生态产业发展政策与制度保障体系研究

生态产业发展政策与制度保障体系研究

李志萌^[1]

鄱阳湖生态经济区建设就是要在科学规划、保护性开发的前提下，实现经济社会又好又快发展，迫切需要与之相适应、针对性强的推进政策，促进发展方式的转变、发展模式的创新。从鄱阳湖生态经济区不同区域承担的主要功能来看，鄱阳湖生态经济区可分为：湖体核心保护区、滨湖控制开发带和高效集约发展区。产业政策体系应针对不同区域的生态功能、经济功能特点，体现政策的针对性和支撑力，实现经济发展与环境保护有机统一。

一、鄱阳湖生态经济区产业政策现状分析

鄱阳湖生态经济区依托鄱阳湖流域，以鄱阳湖为核心，以环鄱阳湖生态城市群为主体，连接省内五大水系，生态圈相对独立完整的经济区域。长期以来，江西历届政府在大力促进经济社会发展的同时都十分重视鄱阳湖生态的保护，形成了一系列行之有效的政策措施。主要体现于推进新型工业化，最大限度减少经济发展对环境的负荷；政府推动与引导企业逐步将环境成本内部化。

（一）新型工业政策

工业是拉动经济增长的主导力量，也是三大产业中影响生态环境最主要因素。江西刚进入工业化加速发展期，经济总量小，人均水平低，欠发达地位尚未根本改变，发展新型工业是当前乃至今后很长一段时期内最主要的任务。而鄱阳湖生态经济区是承载这一任务最为主要的地区，特别是环鄱阳湖生态城市群，鄱阳湖的生态环境面临巨大的压力，发展与保护的矛盾日益突出。为了正确处理好发展与保护的矛盾，江西围绕以新型工业化为核心，型战略型产业政策、高新技术产业政策、发展矿业经济政策等产业引导、产业激励政策，极大地促进了工业增长质量的提高。

1.产业引导政策

产业引导政策实际是政府为了弥补市场机制所可能造成的失误，以对未来产业结构变动方向干预的方式，促进生产要素在各产业之间合理有效配置的指导政策。近年来，江西结合产业优势，加强了对重点产业的科学规划和合理布局，促进了整个经济结构的升级转换。一是确定了六大支柱产业。2003年初，江西依据现有产业基础较雄厚，在全国占有比较重要的地位；具有知名度高、市场前景好、后续爆发力强的核心企业和主导产品；产业成长性好，有较强的产业带动作用，能推动开放型经济发展等标准和条件，确定了汽车航空及精密制造、特色冶金和金属制品、中成药和生物医药、电子信息和现代家电、食品、精细化工及新型建材工业六大支柱产业和相关产业集群。二是明确了八大主攻方向。2008年初，江西以市场为导向，充分发挥比较优势，加快重点产业集聚，以六大支柱产业为基础，选择了光电产业、高精铜材、优特钢材、特种车船、精密机械、生物医药、特色化工、绿色食品等一批技术水平高、发展潜力大、带动能力强的产业为主攻方向。为进一步提升产业层次，加快培植上下游产业链，做大产业规模，抢占规模、技术、市场制高点奠定了发展基础。三是编制了十大战略性新型产业发展规划，包括光伏、风能核电、新能源汽车及动力电池、航空制造、半导体照明、金属新材料、非金属新材料、生物、绿色食品、文化及创意。“十二五”期间，江西将着力实施“六个一”工程，全力打造100个创新企业，实施100项重大科技成果产业化项目，组织建设100个优势科技创新团队；此外，还要培育壮大10个优势高新技术产业，加快建立10个国家级研发平台，发展10个国家级高新技术产业特色基地。

2.产业激励政策

产业激励政策是产业引导政策的具体化。政府主要通过制定和执行投资、税收、土地、矿产资源、价格和收费等政策措施来规范经济行为主体，鼓励创新，促进产业的长期可持续发展。江西现行产业激励政策主要有：一是投资管理方面。对符合国家产业政策和江西省产业规划导向的项目，各级投资主管部门按照权限优先核准或备案。项目前期推进及建设进程中遇到的困难和问题，由优先列入全省重大项目调度会议协调解决。优先给予前期工作补助、贷款贴息，省基建投资和技改贷款贴息支持。二是土地、矿产资源使用方面。新增建设用地向重点工程、重大项目、基础设施建设和重大产业倾斜，建立重大项目土地协商会制度，对重大项目建设所需用地指标，优先列入计划，优先办理审批。矿产资源按照“有偿使用、市场运作、产业集聚”的原则，鼓励探矿权、采矿权和原矿产品向冶炼企业倾斜，向深加工企业倾斜，向优势企业倾斜。三是做大做强方面。对年主营业务收入首次达到50亿元、100亿元及更大规模的企业，年主营业务收入首次突破100亿元及更大规模的集团公司，年主营业务收入首次突破100亿元、500亿元及更大规模的工业园区，年主营业务收入首次突破1000亿元的优势产业，由省政府给予一次性奖励；市、县（区）实行相应奖励政策。四是技术创新方面。在财政税收支持核心企业所开展的新产品、新技术、新工艺研究开发，支持技术创新，新产品、新工艺、新技术的应用，促进高新技术成果转化。

