兰州市就业问题研究

兰州市就业问题研究

就业是民生之本，就业现象错综复杂，由于经济、社会、文化的差异性，兰州就业问题具有自身的特殊性。通过对兰州就业的现状、问题、发展趋势等进行分析和研究，提出有针对性的对策和建议，服务于兰州市委、市政府的就业决策。

一、兰州市就业形势现状分析

（一）人口出现红利和老龄化

图1　兰州市2010年第六次全国人口检查全市常住人口年龄构成图

数据来源：兰州市2010年第六次全国人口普查主要数据公报

同兰州2000年第五次人口普查相比，兰州2010年第六次人口普查中全市常住人口中1～14岁少年儿童人口的比重下降了6.36个百分点，15～64岁劳动年龄人口的比重上升了3.23个百分点，达到78.09%（见图1）。占绝对多数的劳动年龄人口比重说明兰州正处于人口红利时期，人口红利将为兰州各项事业的发展提供优秀的劳动力。兰州第六次全国人口普查比第五次全国人口普查全市常住人口中65岁及以上人口的比重上升3.13个百分点，达到8.77%（见图1）。如果一个社会中65岁及以上人口比例超过7%，通常被认为进入老龄化社会，由于老年人参与劳动力市场的倾向和能力具有自身特点，在制定就业政策时应该对老年人口就业予以重点关注。

（二）城镇劳动力资源快速增长

表1　2006—2009年兰州年末劳动年龄人口变化表　　单位：万人

数据来源：《兰州统计年鉴》（2007—2010）

从表1可知，2006年至2009年，兰州年末劳动年龄人口呈现上升趋势，2007年至2009年，兰州年末劳动年龄人口年均增长2.79%，其中城镇年末劳动年龄人口以7.19%的速度增长，乡村年末劳动年龄人口增长则呈现负值，年均增长为-2.53%。城镇年末劳动年龄人口占兰州年末劳动年龄人口的年均比重为60.15%。说明兰州的劳动力资源主要集中在城镇。

（三）经济活动人口增长率高于全国水平

表2　2006—2009年兰州经济活动人口变化表　　单位：万人

数据来源：《兰州统计年鉴》（2007—2010）

从表2、表3可知，2006年至2009年，兰州经济活动人口呈现增长态势，2007年至2009年年均增长率为3.14%，高于全国同时期相同指标（0.66%）2.48个百分点。其中，城镇经济活动人口占全市经济活动人口的比重年均为55.95%，2007年至2009年，城镇经济活动人口年均增长率为5.76%，同时期，乡村经济活动人口年均增长率为-0.07%，说明城镇经济活动人口是全市经济活动人口的主力军，城镇经济活动人口的快速增长是全市经济活动人口快速增长的主要推动力。

表3　2007—2009年兰州与全国经济活动人口增长百分率对比表　　单位：%

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2008—2010）

（四）农村劳动力的劳动参与率高于全市和城镇

表4　2006—2010年兰州劳动参与率统计表　　单位：%

数据来源：根据《兰州统计年鉴》（2007—2010）

由表4可知，2006年至2009年，兰州乡村劳动参与率年均为68.60%，高出全市同时期相同指标（61.83%）6.77个百分点，高出同时期城镇相同指标（57.59%）11.01个百分点。城镇作为劳动力资源、经济活动人口的主要集中地，城镇理应出现很高的劳动参与率，但是受“沮丧工人效应”的影响，即由于就业形势的严峻，部分长期失业，寻找工作有困难的经济活动人口不得已退出劳动力市场，所以，城镇的劳动参与率比较低。相反，由于受农村居民家庭资本积累比较低，经济活动人口可以依靠父母经济支撑的程度远远低于城镇，农村低保覆盖范围同城市不同等诸多因素的影响，农村多数经济活动人口必须参与到劳动大军中来。所以，农村经济活动人口的劳动参与率高于全市和城镇。

（五）兰州对劳动力的需求量增速高于全国水平

图2　2007—2009年兰州与全国就业人员增长百分率对比图

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2010）、《兰州统计年鉴》（2010）

从就业人员增长来看，由图2可知，2007年至2009年，兰州就业人员增速明显高于全国水平，兰州年均增速为2.61%，全国年均增速为0.69%，兰州高出全国1.92个百分点。

