突出，农贷逾期率偏高

从小额农贷质量的调查来看，逾期率达25%，个别信用社贷款逾期率高达48%。有很多贷款进行了展期和换据。据调查，现在部分农村信用社农户贷款合同到期自动履约率不足90%，贷款到期后，信贷人员三番五次催收不回来，致使不良贷款前清后增，还有的贷户采取骗贷、赖贷、逃贷等多种方式，侵蚀和逃废农村信用社债务，极大地挫伤了农村信用社的支农积极性。

值得注意的是，目前小额贷款公司旨在以最好的服务加大对微小企业和农户的贷款支持力度，实际贷款利率水平并不高，而营业税、印花税等税负却很重，由于小额贷款公司从性质上不属于金融机构，必须按照工商企业来纳税。小额贷款公司要负担5.56%的营业税及附加，25%的企业所得税，公司盈利空间被挤压。另外财政部门相关的中小企业贷款风险补偿、奖励等政策又惠及不到小额贷款公司，而公司的客户群普遍赢利能力较弱，还款能力较低。小额贷款公司尚不能纳入央行的征信系统，无法从正规渠道对客户的身份和信贷信息进行有效甄别，因此小额贷款公司自身经营风险较大。

（三）信贷机构利润降低，利息矛盾难以消除

从世界范围看，正规金融机构小额信贷名义利率在30%以上。然而我国的小额信贷利率大多实行低于商业银行利率的方式，主要是依据我国中央政府确定并执行的扶贫开发贴息利率，通常在2.88%-7%之间。低利率难以补偿小额信贷成本占用，如果长期坚持小额信贷的利率低于商业银行的平均利率，小额信贷机构会由于不能抵充运作成本而失去生存能力。

相对较低的小额贷款利率对农民的低利润项目来说却偏高。我国农民的项目利润一般都比较低，要求较低的贷款利息水平相配套。因此二者很难达到平衡。降低贷款利率，小额贷款公司赔钱；提高贷款利率，借款人赔钱，总之二者之间的矛盾无法得到有效解决。另外，虽然在我国小额贷款公司的贷款利率可以是基准利率的4倍，但是由于小额贷款公司坏账率较高及可贷资金不足，在其利润水平偏低的情况下，我国各级政府应当给予大力扶持（税负减免等），但实际情况是，一些地方政府不仅没有配套的扶植措施，还对其超过一定利率的收益部分进行征税，以浙江为例，浙江对小额贷款公司利率超过3%的部分进行征税，这无疑加重了小额贷款公司的负担。这些政策无疑都会进一步加大利率与利润之间、公司与农户之间的矛盾。

（四）农村小额贷款需求扩大，信贷资金出现缺口

专家估计，建设社会主义新农村，在未来15年内全国平均每位农户需要投资约1700 -1900元，按8亿农民计算，资金缺口在13600亿-39200亿元之间。我国农村产业结构渐趋优化，农村经济素质逐步增强，农业经济和农村民营中小企业的发展对小额贷款的需求十分强烈。当前由于农村金融体系和信用体系不健全、担保机制不完善、金融服务不到位等原因，农民贷款难问题仍然存在，已成为影响农村经济发展和农民增收的突出问题。

（五）小额贷款公司的成长性受到政策性约束

由于不具有合法的金融机构身份，贷款公司只能贷不能存，主要资金来源狭窄。目前所有的银行都没有相关的操作办法和意见，不支持对小额贷款公司的资金拆借，因而无法落实同业拆借利率。小额贷款公司向银行贷款要支付企业借款利率，而且审批程度复杂、担保措施严格，完全无法享受同业待遇，从而增加了企业的经营成本。目前大多数小额贷款公司仅仅依靠资本金支撑，资本金用完之后，后续资金难以跟上，严重影响贷款公司的持续发展。由于不属于金融机构，小贷公司融资不能享受银行间同业拆借利率而只能依照企业贷款利率，加上银行贷款对抵押、担保要求很高，小额贷款公司融资显性成本和隐性成本均高于金融机构。