（二）环境经济政策

环境经济政策是指按照价值规律的要求，借助环境成本内部化和市场交易等经济杠杆调节或影响市场主体行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。江西在严格执行排污收费政策、征收资源税的政策、奖励综合利用的政策、环境保护经济优惠政策、关于环保资金渠道的政策等国家相关政策的同时，在全国较早出台了和实施了一系列针对循环经济、节能节材、节地、资源综合利用、环境保护等法规、规章和制度，取得了良好效果。较为突出地体现于发展循环经济、节能减排、环境保护等方面。

1.发展循环经济方面

一是设立了资源节约和循环经济发展专项资金，对发展循环经济的重大项目、示范工程、试点项目以及技术开发和产业化项目，给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。从2006年起每年有一批工业企业获得支持。二是对试点企业在享受国家和省规定的优惠政策外再提供一揽子扶持政策。优先推荐为国家循环经济试点企业（园区）；优先推荐申请国债项目；电力和成品油优先供应，铁路运输优先安排。三是重点支持了一批生态工业园示范区、一批循环经济示范企业、一批生态农业示范基地、一批节能示范工程、一批节水示范工程、一批节地示范工程、一批节材示范工程建设。四是重点推进了水资源节约利用、共伴生矿资源综合利用等工作，开展综合利用有显著成绩和贡献的单位及个人给予表扬奖励、对开展综合利用的生产建设项目实行奖励和优惠、对开展综合利用生产的产品实行优惠。

2.节能减排方面

一是提高节能环保市场准入门槛。新开工项目，必须符合产业政策和市场准入标准、项目审批核准或备案程序、用地预审、环境影响评价审批、节能评估审查以及信贷、安全和城市规划等规定和要求。控制高耗能、高污染行业增长。二是淘汰落后生产能力。对淘汰落后产能，实行奖励，对没有完成淘汰落后产能任务的地区，实行项目“区域限批”。建立健全落后产能退出机制，有条件的地方要安排资金支持淘汰落后产能，省财政通过增加转移支付，对淘汰任务重的地区给予适当补助和奖励。三是加大了污染治理力度及相关企业的扶持力度。通过申请银行贷款和政府投资，鼓励社会投资等方式，增加污水处理厂建设投入，从2008年起在两年内分两批在各县（市）建成污水处理设施并投入运营，对未如期完成任务的县实施项目限批、通报批评，且建设情况纳入设区市政府目标考核。对污水、垃圾处理生产用电按优惠用电价格执行；对新建城市污水、垃圾处理设施项目用地实行行政划拨，投资、运营企业在合同期限内拥有划拨土地规定用途的使用权。四是加大财政对节能减排工作支持力度。2008年增加安排6000万元节能专项资金和污染物减排专项资金，重点支持建立节能监管体系和企业开展节能技术改造，以及主要污染物减排指标、监测和考核体系建设。

3.环境保护方面

一是水环境保护。开展了赣江、抚河、信江、饶河、修河和东江源头水资源保护和各地生活饮用水水源保护和流域环境综合治理工作，源头区域涉水项目审批进一步严格，建设项目水资源论证、入河排污口监督管理得到强化，并从2008年起每年对五大河流源头和东江源生态环境保护做得好的县（市、区）给予奖励。同时，全面启动了鄱阳湖和各设区市界河水质水量监测工作。二是土壤环境保护。以防治土壤污染为重点，开展了全省土壤污染状况调查，加强了垃圾处理和固体废物管理，农村面源污染和规模化养殖污染的防治。三是大气环境保护。以降低二氧化硫排放总量为重点，加大工业废气污染防治力度，重点抓好100家高耗能企业节能、1000台工业锅炉和窑炉改造，减少大气污染物排放。建立了大气环境质量状况日报和周报制度，开展了大气环境质量预报工作。四是生态林保护和退耕还林补助政策。提高公益林补偿标准。从2008年起，对纳入政策范围的公益林补偿标准每亩提高2元，达到8元。并设立林业发展专项资金、设立基层森林防火专项经费。退耕还林补助，每亩退耕地每年补助现金105元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。并进一步完善了退耕还林配套措施，由专项资金支助退耕还林补植补造。五是实行了政府环境保护考核评价制度。将资源节约与环境保护纳入对市县政府考核评价体系，对环境管理与领导责任制落实情况、环境保护目标责任制落实情况、环境质量状况三大类12项指标进行严格考核。

二、 鄱阳湖生态经济区生态产业发展政策体系构建

构建鄱阳湖生态经济区生态产业发展的政策支持体系，是推动产业发展的主要动力和重要保证，其实质是根据区内不同产业特征，明确不同的发展要求，配套实行更具体、更有针对性的差别化经济、环境政策，绩效评价和政绩考核制度，激励和约束经济行为，保护发展所必需的资源和环境基础，增强调控的有效性，最终达到科学发展的目的。