（六）城镇单位成为需求劳动力的主力军，同时城镇非单位对劳动力的需求快速增长

表5　2006—2009年兰州城镇、乡村从业人员占当年全部从业人员

和城镇单位从业人员占城镇从业人员百分比变化表　　单位：%

数据来源：根据《兰州统计年鉴》（2010）相关数据计算所得

从就业人员的角度分析，从表5可知，2006年至2009年，城镇从业人员占当年从业人员的比重呈现快速增长态势，由2006年的52.98%增至2009年的56.56%，城镇从业人员占当年从业人员的比重年均为54.71%。与此相对应，乡村从业人员占当年全部从业人员的比重则呈现下降趋势，由2006年的47.02%下降至2009年的43.44%，乡村从业人员占当年全部从业人员的比重年均为45.29%。说明兰州市城镇是劳动力需求的主阵地，并且对劳动力的需求能力快速增长。其中，在城镇从业人员中，城镇单位从业人员占当年城镇从业人员的比重年均为64.87%，但是，城镇单位从业人员占当年城镇从业人员的比重一路下降，自2006年的71.07%下降为2009年的59.42%。说明城镇单位仍是城镇需求劳动力的主角，但是，这一角色的重要性在下降，城镇非单位吸纳劳动力的能力在增强。

（七）城镇单位中非国有单位对劳动力的需求快速增长

表6　2006—2009年兰州城镇各单位从业人员统计表　　单位：万人

数据来源：《兰州统计年鉴》（2010）

以从业人员的角度看，从表6可知，2006年至2009年，兰州城镇单位中年均从业人员数排在前四位的是国有单位、私营企业、个体和有限责任公司，分别占城镇年均从业人员的41.63%、21.12%、14.24%和13.30%。其中，私营企业和个体对劳动力的需求增长迅速。2007年至2009年，私营企业从业人员分别增长了16.86%、3.05%、8.62%，年均为9.51%；个体从业人员分别增长了16.82%、65.96%、15.53%，年均为32.77%，私营企业和个体从业人员增长远远高于同时期城镇从业人员年均增长4.87%的水平。

（八）就业人员的负担高于全国水平

表7　2006—2009年兰州与国家就业人员负担人数比较　　单位：人

数据来源：《兰州市统计年鉴（2008）》《中国统计年鉴》（2008）《中国统计年鉴》（2010）

从表7可以看出，兰州市城镇居民每一就业者负担人数与农村居民家庭每一劳动力负担人数都较全国水平要高。2002年至2007年，兰州城镇居民每一就业者负担人数年均为2.01人，全国城镇居民家庭每一就业者负担人数为1.93，兰州高出全国0.08人；农村居民家庭每一劳动力负担人数保持在2.00人，而全国农村居民家庭每一劳动力负担人数呈下降趋势，年均负担人数为1.44人，兰州农村居民每一劳动力年均负担人数比全国水平高出0.56人。

（九）人力资本积累需要加强

图3　2006—2009年兰州与全国初中毕业生升学率对比图

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2006—2010年）

教育是人力资本投资的最主要形式之一，也是人力资本积累的最有效途径之一。人力资本是劳动者参与劳动力市场竞争的重要砝码。然而兰州市教育方面存在不足，影响了人力资本的积累。以初中毕业生升学率为例。初中毕业生升学率是指高级中学招生数占政府规定的该级学龄段人口总数的百分比。其中，计算初中毕业生升学率所用分子数为高级中学招生数，包括普通高中招生数、技工学校招生数、普通中专招收初中毕业生数、普通中专举办的成人中专招收应届初中毕业生数及成人中专招收应届初中毕业生数。从图3可以看出，2006年至2009年，全国初中毕业生升学率呈现上升趋势，兰州初中毕业生升学率则呈现U型，兰州初中毕业生升学率年均为77.36%，低于全国同时期相同指标（81.3%）3.94个百分点。人力资本积累的不足使兰州劳动力在人力资源市场竞争中处于不利地位。

二、兰州市就业工作成效显著

（一）就业再就业相关制度体制不断完善

健全高效的社会保障体系有利于解除就业者的后顾之忧，有利于兰州创业型城市建设的快速推进，多年来，兰州市委、市政府不遗余力地推进兰州市社会保障体系建设。一是城镇职工基本医疗保险、工伤保险、社会保险等相关政策制度不断完善，退休职工基本养老保险待遇和失业保险待遇水平得以及时调整，保险费用征缴得以加强，社会保险工作得以快速推进。二是农村社会保险工作快速推进。截至2011年6月底，兰州市3个新农保试点县区中，榆中县新农保参保人数达到245819人，参保率为98.16%；皋兰县新农保参保人数达到86176人，参保率为85.88%；红古区新农保参保人数达到29607人，参保率为95.89%。其中认真做好被征地农民养老保险工作。截至2011年6月底，全市共有22785名失地农民办理了养老保险手续，其中已有7370人享受了相应待遇。