另外，小额贷款政策中的“5070”的放贷比例——根据规定，小额贷款公司70%的资金应用于不超过50万元的客户，其余30%资金的单户贷款不得超过资本金的5%，也制约了小额贷款公司的成长。以浙江温州地区为例，个体户和小企业的单笔贷款需求远远超过50万，这一限制直接导致了部分客户的流失。为规避这一限制，一些需要大额贷款的客户只能将贷款拆分，比如某个体户需要200万贷款，就分别以4个人的名义单独申请，人为增添了贷款流程和手续，同时增加了小额贷款公司的运营和管理成本。

（六）小额贷款公司内部规范性欠佳，管理制度不完善

如何完善小额贷款公司的管理制度，包括贷款管理制度、人事管理制度、劳动纪律制度等，是小额贷款公司面临的非常重要的问题。很多小额贷款公司对贷款的风险控制能力不足直接导致坏账率的提高，坏账率的提高无疑会增加公司的运营风险，间接地提高了公司的发放贷款利率，激化了利率矛盾，更有甚者，会直接导致小额贷款公司的破产。除此之外，小额贷款公司的人事制度、用工制度目前也不是很完善。

（七）小额贷款公司的监管主体不明确，凸显监管不力的问题

目前各地小额贷款公司尚处于试点阶段，地方政府对小额贷款公司的监管在专业、人员和从业经验等方面还处在摸索时期，有一定的局限性；且各省对小额贷款公司的监管主体和直接责任人的认定在具体政策操作和运作上也不尽相同。如浙江省规定由金融办负责全省小额贷款公司试点工作的组织、协调、规范和推进工作；县级政府是小额贷款公司风险防范处置的第一责任人，负责试点的具体实施工作，审定组建方案，做好申报材料的初审工作，承担监督管理和风险处置责任；县级工商部门承担日常监管职能。而宁夏回族自治区只规定由自治区金融管理办公室对小额贷款公司经营活动进行监管，对工商部门、公安部门、人行和银监会分支机构的监管作用并没有明确。监管主体的不一致，不利于对小额贷款公司的统一监管和责任认定。

江西省发展小额信贷还面临几个特有的瓶颈：

（一）江西农村信贷资金投入不足且资金外流严重。江西金融机构对农村贷款比重很低，1998年以来农村贷款合计占金融机构贷款总额的比重略高于10%(最高的1999年也只有11.7%)，2005年江西省农业增加值占GDP的比重是14.6%，但是农业在整个金融机构中占有的贷款余额不到6%。农户存款大于贷款，存贷差逐年扩大。并且农村资金大量外流。外流的渠道主要是邮政储蓄和商业银行。由于邮政储蓄在农村只存不贷，吸收的存款全部存入人民银行。还有部分资金通过农村信用社购买债券，拆除资金，向城市客户贷款而流出农村。

（二）小额信贷的放款额度和期限问题。江西农业有其自身的一些特点，主要以畜牧、种植为主，还有丰富的渔业资源，最大的淡水湖泊就在江西境内，每年很多的渔民通过鱼的养殖，获取很多利润，还有远近闻名的信丰脐橙、广丰蜜橘、婺源茶叶，它们不单在国内享有盛誉，而且已经远销海外。正是因为国家在大力发展农业，发展区域特色农业，农业结构的调整引起了农业生产模式和增长方式的深刻变化，农业生产要素投入由传统农业以劳动投入为主逐渐走向偏重资金和技术的投入，农户对资金依赖程度高，资金的需求量增大。但是现在农信社提供的信贷额度普遍偏低，另外现行小额信贷的期限较短，最长的也就是一年，一般是数月不等。但从种植与养殖的生产周期来看，农户发展种植业，养殖业等在一年内能够回收成本并还贷款的可能性不大。即使还贷了，又会出现新的资金不足的情况。例如江西赣州地区的农村信用社，在农户信贷发放中投向脐橙种植的贷款期限也仅为一年，而脐橙挂果前的生长期为四年。农作物生长特点是周期长，投资回收期长，如果向这类农户投放的信贷期限较短，就意味着

农户不能以贷款投资项目本身的收益偿还贷款。所以农户普遍反映目前提供的小额信贷期限太短。因此小额信贷应根据不同地区、不同气候及投资项目、不同生产周期确定不同贷款期限，使小额信贷真正发挥扶贫的效应。