（一）生态产业政策体系主要框架

鄱阳湖生态经济区产业政策体系主要由区域产业布局政策、区域产业分工政策、区域产业调控政策等重要方面组成。

1.区域产业布局政策

根据不同区域承担的主要功能，在对一个区域自然资源和社会经济条件全面分析与评价的基础上，合理确定该区域资源开发与利用方向。鄱阳湖生态经济区可分为：以生态安全为重点的湖体、湖岸，河流、河岸，水源区，以生态保护为重点的滨湖地区，以新型产业集聚为重点的鄱阳湖平原地区和五河流域地区。对生态安全保障区域和自然保护区，严格按国家功能区划要求安排开发项目，控制开发强度，加强生态建设、加强污染防治、禁止有污染的生产活动、鼓励发展有利于生态系统稳定的产业。对滨湖地区，大力推进符合地域特色的生态产业发展。对于工业化、城市化程度较高的环鄱阳湖生态城市群，在严格环境准入、淘汰落后产能、全面防治污染的同时，强化生产要素合理流动与优化组合，鼓励科技创新，推进产业新型化、高度化，集群式发展。对平原区、流域区的其他中心城市，进一步加快工业化、城市化步伐，大力发展新型产业，壮大经济规模，促进资源和要素聚集，促进产业结构合理化。

2.区域产业分工政策

鄱阳湖生态经济区有着不同发展程度的城市组团、不同梯次的产业结构，应根据城市功能的不同，发展方向的不同，强化城市群之间、城市群大中小城市之间分工，避免低水平重复建设和产业结构趋同。突出做大做强环鄱阳湖生态城市群，促进环鄱阳湖生态城市群基础设施共建、共享、共管和城市群一体化进程。以区内支柱产业、优势产业为主体，通过垂直分工，横向协作加强产业联系。通过城市分工、产业分工，突出重点、优势互补，形成有利于区域集约式发展，在全国具有较强竞争力的城市群和重要产业基地。

3.产业调控政策

主要体现于区域差异上。依据鄱阳湖生态经济区各功能区资源禀赋、发展水平、承担任务等诸多因素的不同实行不同的调控政策。通过增强对重点开发地区基础设施、重点产业扶持，增强对重点生态保护地区的生态建设工程的投入和财政转移支付等政策，促进产业布局与资源环境承载力的空间差异相一致，促进不同功能区充分发挥各自的优势，相互配合，相互支持，实现鄱阳湖生态经济区整体发展利益的最大化。

（二）生态产业相应的引导政策

产业政策导向要体现对重点产业的支持和区域合理布局，在财政、税收、金融、投资、土地等政策扶持上，坚持产业结构优化、产业技术提升、产业特色明显、产业集聚发展，以新型工业化为核心，积极发展生态农业、现代服务业，促进江西绿色崛起。

1.新型工业引导政策

环鄱阳湖城市群是江西新型工业化程度最高的区域，也是推进鄱阳湖生态经济区的新型工业化的主要载体。要重点在这一区域以重大项目带动、适度重化为推进模式，主攻八大方向，构建“三大产业带、七大产业集群”，循环发展，逐步推进生态工业建设。

（1）引导产业向战略型和新型产业领域集聚发展。重点围绕光电产业、高精铜材、优特钢材、特种车船、精密制造、生物医药、特色化工、绿色食品等产业，实行重大项目倾斜，带动上下游产业发展，逐步形成在国内外有较强竞争力的产业集群。

（2）引导产业向昌九工业走廊、浙赣沿线、九江沿江三大产业带集聚发展。通过调整重大项目布局，优化产业布局，重点引导高新技术产业、装备制造业、港口重化业、纺织服装产业、有色冶金产业的相关企业向三大产业带集群式发展，打造汽车航空、新型显示、钢铁、铜、有机硅、生物医药、服装鞋帽等在全国较有影响力和竞争力的环鄱阳湖特色产业集群。

（3）引导企业发展循环经济，在环鄱阳湖城市群逐步推进生态工业建设。重点选择一批具有相应条件的工业园区在生产运行各环节进行模拟自然生态系统改造，在产品、企业以及企业之间三个层面上形成共生网络，通过副产物和废物交换、能量和废水梯级利用等手段，促进园区物质集成、水系统集成、能源集成，改造成为生态工业园。从建设绿色企业、生态工业园入手，逐步扩展到对原有工业体系进行生态化改造，形成低消耗、可循环工业发展模式。

（4）在南昌率先进行再制造业试点。重点鼓励对于机械、电子、家用电器等产业的产品，到达使用年限的可调整的相关零部件重新加工，进行功能修复，促进再制造业发展。

2.生态农业引导和发展政策

重点围绕生态农业和农村循环经济这个中心，坚持发展农业经济与环境保护相统一，重点抓好四个推进，逐步将农业发展调整到生态和经济良性循环的轨道。

（1）着力推进减灾生态农业模式。在鄱阳湖滨湖和五河灾情易发地区，重点引导滨湖地区改变过去传统的耕作方式，避开洪水季节，强化秋、冬、春季生产，调整种植业结构，适当增加秋粮和冬、春季农作物的种植面积，积极利用自然条件发展特色养殖业，建立适应湖区自然条件的农业生产体系。