（二）覆盖城乡的职业技能培训如火如荼

培训是增加人力资本积累的另一重要途径，为增加本地区的人力资本积累，增强劳动力在劳动力市场的竞争力，提高劳动者就业和稳定就业的能力。兰州市委、市政府不断加大职业技能培训力度。一是完善技工教育培训体系，采取多种形式培训劳动力。2010年共计培训劳动力40122人，其中创业培训4250人，组织农村劳动力职业技能培训27226人，截至2011年6月底，职业技能培训人数25100人，其中，创业能力培训4060人，共培训失地农民2541人。三是大力开展职业技能鉴定工作。2010年全年共组织16321人次参加职业技能鉴定。

（三）城乡一体的人力资源市场不断发育

人力资源市场是配置劳动力的基础手段，为充分发挥人力资源市场配置劳动力的基础作用，兰州市委、市政府不断促进城乡一体的人力资源市场不断发育。一是不断加强硬件建设。兰州市人力资源市场建设和社会保障中心已基本建成，2011年10月份争取投入使用。劳动保障监察“两网化”（即网格化、网络化）项目建设已完成了项目评审和立项工作，落实资金和设备配置正在加紧进行。农民工培训基地建设已列入国家支持甘肃的重点项目，目前已配合省上有关部门形成了基本建设方案。二是推进人力资源市场的进一步规范。第一是严格落实建设领域农民工工资保证金制度，着力从源头上遏制和减少拖欠农民工工资问题。2010年，全市建设单位累计缴纳保证金319户，存储保证金9702万元，涉及农民工28116人。截至2011年6月底，全市建设单位累计缴纳保证金130户，存储金额9135.2万元，涉及农民工13791人。第二是着力做好劳动人事争议处理工作。2010年共处理各类劳动人事争议案件1578件，处理集体争议案件35件。2011年上半年共处理案件316件，处理集体争议案件12件。第三是不断加大劳动保障执法检查工作力度。2010年共检查各类用人单位7960户，追发用人单位拖欠劳动者工资800.7万元，涉及劳动者5538人，清退风险抵押金8.476万元，补签劳动合同4.43万人，依法取缔非法职介组织5户，清退非法使用童工13名，纠正用人单位违法违规行为747件。截至2011年6月底，组织开展农民工工资支付情况专项执法检查，共计检查用人单位794户，涉及农民工10.4万人；查出存在拖欠工资用人单位140户，涉及农民工1022人共271.4万元，责令支付农民工工资及赔偿金983人共231.8万元。第五是做好劳动工资宏观调控工作。

（四）各类就业群体的就业工作快速推进

一是圆满完成城镇新增就业任务。2010年，兰州市城镇新增就业人数56360人。截至2011年6月底，兰州市城镇新增就业人数36739人；二是普通高校应届毕业生就业率保持在高位。2010年，普通高校应届毕业生就业率达到83%；三年择业期内沉淀未就业毕业生就业率达到39%。三是再就业工作取得较好成绩。2010年，新增小额担保贷款2.502亿元；新增小额担保贷款基金6500万元。截至2011年6月底，今年落实失业人员小额贷款担保基金2500万元。新增小额担保贷款17225万元。四是农村劳动力输转工作良好运行。2010年，实现劳务输转32.45万人。截至2011年6月底，今年输转农村剩余劳动力25.36万人。全市新建劳务基地22个。五是加大创业型城市建设力度。2010年，全市共树立创业带动就业示范点297个。截至2011年6月底，全市树立创业促就业示范点77个。

三、兰州市就业工作存在的问题

兰州市就业工作在取得一定成绩的同时，还存在不容忽视的问题，具体体现在以下几个方面。

（一）兰州经济增长对就业的拉动作用不明显

按照西方的经济理论，经济增长与就业之间具有紧密的相关性。宏观经济保持高速增长，就会创造出更多的就业机会，就业就会充分；相反，经济不景气，经济增长缓慢，失业就会增加。兰州经济增长对就业的拉动作用不明显，从有关数据可知，2006年至2009年，兰州市的就业弹性系数不稳定，每一个百分点的经济增长能增加的岗位数也呈现出不稳定状态，兰州市就业弹性系数年均为0.17，高于全国同时期相同指标0.1，但是，每一个百分点的GDP增长平均只能带动0.26万个就业岗位的增长，低于全国同时期相同指标54.26万人。