（三）在资信调查上,部分地区农村信用社欠准确。江西省农村金融机构的一个普遍现象,就是工作人员较少,一般不超过5人。要在较短的时间内准确了解和掌握相关的农民信用资信程度信息,显然力不从心。此外,由于农村金融机构人员少,许多借贷关系只有某个负责人能够说了算,就造成了许多寻租行为,即出现最终将贷款放到那些与金融机构领导关系密切的农户,真正想贷款的农户贷不着的局面,使信贷市场无法达到初始的目标。

（四）在机构机制上,小额信贷机构创新动力不强。金融创新是金融业的创造性变革,具有丰富的内涵,它包括金融战略的更新、金融工具的创新和金融产品的创新等。随着经济的发展和社会进步,金融业已不能仅仅满足于传统业务。只有不断创新,才能满足人们日益增长的金融产品的多样化需求。因历史原因的影响,长时间的计划经济造成了江西省从政府关到相关机构的思维僵化。因此,当地政府部门和信贷机构有必要采取多种形式在金融产品上予以创新,以更好地实现由金融机构资金→农户需求满足→农村经济发展→更好地还贷这种良性循环。

小额信贷产生上述问题的主要原因：

（一）农村小额贷款的多风险性

农业是弱势高风险产业，受自然灾害影响大，加上县域经济中缺乏可靠的产业项目，贷款投向结构单一，主要集中在种植、养殖业，常常受农业自然灾害和市场价格波动影响，贷款风险较高。农户对市场的把握不准，信息不灵，导致生产具有较大的盲从性，严重影响了信用社小额农贷业务的进一步稳健发展，增大了农信社信贷资金风险，使部分小额农贷难以收回。同时，农业生产周期长、见效慢，贷款形成逾期的可能性大；农民无固定收入来源，经济基础薄弱，还款预期难以把握；宣传不够深入，致使少数农户认识模糊，把小额农贷视同国家扶贫贷款，还款意识较为淡薄，甚至恶意逃废债。

（二）小额信贷利率上限的存在没有考虑小额信贷业务运行的特殊环境

小额信贷业务风险大、成本高，运行环境的特殊性要求有比较高的利率做补偿。根据世界银行估计，小额信贷利率一般在年利率25%才可以实现盈亏平衡。我国小额信贷项目资产的回报率都非常低，向农户收取的利率(年利率为10%以下)与国际上成功的小额信贷项目实际利率(35%~50%)有很大差距。国家对进行财政补贴的小额信贷通常控制其贷款利率，一旦这些项目或机构缺少国家财政资金补贴，将导致商业可持续目标无法实现、自负盈亏难以保证、发展难以为继。

（三）政策没有保障小额信贷机构充足而稳定的资金来源

全国农户借款的来源中，来自银行及信用社的贷款只占26%，而来自私人的贷款则占71%。目前，农村资金多向分流严重，比如国有商业银行、邮政银行，虽然它们地处农村，而真正筹集的资金很少用于农村，农信社作为支农主力军，不仅承担发放小额农贷的任务，更要肩负着投放整个农业贷款的重担，由于吸存能力受阻，资金来源显然不足。许多农村信用社的资金缺口越来越大，目前农信社以占全部金融机构12%左右的储蓄存款余额支撑着60%~70%的农业贷款和70%~75%的乡镇企业贷款。满足农村居民基本金融服务，信用社已经独木难支。对于小额贷款公司来说，资金来源中的储蓄渠道已经被政策堵死。

三、促进小额信贷发展的思路与对策

政策的强势扶植、内控机制的建立和农村信用体系的健全与完善是新农村建设系统性工程的重要组成部分，是推动农村小额贷款健康顺利发展的关键。

（一）国外小额信贷成功经验给予的启示

目前世界各国提供小额信贷的机构很多，类型也千差万别，它们一般都具有以下一些共同的特征：第一，主要以低收入者、贫困妇女为贷款对象，项目瞄准弱势群体，是对现有金融服务体系的补充和完善；第二，借贷手续快速简便，贷款数额较小，期限较短；第三，小额信贷以非传统的方式处理抵押担保和风险方面的问题，即通常以社会担保替代传统的以抵押品方式进行贷款，如小组联保型或直接担保借贷；第四，按市场机制运作和管理，组织机构受到的外部控制和监管一般较少；第五，注重对贷款对象在金融和商业经营方面进行技能培训，以提高其业务素质；第六，高还款率和高入户率，成功小额信贷项目的平均还款率在90%以上，小额贷款能保证100%的贷款最终落到农户手中。