（2）着力推进优质粮食产业生产。重点抓好鄱阳湖、赣抚平原优质粮食生产基地建设，确保对国家粮食安全的贡献不减少。

（3）着力推进高效特色产业。重点选择具有明显区域特色经济作物和养殖业，引导优质化、品牌化开发，规模化生产。 以“猪（牛）-沼-果（粮、渔、油、菜）为推进模式，继续实施“一村一品”示范工程，加大丘陵山区特色经济作物、平原特色经济作物、稻草畜禽、鄱阳湖水产等产业开发力度，加快无公害畜牧产品和有机蔬、果、林产品的发展。强化农产品无公害内在品质和品牌意识，推行地理标志产品保护制度，扩大名牌产品影响力。

（4）着力推进农业产业化经营。重点鼓励粮、猪这两个大宗产品产业化发展，在实现了由卖谷到卖米的转变基础上，促进粮食由卖米变成卖精加工的制品第二个进步，促进生猪由卖猪到卖肉的转变，续而向卖肉到卖深加工产品的转变。继续实施农业产业化“双十双百双千”工程，围绕地方特色无公害名优品种，在特色优势产业区域，扶持建设一批特色无公害生态农产品深加工示范企业和重点项目，着力培育一批年销售收入超10亿元、利税1亿元的农业产业化龙头企业。

3.现代服务业引导和发展政策

充分发挥鄱阳湖区地理和生态环境优势，大力发展以生态旅游、绿色物流、信息服务为重点的现代服务业。

（1）着眼于全国一、二级旅游客源市场，引导生态旅游产品的建设与开发，高起点建设名山名湖名城名村的品牌旅游区。做响鄱阳湖世界性湿地、候鸟以及历史文化、乡村风情品牌，重点开发度假休闲、康体游，名胜观光游等旅游产品。重点打造庐山、三清山、龙虎山、龟峰绿色品牌，建设和保护婺源、浮梁美丽生态家园，增强更多游客吸引力。加强旅游资源整合，强化区域协作。构建以南昌为中心辐射全省和国内外的大旅游网络，形成集旅游、度假、休闲、娱乐为一体的世界知名的旅游区和度假目的地。

（2）加快物流业发展，引导传统物流业向绿色物流业转型。以南昌、九江、赣州、鹰潭四个物流集聚中心城市为重点，加快推进南昌中部物流枢纽，赣西、赣南、赣北、赣东物流区域建设，加强物流基础设施的整合与建设，提高物流设施综合利用效率，满足企业不断增长的物流需要。强化“绿色物流”理念，提高物流业环保准入标准，对重点物流企业的节能减排进行监测。积极引进国内外著名物流企业入驻，培育和发展一批具有市场竞争能力、经营规模合理、技术装备水平较高、生态环保物流基地。

（3）推进区域信息化建设，引导信息服务产业化发展。重点推进建设区域性信息交流中心，为交通枢纽、物流基地、商贸基地和加工制造业基地提供现代网络和平台支撑，探索建立“以应用为纽带，以核心数据部门为基础，综合部门协调推进，应用部门共同建设”的共建共享模式，增强信息为区域经济社会建设服务的能力。鼓励信息资源采集、整理、加工和应用的产业化，逐步推进商业性信息资源开发利用。加快信息技术服务业发展，重点开发面向金融、商贸、生产制造、农村建设等各行业信息化提供服务的软件产品和信息技术。支持网络及数字增值服务的研发和产业化项目，鼓励有条件的企业创办数字内容产业园区和信息服务产业基地。

三、鄱阳湖生态经济区生态产业发展面临的问题

鄱阳湖生态经济区建设就是要探索一条经济发展与生态环境相协调的发展路径，需要确立循环经济模式，通过科学规范各类产业园区的发展内涵，对区域经济发展方式转变起到积极影响和示范作用。根据生态工业系统建设的需求有选择地进行主题招商和绿色招商，建立以水资源、能源及废弃物利用为重点的循环经济基础设施支撑体系。通过产业共生、循环经济等理念和运作机制引入，谋划未来产业区的可持续发展。虽然江西新型工业化政策和环境经济政策对产业发展中生态环境保护起到了很大的作用，但现有环境经济政策对企业把环境成本内部化的激励作用非常有限，同时，产业政策与环境经济政策关联性、配套性、系统性不强，没有形成政策的合力。鄱阳湖生态经济区经济运行过程中，将存在“瓶颈”性质的矛盾。

（一）工业园区按循环经济理念改造发展的任务相当艰巨

目前江西已有95个工业园区，依托园区办工业，兴建或引进关联产业和配套企业，整体上形成块状经济。但在工业园区初始的建设过程中，包括高新技术开发区、经济技术开发区等刚刚兴起的时候，决策者着重于考虑产业区建设对区域经济的现实贡献作用，而忽视了产业园区内各产业间的相互作用关系以及企业之间的战略性合作所能带来的更加持续和稳定的经济效益。一些工业园区历经多年的发展，虽都已经存在一定数量和规模的企业，但由于一些园区建区前期引进企业规模较小、行业分布杂乱，园区企业之间协调合作的广度和深度都比较有限。同时，园区前期普遍缺乏发展循环经济的系统规划和设计，园区公共基础设施建设相对薄弱，园区废弃物的无害处理率和综合利用率较低，部分生活污水还处于直接排放状态，不能有效地节约自然资源和减轻对生态环境的破坏作用。因此，很多产业园区按照循环经济的发展理念，面临企业的布局调整、公用基础设施的改扩建、环保企业的引入等诸多发展问题，这在一定程度上增加了产业共生建设的难度。

