贫困人口识别和监测机制

贫困人口识别和监测机制

【概述】

党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。”要对农村低收入人口全面实施扶贫政策，尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富，首当其冲就是要建立贫困人口识别和监测机制，回答谁是贫困人口?贫困人口分布在哪里?贫困规模有多大?致贫原因是什么?他们需要什么扶持措施?哪些扶持措施成效显著?哪些扶持措施还有待完善和改进?等等非常重要的基础性问题。如果这些问题不搞清楚，其他工作则无从谈起。因此，迫切需要建立一套科学完整的贫困人口识别和监测机制。

【贫困人口识别和监测机制的主要内容】

1.贫困人口规模的确定。江西省农村贫困人口规模主要以国家统计局公布的数据为准。根据新的国家扶贫标准人均年纯收入1196元测算，2008年底全国有4007万扶贫对象，江西省有132.5万。同年，江西省按农村低保标准人均年纯收入1272元(高于扶贫标准76元)核定的全省农村低保人口为150万，比国家核定的全省贫困人口132.5万多17.5万人。2009年，国家扶贫标准不变，核定江西省农村贫困人口是86万。同年，江西省低保标准提高到1320元，农村低保人口仍保持150万人。

2.贫困人口的识别。全国贫困人口总规模由国家统计局测算并公布。国家统计局在全国抽取了一定数量的样本农户，要求这些农户对每天的收入及支出记账，并将记账数据通过计算机网络上报给国家统计局，国家统计局通过对这些样本农户上报的收支数据进行统计分析，从而推算出全国及各省的贫困人口。这种统计方法比较科学，能较好地反映总体贫困人口规模，但其最大的缺憾是不能反映个体，即推算出来的全国及全省贫困人口规模不能还原为具体的贫困户，它只能反映某省或者某县分布有多少贫困人口，但具体是哪些贫困人口，并不知道，而扶贫开发政策要提高瞄准率，要对贫困人口全覆盖，就必须找出这些单个的贫困人口。

因此，识别单个贫困人口的传统做法是通过逐户上门调查其家庭年收支等情况来判断其是否贫困户。但是这种方法不仅需要耗费大量的人、财、物力，而且调查数据容易失真。据测算，采用一次性回忆调查法调查农民年人均纯收入，2名调查员每2个小时才能完成1户农户的入户调查，还不包括后期数据处理。因此，这种方法很难应用于大规模的贫困人口识别。

为了准确快速地识别出贫困人口，提高扶贫政策、资金的瞄准率，充分发挥扶贫资金扶持贫困人口的特惠效益，根据国务院扶贫办的布置，江西省2009年在21个国家扶贫开发工作重点县开展扶贫开发与农村低保“两项制度”有效衔接试点工作，其基础工作是识别扶贫对象，找准扶持人口。

在试点过程中，坚持四条基本原则，取得了较好的成效。一是多部门联动。扶贫、民政、财政、统计、残联等多部门联合识别;二是阳光操作。对象识别工作的全过程严格执行公示公告制，实行“阳光操作”，把政策交给群众，做到“政策标准定规划，贫困监测定规模，村民票决定对象”。三是突出重点。在识别贫困人口时，既关注鳏寡残疾、独女户等贫困人群，又关注因灾返贫致贫人群，还考虑到江西省是水库移民大省，有很大一部分移民仍处于贫困状态，将这一特殊困难人群列入重点关注范围，体现江西省扶贫和移民工作有机结合特色的需要和要求。四是动态管理。贫困人口规模是个动态数，每年随着社会经济的发展以及各方力量的扶持，部分贫困人口将脱贫致富，同时又会有部分群众因灾、因病等致贫或返贫，因此，对贫困人口进行动态管理，对已经脱贫的建档立卡贫困户及时办理退出手续，对新增贫困户或返贫户严格按照规定程序及时纳入扶持范围，真正建立科学合理的贫困户进入与退出机制。

江西省贫困人口识别的具体操作步骤如下：首先，委托江西调查总队根据国家下达的贫困人口总数，将全省贫困人口推算到各县(市);其次再由各县(市)逐级分解到乡、村。各村采用入户调查和村民代表评议相结合的方法识别出贫困人口，对这些贫困人口开展入户调查、建档立卡工作，并因户制宜制订扶持计划。

3.贫困人口监测。贫困人口的识别只是基础工作，贫困人口识别出来了，关键是要了解贫困人口的需求，找准致贫原因，因户制宜地制订有效扶持计划，做到有的放矢，提高扶贫政策的瞄准率。这就需要建立一个有效的贫困人口监测机制，通过对贫困人口变化的监测，来评价扶贫政策和措施是否达到预期效果，提出需要调整或改进的意见。

【贫困人口的监测】

1.以户为单位，监测贫困人口生活状况。在21个重点县开展两项制度有效衔接试点工作，其基础工作是识别出贫困人口，关键是要对识别出的贫困户进行逐户调查，了解贫困户生产生活状况，找出其致贫原因，有针对性地制订扶持计划，并建立档案，实行动态管理，定期调整。通过对这些贫困户的监测，可以很好地了解全省贫困人口生产生活状况，了解贫困户受扶持状况，并对扶贫开发政策进行客观评判，从而对扶贫开发政策起到“衡器”和“校正器”的作用。

2.对总体贫困人口进行监测。从2009年开始，委托江西省调查总队按国家扶贫标准线和全省农民年人均纯收入的四分之一两条线进行统计调查，监测两条线下贫困人口规模、贫困人口状况、收入变化趋势以及返贫等总体情况。

3.对扶持成果进行监测。通过年度报表，监测分析年度扶贫资金的使用结构、使用成效，不同类型项目对贫困人口的扶持效果比较等情况。

4.专项监测。根据工作需要，针对特殊情况和问题开展专项监测，解剖麻雀，以统计推理面上情况。

(刘福东)