对于一个成功的商业可持续小额信贷机构而言，小额信贷应同时具备两个条件；一是项目具有可持续性，二是项目有一定的覆盖率。如何保持小额信贷的可持续性和较大覆盖率，国外农村小额信贷的成功经验给予我们的重要启示是：一是进一步提高国家各级政府对小额信贷的认识。参照国际经验，统一规范、调整小额信贷机构的认定标准和方式，制定相关的法律法规，在法律制度上给予充分保障，以保证其金融合法性和规范经营，同时国家在财政金融政策和财力方面给予支持和扶助。二是坚持以市场为基础、政府适度引导的原则，允许小额信贷机构利率在规定幅度范围内浮动，引导各种小额信贷机构实行商业经营，实现政府扶贫与小额信贷经营的分工与协调。三是为保持小额信贷机构的可持续发展，注重贷款的技术服务，通过加强交流、合作与人员培训，为小额信贷的运行提供制度保障和技术支持。

（二）发展我国农村小额信贷的基本思路

我国农村小额信贷应分阶段按步骤实施。我国广大农村地区的经济结构差异较大，经济活动主体的层次特征明显。经济结构的这种多层次性决定了农村地区小额信贷需求的多元性特征。因此，在客观上需要形成一个开放的、具有竞争机制的金融市场，通过金融创新，实现农村金融服务体系的多元化，不断满足农村经济发展的需要，这也是未来农村金融的发展趋势。

推动我国小额信贷的发展必须按照2006年中央一号文件规定，即“在保证资本金充足，严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本，外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额信贷组织，有关部门要抓紧制定管理办法”，通过金融创新，走多元化的小额信贷发展模式。

发展农村小额信贷应该有计划按步骤实施。现阶段应以农村信用社的小额信贷为主体，形成政府主导的小额信贷扶贫项目、国际发展机构和非政府组织资助的小额信贷项目并举，以央行试点小额信贷公司为补充的农村小额信贷体系。从农村金融发展的长期性而言，必须在巩固和发展现有各类组织的小额信贷基础上，有计划、有步骤地对农村民间融资活动加以正确疏导，将其作为发展小额信贷业务的有生力量，以满足农村经济发展多样化的金融需求。通过出台民间融资管理办法，设立相关管理机构，引导社会资本，鼓励民间融资。

（三）发展农村小额信贷的主要措施

1．推动小额信贷在我国发展需要有整体的发展规划

应将我国农村小额信贷发展规划置于社会主义新农村建设的大背景下，在国务院领导下，由中央农村政策研究室、中国人民银行、银监会等有关部门牵头组织专门研究机构，在总结我国开展小额信贷的经验基础上，从全局性、战略性高度对农村小额信贷进行总体设计和安排，确立我国小额信贷发展的指导方针和近期发展重点目标，并制定小额信贷发展中长期发展规划。

2．给小额贷款公司更为宽松的发展环境和空间

“只贷不存”原则是目前我国小额信贷发展的最大障碍。其实民间借贷不会创造货币，因而不会对货币政策造成冲击，有关部门应该给小额贷款公司更为宽松的发展环境和空间。建议相关部门可以在经营达到一定时间后，在资本金充足和风险管控系统不断完善的情况下，从中挑选优质企业，允许其开展存款业务，或者允许小额贷款公司发行债券来补充信贷资金。

3．坚持因地制宜、区别对待原则，按各地经济发展特点，根据农户不同资信情况确定农村小额信贷方式

对于地方经济结构调整合理、经济较为发达的县(市)，或部分资产质量相对较好、资金相对宽松的信用社应积极开办小额信贷。对经济实力强、信誉高，从事生产项目效益好的农户应对其发放小额信贷。对于部分经济结构单一、资产质量较差、经济发展一般的县(市)，应在发放质押、抵押、联保贷款的同时，积极创造条件开办农户小额信贷。对经济实力较差、从事生产经营效益一般，但具有发展潜力的农户，可在实行抵押担保贷款的同时，小额度地试行信用贷款。对于欠发达或贫困地区、边远地区应继续以非政府性的小额信贷、农业银行的扶贫贷款方式帮助农户解决家庭生活困难，并在此基础上支持农户发展生产。