（二）循环经济型产业园区建设需要大量的前期和过程投入支持

遵循循环经济的理念进行园区的前期总体规划设计、基础设施建设、企业清洁化生产建设，由于包含高智力投入、高科技支持等因素，一般在前期的规划建设时期的先期投入比较高。同时，园区企业发展循环经济，需要相应的技术研发投入和技术设备购买投入，会在特定时期内对园区和企业形成一定的资金压力。

能否构建起工业园区的产业共生机制取决于企业能否因此获得必要的经济效益和减少部分固定费用支出，这涉及产业共生发展的成本传导和成本节约问题。企业若参与产业共生网络，一方面表现为副产品的充分利用，可降低企业成本和提高经济效益；另一方面，产业区内共生网络基础设施的联合建设和维护需要花费一定的成本。企业会对是否参与共生网络进行合作成本与非合作成本的比较，继而决定是否参与共生关系。由于我国的环境容量还没有作为一种严格监管的有限资源来有效配置，对企业污染物排放的惩罚力度不够，企业废弃物排放所需支付的排污费通常低于污染损害补偿费用和污染治理费用，不能体现出企业参与产业共生的成本优势，所以，企业理性不合作行为或机会主义行为还不能避免，影响产业共生机制的建设。

（三）工业园区发展循环经济的具体扶持政策少且不到位

工业园区的企业实施生态化生产经营运作，必然会进行成本和潜在收益的比较权衡，就是说政府要调动市场主体参与生态工业网络的建设，就必须制定相应的政策法规给予企业获得赢利的机会。假若缺乏必要的生态工业制度运转环境（如强制某些企业建立生态链接，在没有支撑性技术予以保证、没有污染许可证交易的市场安排下实施严格的排放标准），则会导致企业亏损，从而使工业系统的生态化变革无法实施或持续。从现实看还只有各级各类循环经济发展示范型园区，切实享受到了国家财税支持政策。从整体而言，生态工业、循环经济的法规、政策体系还没有形成，财税、金融激励机制和科技等方面的服务政策没有真正到位。

（四）三大产业生态化发展与转型面临多重矛盾

一是支柱产业发展与绿色崛起的矛盾。目前，江西年销售收入过千亿三大支柱产业分别是铜产业、钢产业、光伏产业，这三个产业全部是高耗能工业，这对于实现绿色崛起存在矛盾。其症结在于，产业过于粗放，主要集中在上游环节。因此，如何使这三大产业向下游延伸，丰富产业体系，使三大产业体系能耗下降，这是迫切需要解决的问题；二是农业相对优势与农产品加工业发展滞后的矛盾。江西是农业大省，在江西三次产业中，一产占到14%，农业高于全国平均水平，而且在很大程度上是传统农业，没有有效转化为产业优势，农产品加工不足，农产品生态化不足。把农业培育成富民产业、绿色产业，培育成有市场优势的、具有现代农产品加工业特征的生态产业是需要破解的难题；三是大力发展现代服务业与配套建设滞后的矛盾。近几年来，江西第一产业持续下降，第三产业持续上升，第二产业占到52%，整个产业排序目前是“二、三、一”，其趋势必然是“三、二、一”，这是江西“十二五”期间产业结构演进的明显特征。现代服务业将是江西“十二五”主攻的产业，但是江西没有发达的港口、发达的金融体系，发展现代服务业缺乏支撑力，尽管发展服务外包业具有相对的劳动力优势，但在软件业相对落后的条件下，发展规模有限。因此，大力发展现代服务业，是鄱阳湖生态经济发展又一个需要破解的难题。

四、发展鄱阳湖区生态产业的保障措施

（一）建立政府引导、企业主导和公众参与机制

生态产业的产生是经济发展的必然结果。生态产业的意义不仅在于恢复生态循环和减轻环境压力，更在于能确保人类物质支持系统的可持续性。生态保护区经济的发展必须建立政府引导、企业主导和公众参与机制，因地制宜，发展符合功能区定位的生态产业。

1.政府引导作用

关于政府的政策支持，应该强调以下三点：重点应该放在公共品的供给上；必须出台能得到国民支持的政策；强调政策扶持一批有竞争力或自生能力的企业。

一是建立促进生态产业发展需求的一系列制度框架。一个国家或地区的制度越完善，生态产业的发展就会越快。如果实施退耕还林、退牧还草等生态修复制度，生态系统的质量就会不断得到改善。如果实施污染总量控制和企业间的排污权交易制度，就会产生降低污染治理难度的制度效应；如果还包括政府、非政府组织与排污企业的排污权交易，即政府、非政府组织把排污企业的排污权买断后不再卖出，污染总量就逐渐减少了，环境质量就会逐渐得到提高。再如促进生态产业发展的自然资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态产品优惠定价制度，生态审计制度等。二是形成促进生态产业发展的决策机制。以核规制度替代核定制度，消除核定过程中的主观随意性，实现依法决策的目标；在考核机制上要以自下而上的方式替代自上而下的方式，实现民主监督的目标；在问责机制上，要以终身问责制和评审专家连带问责制替代首长问责制，以制止各种不负责任的行为，实现权责对称的目标；在评价机制上，要完善评价的标准和评价的指标体系，以制止各种钻评价盲区的空子的行为，确保制度面前的人人平等，实现科学评价的目标。

2.企业主导作用

企业生态产业发展的主体，是生态产业发展的支撑。通过产业政策的引导和支持，企业从事生态产业利润空间的加大，必然增强企业生产技术和设备的生态化改造，通过发展生态环境产业培育新的利润增长点，提升企业发展循环经济、清洁生产和节能减排的积极性和主动性。通过树立循环理念，探索发展循环经济的有效途径。推动“资源——产品——污染排放”所构成的传统模式，向“资源——产品——再生资源”所构成的循环经济模式转变。促进企业积极利用沼气、风能、小水电、太阳能、地热能及其他清洁能源，节约使用资源，减少对自然生态系统的破坏。通过企业的生态化转向推动发展模式从先污染后治理型向生态亲和型转变，使生态产业在国民经济中逐步占据主导地位，形成具有区域特色的生态经济格局。利用一切现代科技的积极成果，在促进可再生自然资源增值的同时，不断开发不可再生自然资源的替代品产业。

3.公众参与机制

没有公众的广泛参与，任何国家或地区的生态环境问题都是无法解决的，必然影响生态产业的形成。目前生态环境保护有法不依，执法不严，公众参与不足是重要原因之一。拥有知情权，是公众参与的必要条件。所以，必须实施环境信息公开制度，构建公众了解政策、响应政策的渠道，使每个人都有参与的机会。1998年，35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦签署了“奥胡斯公约”，随后又有39个国家加入该公约，公约的核心内容是强调公众对环境信息的知情权。我国信息公开方面工作正逐步完善，如每年的环境状况公报，每月的大江大河水质状况公报，每天的城市空气质量公报。编制通俗环保教材，普及环保知识；公布环境信息，保障公众的环境知情权和监督权；重视发挥非政府组织的作用，促成生态产业发展的群众基础和消费群体基础的奠定与夯实。

（二）建立和完善支持生态产业发展的法律体系

世界各国发展生态产业的出发点有所不同，德国从垃圾处理和废弃物回收利用入手，日本从资源减量入手。但它们都把立法作为推进生态产业的主要手段，并不断地完善这些法律。

1.形成生态技术创新需要的法律法规支持。英国学者K. Green等人对英国制造业800家大中小型企业的调查发现，现有的或预期的与环境有关的法律，都是促进企业生态技术创新的主要因素。U.Steger通过对德国592家制造和服务企业的调查认为，法律与法规是促进企业进行生态技术创新的因素。

我国及江西科技方面的法律法规为技术的创新和转化提供了良好的法制环境。但存在的不足是，现行的科技法律制度重经济效益，轻生态效益，对生态影响评价没有予以足够重视，缺乏前瞻性和预警性。因此，注入生态理念，增加生态条款，使之成为保障和促进生态工业园区发展和生态技术创新、转化与推广的重要举措。

2.制定并实施《绿色采购法》。我国《政府采购法》第9条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境”，将环境保护作为政府采购的因素之一。引导和鼓励政府部门、企事业单位优先购买国内生态工业园区的产品和服务；要明确规定中央和地方政府必须承担优先采购环境友好型产品的义务，政府集中采购目录和采购限额标准应向生态工业园区的产品倾斜，引导公众的绿色消费，调动企业参与生态产业发展积极性。实行环保标识制度和建立绿色采购信息网络，公布年度绿色采购实际情况。

政府采购产品的政策导向对行业的发展有非常重要的作用。20世纪60年代，FAIRCHILD半导体公司（INTER等公司的前身）在半导体领域的一系列重大突破，都是美国空军不断订购航空电子及导弹控制设备的结果。丹麦制订并实施的绿色公共采购政策，要求所有公司和工厂在采购商品时既要考虑价格、质量因素，还要考虑环境因素。研究制定《鄱阳湖绿色采购条例》，必将引导推动鄱阳湖企业的生态化转型和生态产业健康发展。

3.制定并实施《信息公开法》。政府作为市场主体的服务者，有责任为企业提供准确的信息资料、完整的法律规章和透明的规则程序，为生态产业园区的发展创造公开、公平和公正的竞争环境。信息的公开，为生态产业园区提供服务的中介机构发展提供信息平台与依据，生态技术设计、审计、监理等措施就会更具有可操作性，引导项目设计的规范化、生态化发展。

（三）制定和完善支持生态产业发展的引导政策

1.构建产业共生网络平台。政府要设置旨在鼓励企业以生态产业园区为平台构建产业共生网络的激励机制和政策体系；设立旨在支持企业产业转型、产业调整援助基金；完善旨在推进生态技术应用的技术创新体系；实施旨在加快生态产业重点项目实施的支持政策。