4．健全小额贷款操作流程，逐步建立完善农户征信体系

切实按照“建档、评级、授信、放贷”操作流程，在信用建档、评级、授信等操作环节，将授信额度与信用状况紧密联系，准确核定贷款金额。对评定信用村、信用镇的农户适当扩大授信额度，采取贷款优先、利率优惠等措施。建立年审制度，每年对农户信用等级年审一次，对于守信用者，其信用等级可上挂一级，并开展信用特优户评比活动，对信用特优户提高授信额度，以鼓励守信者。同时，要坚持正确的舆论导向，大力宣传“诚信为本”的信用观念，对变更贷款用途，出租、出售或转让贷款证的农户，要及时收回贷款证，取消其授信额度，并限期收回贷款。

5．建立和完善小额信贷的风险控制和补偿机制

首先，金融服务机构要对农户的承包面积、经济收入情况等第一手资料要详细记载并经常更新。国家要尽快建立小额信贷的风险补偿机制，通过建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。其次，建立利息支出补偿机制。对信用社支农资金的利息支出由国家拿出一定的资金给予补偿，或提高农村信用社存款准备金利率，这既比国家直接向农民补贴切实可行，又可以在无形中增加社会信用值，加速支农资金的流转速度，提高信用社支农效率。

小额贷款公司要保证商业上的可持续性，首要的问题就是控制贷款风险，尽量降低呆坏账比率。小额贷款的风险控制是否到位，首先取决于对借款人信用的了解程度，对借款人信用了解越彻底，就越能有效降低贷款后的道德风险。这就需要小额贷款有足够的风险评估技术和人才。同时，风险控制还涉及贷款的担保品和抵押品等问题。另外，依托于地方的小额贷款公司，在日常运作中还要避免人情贷和行政命令式的贷款，规避可能的人为贷款风险。所以企业要提取充足的存款准备金来防范贷款风险。

对小额贷款公司来说由于利润率不高且不能吸收存款，在收入一定的条件下，对公司成本的控制就显得很关键了。控制的成本费用主要包括公司日常管理费用，相关担保品和抵押品的评估成本费用，还有追债费用等等。贷款公司靠的是利息收入，征了营业税之后还要加上所得税，与私人钱庄能做的避税相差很远。所以公司应充分利用现有政策的不完善进行合法避税。

6．放开小额信贷利率政策，稳步推进小额信贷利率市场化

国际经验表明，只有在市场化利率条件下，小额信贷才能达到商业上的可持续性。在政策允许的范围内，农村小额信贷机构应该制定适当的利率，以保证其短期和长期的持续经营。然而在我国，人们特别是低收入阶层习惯了低利率信贷，对市场化利率有一个循序渐进的接受过程。此外发展中国家的大多数借款者往往借款额度小，因此正规金融机构和小额信贷机构的目标群体并不如想象中区别分明，即使政府对小额信贷取消了利率限制，较低的资本要求和较高的利率可能会使小额信贷客户流失。因此逐渐稳步推进利率市场化，对商业化可持续小额信贷发展有积极作用。

7．多渠道筹措资金，为小额信贷的发展提供充足的资金来源

中央银行应继续加大对农信社支农再贷款的投放力度，以有效调节农村资金供求紧张状况。在个别地区，央行还可以允许农信社在一定的范围内自主上浮存款利率。农信社还可以通过农村金融机构之间的资金借贷，疏通横向资金融通渠道，以缓解资金问题。建立区域性的农信社资金融通网络，条件成熟时可以建立全国性的资金市场，从而实现资金的最优配置。同时，引导其他商业银行进入农户小额贷款领域。商业银行较农信社有更大的资金实力，商业银行开展农村小额贷款能在一定程度上缓解资金不足的问题。目前，中国邮政储蓄银行已面向农户推出贷款产品，向农户发放用于满足其农业种植、养殖或生产经营需要的短期贷款，这可以为其他商业银行提供借鉴和参考。