2.实施扶持生态工业园区技术创新的政策。美国政府在促进生态工业园区发展方面起了很大作用。1994年以来，美国联邦政府为支持环境技术创新投入近40亿美元。政府的主要角色是把园区开发纳入地方经济发展战略，简化规划、许可证发放和园区开发相关的法规；提供技术支持、技术转让与技术培训；推动园区之间的信息交流等。政府在促进生态产业园区发展方面扮演了三种角色：管理者、消费者（政府采购）和服务的提供者。政府作为管理者，必须充分利用法律法规和适宜的经济手段，对生态产业园区内的企业的行为进行监督；必须以法律形式将政府职责确定下来，即法律制度不仅要明确界定企业不作为的法律责任，而且要明确界定政府不作为的法律责任。

支持生态工业园区的基础设施建设、科学研究与技术开发。日本的做法是：中央和地方政府对入园企业提供占企业初步建设经费总额的1/3的补助；对建立循环经济生产系统的企业，按价格的14%进行特别退税，退还3年固定资产税。

3.实施“废旧产品再利用责任制”。日本废旧产品主要由企业负责回收和循环利用。回收和循环利用的废旧产品达不到规定，政府对相关企业课以回收处理费的1.15倍至1.3倍的罚款。例如空瓶回收率必须达到80%。企业采用三种形式回收和处理废旧产品。一是自行回收和处理，二是合作回收和处理，企业依据废旧产品的品种，按重量交纳分担金；三是与废旧产品再利用企业合作，前者按废旧产品的数量交纳委托金，后者负责回收和处理。实行废旧物资收费制度，居民废弃家电应交处理费，汽车所有者负担再循环利用费用；对市民组织团体回收家庭产生的废物发给相应的奖励金。韩国80%～90%的企业采用第二种形式回收和处理废旧产品。政府成立“资源再生公社”采用抽查和现场调查等形式对企业实施“废旧产品再利用责任制”的情况进行监督。有了“资源再生公社”以后，韩国废旧物品利用率提高了5%～6%。

4.产品无害化、可回收垃圾再利用政策。20世纪90年代，美国环境保护署制定了限制电池汞含量的法规，确保普通电池用完后即便当作一般垃圾处理也不会对环境造成破坏。对充电电池和车用的铅酸电池，由使用者将其送回汽车修理站或指定的电池零售商店。1988年，美国环境保护署规定城市垃圾回收利用率在5年内达到25%，2005年提高到35%。各州纷纷提高标准，其中罗德岛州为70%。为了使居民有章可循，各州还颁布了居民必须在规定时间内将可回收废弃物放在指定地点的实施细则。政府部门组织旧货调剂交易会，为居民出售、交换、捐献自己不需要的物品提供场地，推动垃圾减量化。

5.清洁能源使用引导政策。为了减少温室气体排放，采用安全清洁的能源，世界各国纷纷采取新能源战略，做大做强光伏产业和推广太阳能运用，是鄱阳湖生态经济区新能源战略的重要目标，需要政策的支持和引导。如德国电力主要有核电和火电，如德国电力主要有核电和火电，为了鼓励垃圾发电，政府规定垃圾发电项目不管发多少电，电网必须全部收购，且收购价不低于20欧分/度，远远高于核电成本为3 欧分/度，火电成本为10欧分/度，极大地推动了垃圾发电这一新能源产业的发展积极性。

6.完善征收税费制度。建立环境税费制度、财政信贷鼓励制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金返还等制度，使外部不经济性内部化，形成发展生态经济的激励和约束机制。除了经济政策外，还要发挥其他政策的作用。例如，支持化工业界降低资源消耗、防治污染的有实用价值的新工艺、新方法的研发；制定奖励居民参与资源回收活动的制度等。解决外部性问题，除了采取税收政策外，还有公共管制、收取排污费、补贴等手段。目前，欧美国家征收污染排放税，如二氧化碳税、水污染税、化学品税等。通过征税，增加国民的环境和减排意识，选择资源节约环境友好的产品，美国在汽车数量不断增加的情形下，二氧化碳排放量却比70年代减少80%，空气质量得到很大的改善。

（四）建立支持生态产业发展的财税创新体系

1.促进环境保护的财税政策

一是研究出台促进节能减排的税收和非税收入政策，加大对节能减排、环境保护的支持力度。二是逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿制度。三是建立排污权交易制度，在污染物排放总量控制条件下，允许各个排污单位在有关政策、法规的约束下，进行排污指标的有偿转让，提高企业节能减排技术和投入的积极性，以灵活的市场机制和较小社会治理成本实现污染物总量控制目标。

2.促进产业发展的财税政策

一是财政扶持政策和税收优惠政策重点支持支柱产业和高新技术产业发展，重点支持产业经济“十百千亿工程”建设。整合财政专项资金方面。二是坚持“多予少取放活”的方针，建立适应农村经济发展的农村公共财政体制。三是建立和完善促进现代服务业发展的财税支持体系。积极研究通过税收政策，鼓励和支持服务贸易发展。借鉴高新技术企业税收优惠政策，研究适用于服务贸易的税收鼓励政策，鼓励企业进行技术开发和创新。