8．政府要创造公平竞争的市场环境

第一，政府从市场公平和公共利益的角度出发设置一定的进入门槛和规则，允许所有符合条件并有意愿的投资者设立小额贷款公司。第二，政府在积极引导的同时，还要严厉打击地下钱庄进行高利贷的非法借贷活动，高利贷不仅影响正常的金融秩序还会给社会带来不稳定因素。只有这样，才能给正常的小额信贷创造一个良好的发展空间。

9．引进专业从业人员，密切与银行等机构的合作

目前小额贷款公司专业人员比较缺乏，专业知识比较薄弱，因此，应当加大专业人才引进力度，尤其应当由金融业务骨干担任公司主要负责人，这样，不但可以鼓励金融业务骨干“下海”创业，促进金融企业家的成长，而且十分有助于金融风险防范和日后村镇银行的健康发展。同时由于小额贷款公司资金有限，对项目运作程序比较陌生，因此，对一些资金需求比较大或者运作难度比较高的项目，可加强与银行的合作，通过银行介入实现三者共赢的局面。

10．金融监管部门应加强服务、引导与监管

小额贷款公司面临的资金来源约束、恶劣的外部竞争环境、贷款对象信用较低，以及缺乏商业银行的运作经验等内外部困境，使得小额贷款公司可持续发展能力十分脆弱，因此，金融监管部门应加强对小额贷款公司的服务与引导，促进它们的健康发展。另一方面，还有必要加强监管，维护金融秩序，特别是要监管其资本来源的合法性，避免小额贷款公司成为洗钱的途径之一。

根据江西省小额信贷实践尝试的进展来看,江西省小额信贷将进入制度化建设阶段。必须建立和谐信贷环境的长效机制,营造一个既支持地方经济健康发展,又防范金融风险的区域融资环境。

（一）加强农村信用社网点的建设

目前，江西省农村信用社机构网点共3184个，城区网点近985个，乡村网点1947个，而城乡结合部只有252个。网点存款总量偏低，总量在5000万以上的只有50个，500万以下的网点有405个，500-5000万元之间有2792个。总的来说目前江西省农村信用社网点特点是：点多面广，科技服务手段和安防设施相对落后，员工素质普遍较低。长期以来，农村信用社网点设置存在较大的随机性，布局不合理，加之对营业网点缺乏长远的统一规划，至今没有一整套对机构网点设置的科学论证、标准化评估系数及专职评估人员和队伍，这些因素导致目前的信用社的形象不佳，导致信用社在促进农村经济发展过程中未能发挥应有的作用。关于农村信用社的建立，要采取因地制宜的网点布局策略。主要是在巩固乡镇网点的基础上合理调整城镇网点，在开发区、城乡结合部等经济活跃地区增设网点，增强辐射功能，拓展服务空间。

（二）调整小额信贷的期限使其与农业自身生产周期相适应

要解决小额信贷的期限与农业自身生产周期的矛盾，则需要运行机制上的创新。例如，延长小额信贷还款期限，还款周期从每月还款一次改变为每半年还一次的还款方式。还可以针对不同的农业生产模式采取不同的期限形式。可分为三个月、六个月、九个月、一年、两年等不同的期限。除了期限方面的创新，还款的形式也可以根据具体情况而变动。比如当前的一年期限的小额信贷，还款形式大多是每个月还款，但是银行可以根据农户的信誉度或者还款的情况，适当调整农户的还款期限。如取消当前每月还款，取而代之的是每半年还款。

(三)加大农村人力资本的投入

当前,世界资源开发的重心已由物力资源开发转向人力资源开发,而高素质、高质量的人才更是新农村建设成功与否的关键。统计资料显示,截止2005年,在6岁以上的人群中,江西省有48835人没有上过学, 209474人只是读过小学。这种低文化素质不仅直接影响到农业对技术、对资金的吸纳,也制约着农民驾驭市场的能力。较低的文化素质容易失去参与竞争并取胜的机会,只能使信贷资金在低收益甚至无效中循环。因此,江西省相关财政部门应该加强对农村人力资源培养的资金支持力度,同时农村金融机构也要对农户进行小额信贷知识的教育和培训,以增强他们的还款意识和正确使用贷款,降低信贷风险。

（四）小额信贷的信用风险管理与控制

1．小额贷款信用风险的来源

我国农信社或小额贷款公司开展小额信贷业务，就其宗旨而言毫无疑问，是面向“三农”服务的。农户在获得小额信贷后，一般都是将其投入到种养殖业等农业生产中。与非农业不同，农业生产是自然再生产与经济再生产相交织的过程，受到气候、市场、技术及政策等一系列自然、经济和社会因素的影响，因此是一个具有较高风险的产业。作为发展中“小农大国”的我国农业，在改革之前所面临的风险主要表现为自然风险；而随着以放开农产品市场为主要内容的农业和农村改革进程的深入，市场机制在农业资源配置中日益发挥主导性作用，农产品生产与流通体系发生了根本性变化，市场风险日趋凸显。农业生产深受自然风险和市场风险双重制约，所谓“多年致富、一灾致贫”、“一朝滞销、一季亏本”便是农业（农户）经受双重风险的直接体现。与此同时，伴随着2001年我国加入WTO，在经济全球化、市场国际化、贸易自由化的大背景下，我国农业不仅面临国内市场风险，还需要面对来自国际市场诸如价格波动、外资控盘等多方面的风险。我国农业“小生产”与“大市场”的矛盾被进一步放大甚至激化，相应农业风险也日趋多样化和复杂化。农业的高风险性使得农户的还款能力面临着极大的不确定性，一旦贷款农户遭受极端气候或者诸如禽流感等重大动植物疫情，农业生产蒙受巨大损失甚至血本无归，贷款农户在没有诸如农业保险等相应保障机制情况下根本无法偿还本息，陷入到“非不为也，实不能也”的窘境之中，最终只能违约而失信于农信社或贷款公司，导致信用风险产生。因而，小额信贷信用风险产生的根源在于农业产业的“高风险性”。

小额信贷是直接面向农户发放的、小额度的、无需抵押担保的信用贷款，这使得与普通商业贷款业务有着很大的不同，同时也是极易引发信用风险的重要原因。从理论上讲，既然农户小额信用贷款属于个人信用贷款，就需要一个相应的适用于个人的信用制度来对其进行管理和制约。但目前的实际情况是我国农村地区信用制度普遍缺失，农户个人信用记录系统尚不完善；同时由于农户小额信用贷款是面向农村地区广大的农户发放的，目标群体庞大，因此其业务量远比普通贷款要大，并且农户小额信用贷款的每笔业务金额又较小，倘若贷款机构开展每笔小额信用贷款业务都投入大量的人力、物力和财力去逐个收集农户资料，进行审查、跟踪以及贷后管理，其经营成本无疑是巨大的，这使得贷款机构难以充分了解贷款农户的信息；加之，农户申请小额信贷无须抵押担保，即使故意违约或者不能按时偿付，机构也无法进行有效约束；此外，农户在获得小额信贷后可能会转而投向收益较高但风险也很大的生产领域，或者干脆不打算到期还款而挪用于其他非生产活动。信息的不充分或不对称以及贷款农户可能存在的“逆向选择”与“道德风险”，在主客观上造成了今后还款能力不足的可能性。因而，正是由于小额信贷有别于普通商业信贷所具有的一些独特属性在很大程度上为信用风险的形成提供了可能，并为农业风险传导或诱发信用风险起到了推波助澜的作用，最终导致目前农信社或贷款公司普遍存在的一个现象就是放贷容易收贷难，贷款风险聚集，严重挫伤了贷款机构发放小额贷款的积极性，制约了小额信贷业务的可持续发展。

2．小额贷款信用风险的防范与管理

我国小额信贷信用风险要想得到有效管理和破解，一方面必须从源头上加以解决，即对农业生产的高风险性进行有效管理和控制；另一方面，必须针对小额信贷本身所存在的缺陷加以防范，阻止农业风险传导或诱发信用风险。据此，我国小额信贷信用风险管理的基本框架可以表述为：“农业保险+订单农业”+“小额信贷”，即农户在从事生产经营之前与农业保险经营公司和农产品龙头企业签订相应的保单和订单，之后农户直接将订单合同抵押给农信社以获得小额信贷资金，购买诸如种子、化肥、农药等各种生产要素从事生产经营活动。