3.促进科技进步的财税政策

（1）增加财政资金投入，保证财政科技投入的持续稳定增长，确保财政科技拨款的增长比率不低于财政收入的增长比例，二是建立和完善科技税收激励政策体系。研究探索对高新技术企业所缴纳增值税按适当比例返还企业用于研究与开发，以及高新技术企业或与技术开发有关的机器设备实行“税改投”等相关激励政策。

（2）重建技术创新体系。政府应遵循经济效益好、资源消耗少、环境污染小的原则，重建技术创新体系，依靠技术创新解决资源短缺、环境污染、生态退化等问题；扶持和引导有利于生态产业发展的工艺和产品，提升经济运行的质量和效益。

（3）进行农业、工业、服务业的生态化转型。从完全依赖自然的原始文明，到敬畏自然的农业文明，到改造自然的工业文明，再到与自然和谐相处的生态文明，是人类文明提升的必然趋势。生态文明落实到经济上，就是进行农业、工业、服务业的生态化转型。具体到生产上，就是以生态产业园区等组织形式为依托，以清洁生产和产业链接的技术研发与推广为手段，从产品结构、工艺技术、组织管理等层面对资源利用系统进行生态化改造升级，实现资源高效利用和废旧物资再生利用的有机统一。

（五）建立支持生态产业发展的市场体系

生态产业是一个新型产业，发展生态产业也是一个系统工程，涉及许多部门，不可能一蹴而就，需要发挥市场机制的作用。

1．生态产品的开发：从一开始就需要考虑市场需求，需要进行市场调查，如果没有市场需求，生态产品的开发就不可能实现市场的价值。同时需要在开发时进行开发成本核算，成本高，价格就高，价格高就需要考虑消费者的承受能力，总之生态产品的开发，是以满足广大消费者的需求为出发点的，而不是只考虑有钱的消费。

2．生态产品需要绿色流通、绿色物流、绿色营销，确保绿色产品在流通过程中不受到污染，现代生态产品（绿色产品）的开发，就包括从生产到餐桌全过程的监控。

3．生态产业的发展需要市场调控或市场调节机制，在许多方面可以由市场机制发挥作用，例如在建立废旧物资回收制度时，可以规定商品价格中可包含一定比例的循环费用，使生产者有责任实施废旧物回收利用的责任，消费者也有参与循环经济的积极性，或者采取以旧换新的方式，通过合理价格，吸引消费者参与循环经济。

4．利用市场机制建立资源环境有偿使用制度、排污权交易制度、生态补偿制度、环境标志制度、财政信贷制度等，充分发挥市场机制和经济杠杆的作用，使企业、社会、公众和政府通过市场调控的作用都承担起发展生态产业的责任。

5．对现行环保收费罚款制度重新审理，建议环保部门要从简单的收费、督查、罚款、转向构建循环经济体制上来，建立体现循环经济观念的价格体系和返还制度，确保产品价格中体现环境成本和回收成本。

6．利用市场机制引导绿色消费，绿色消费包括三个方面：消费无污染的商品；消费过程中不污染环境；自觉抵制浪费和破坏环境的消费行为。这三个方面市场机制都大有作为，首先商场特别是超市要拒绝出售不合格的产品；在消费过程中造成的污染环境，其责任无论是企业、商店或消费者都必须承担相应的经济责任；对过度浪费和过度包装可以通过税费等经济杠杆加以遏制。

（六）优化生态产业投资配套政策

1.优化政府投资

一是加大特定地区基础设施投资力度。二是加大环鄱阳湖生态城市群、工业园区的高新技术产业，现代制造业、高新矿业、基础产业重大产业项目投资力度，促进环鄱阳湖生态城市群产业结构优化，产业层次提升，形成鄱阳湖生态经济区最大增长极。三是加大重大科技项目研发和技术成果产业化投资力度，鼓励企业技术创新，提高鄱阳湖生态经济区核心竞争能力。

2.合理引导社会投资

一是进一步放宽投资领域，实行更加开放的投资准入政策。二是将民间投资纳入国民经济中长期发展规划和年度计划，对于重点民营企业及其重点项目给予重点支持和投资管理指导。三是建立有效的信息导向制度。建立投资信息发布制度，及时发布政府对投资的调控目标、主要调控政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，引导社会资本向重大产业集聚，向政府鼓励发展的行业集聚，形成产业发展合力。

3.进一步推动投资体制改革

一是进一步改进投资主体管理制度，根据投资项目的建设内容，针对不同区域实行分类管理的备案制、核准制和审批制。二是进一步缩小民间投资核准和备案的范围，进一步简化民间投资备案制、核准制和审批制程序。对企业不使用政府投资资金的建设项目，可不再实行审批制，政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准，对其他项目实行备案制。三是进一步规范政府投资行为，加强政府投资计划的科学性、全面性、长期性、战略性，提高投资决策科学化、民主化水平，建立有效的重大项目稽查制度、投资项目评价制度、投资责任追究制度和社会监督机制，更加合理地配置政府资源，确保公共资源能配置到鄱阳湖生态经济区建设最重要、最关键、最急需的部门和项目上。

【注释】

[1]李志萌，江西省社会科学院产业经济研究所所长，研究员。