农业保险的主要功能在于化解贷款农户农业生产所面临的自然风险，通过政策性农业保险设计和推广，政府在财政上予以合适比例的补贴，鼓励农户参加农业保险，确保贷款农户农业生产稳定。而订单农业的首要功能在于通过订单将农户面临的市场风险分散和转移给订单企业，帮助贷款农户获得稳定的收益，确保其还款能力。这样借助于“农业保险+订单农业”一体化风险管理工具，贷款农户可以完全转移和分散从事农业生产经营所可能遭受的风险和损失：当贷款农户遭遇极端气候或者诸如禽流感等重大动植物疫情后，事前签订的农业保险合同可以给予贷款农户事后生产赔偿；当贷款农户遭遇市场价格剧烈波动时，早已签订的订单农业合同可以确保贷款农户获得良好的预期收益，而将市场风险转嫁给订单企业。“农业保险+订单农业”在对农业风险进行有效管理的同时，从源头上最大限度地降低了小额信贷信用风险产生的可能性。

订单农业的第二功能在于抵押担保功能。农民贵重财产少，很难找到用于抵押担保的抵押物，而农民赖以生存的土地使用权和住房转为贷款抵押物仍存在法律和制度上的障碍。以订单农业为基础的小额农贷方式，可以有效破解农民贷款缺乏抵押担保物的问题。农民只要有订单合同支撑、有还款来源，可以按期还款，就可获得小额信贷支持。因此，通过订单农业与小额信贷捆绑，形成一个执行成本比较低的抵押担保替代机制，如果到期借款农户违约，不能按时偿付，农信社可以直接将抵押品（订单合同）拍卖转让以获得补偿。此时农信社虽然还是难以充分了解当地借款农户的信息，但自身所面临的信用违约风险已大大降低。这样小额信贷本身所存在的缺陷得到有效克服，在很大程度上阻止了农业风险传导或诱发信用风险。

要化解信用风险，必须创新农业风险管理工具。小额信贷信用风险管理的有效实施要通过科学、合理的风险管理工具来实现，要依据不同类型风险的表现特征，承险体生物学特性，创新和开发各种类型风险管理工具，满足各类生产经营主体风险管理的需要。目前应重点开发和完善农业保险（诸如成本保险、产量保险、收入保险、气象指数保险）、订单农业（诸如紧密型订单——签订合同时双方定种植面积、定价格、包收购、返利润、企业供种子；松散型订单——合同只确定最低保护收购价和基本质量要求，不限收购数量，高于保护价时随行就市）等各类农业风险管理工具。

要创新小额信贷管理制度。小额信贷信用风险管理的有效实施须从制度层面加以保障。要完善相关法律法规制度，以法律的形式对农村小额信贷市场的具体实体加以明确，制定小额信贷市场准入制度，包括机构的必备条件、审批制度、监督制度、报表制度等等，使农户小额信贷机构做到有法可依，避免政策的短期性和随意性对小额信贷发展带来的阻碍。要加强小额信贷机构的内部管理，应在明确产权关系的前提下，建立起完善的机构章程和内部运行制度，设置完备的职能部门和监督部门，防止出现个人决策的随意性，保证管理的透明度。要强化人力资源建设，需要引进先进的科学管理方式，加强人员的配备定期对信贷员进行小额信贷业务方面和保险知识方面的培训，增强服务意识和综合服务能力。

参考文献

[1]狄瑞鸿:《小额贷款机制:解决“三农”问题的有效途径》，甘肃金融，2006年第1期

[2]孔荣、CalumTurvey、罗剑朝：《信任、利率与农村金融市场竞合关系一中国农村小额信贷市场的理论模型》，农业技术经济，2007年第5期

[3]詹原瑞、丁云娜：《中国农村小额贷款问题研究》，内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2007年第5期

[4]张正杰：《小额贷款业务发展存在的问题及对策》，金融时报，2008年

[5]霍侃、平遥：《小额贷款公司调查:私人银行悄然登上舞台》，第一财经日报，2007年

[6]中国银监会、中国人民银行：《关于小额贷款公司试点的指导意见》，2008年[7]温克坚：《目前推进小额贷款公司的两个问题》，2008年

【注释】

[1]王文乐，江西省社会科学院产业经济研究所副研究员。