表8　2006—2009年兰州全社会固定资产投资总额、最终消费、居民消费、进出口总额增长率对比表　　单位：%

数据来源：根据《兰州统计年鉴》（2010）相关数据计算所得

造成兰州经济增长带动就业增加量严重偏低的原因是复杂的。首先，兰州经济增速缓慢是其中原因之一。兰州市国内生产总值在改革开放之后快速增长，尤其是“十一五”开局以来，兰州市国内生产总值及其增长速度，为改革开放以来兰州发展最快时期。但兰州市地区生产总值与全国及其他地区相比，经济总量偏小，增速缓慢。兰州市地区生产总值总量和增长速度无论在西部省会城市，还是在全国省会城市的排名中均处于落后位置。滞后的经济发展影响了兰州就业岗位的增长。其次，多年来，兰州经济增长过分倚重投资拉动，也是造成经济增长对就业拉动作用有限的重要原因之一。从表8可知，在2006年至2009年，兰州全社会固定资产投资总额年均增长为18.19%，最终消费年均为9.63%，增速低于全社会固定资产投资总额8.56个百分点，出口总额年均增长-7.58%，增速低于全社会固定资产投资总额25.77个百分点。从表9可知，2006年至2009年，兰州投资就业系数并没有随着全社会固定资产投资总额的快速增长而呈现快速增长的态势，2006年甚至一度出现负值。这些说明投资对就业的拉动作用不明显。再次，第三产业向来都是被认为吸收劳动力能力最强的领域，消费是刺激第三产业快速发展的重要因素之一，从表8可知，兰州最终消费不足，尤其是居民消费不足，2006年至2009年，兰州居民消费年均增速为8.28%，增速低于最终消费（年均9.63%）1.35个百分点，增速低于政府消费（年均15.12%）6.84个百分点。

表9　2006—2009年兰州投资就业系数统计表

数据来源：根据《兰州统计年鉴》（2007—2010）

（二）就业结构和产业结构在相互演进中存在不和谐因素，影响就业结构和产业结构的进一步优化

就业结构与产业结构存在密切的关系，表现为两者之间的相互影响和相互促进。首先是就业结构合理与否影响产业结构是否优化升级。其次产业结构的优化升级是促进就业结构优化的必要保证，二者在相互影响和促进中不断走向协调。

表10　2003—2009年兰州与全国三次产业产值比重变化对比表

数据来源：《中国统计年鉴》（2009—2010）

表11　2003—2009年兰州与全国三次产业就业人员比重变化对比表

数据来源：《中国统计年鉴》（2009—2010）

表12　2004—2009年兰州与全国三次产业产值比重升降变化对比表

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2009—2010）。其中，第一产业产值上升用加号表示，二、三产业产值下降用减号表示。

表13　2004—2009年兰州与全国三次产业就业人员比重升降变化对比表

数据来源：《中国统计年鉴》（2009）、《中国统计年鉴》（2010）、《中国统计年鉴》（2009）、《中国统计年鉴》（2010）计算所得。其中，第一产业就业人员上升用加号表示，二、三产业就业人员下降用减号表示。

总体上看，由表10、表11可知，兰州市就业结构和产业结构相互协调，产业结构和就业结构优于全国水平。但是，从表12、表13可知，兰州市就业结构和产业结构在相互演进过程中存在不和谐因素。具体表现为：一是第一产业产值比重下降速度慢于全国水平。2003年至2009年，兰州市第一产业产值比重下降速度年均为0.16%，低于全国0.22个百分点，与兰州第一产业产值比重下降速度缓慢相适应，兰州市第一产业就业人员比重年均下降0.91个百分点，低于全国0.92个百分点。二是第二产业对劳动力有挤出效应。2003年至2009年，兰州市第二产业产值比重年均增长速度为0.55%，高于全国0.5个百分点，但是，同时期兰州第二产业就业比重却下降了0.32%，全国同时期第二产业就业比重增长了1.03%。三是第三产业增长缓慢造成第三产业对就业拉动作用发挥不充分。2003年至2009年，兰州第三产业产值比重年均增长为-0.55%，全国为0.33%，同时期，兰州第三产业就业比重增长为1.28%，高于全国0.48个百分点，说明兰州市第三产业吸纳劳动力就业的水平远远高于全国，但是，第三产业增长缓慢，影响了兰州第三产业吸纳劳动力就业的能力。

表14　2006—2009年兰州规模以上轻重工业相关指标对比表

数据来源：《兰州统计年鉴》（2007—2010）

造成兰州产业结构和就业结构在相互演进中存在不和谐因素的原因：一是兰州市第一产业自身的特点决定兰州市第一产业产值比重和就业人员比重下降速度慢于全国水平。2003年至2009年，兰州市第一产业产值比重下降趋势同全国相比比较明显，年均产值比重远远低于全国，同全国相比，兰州第一产业产值比重下降的空间较小，所以，兰州市第一产业产值比重年均下降速度低于全国水平。从全国来看，由表11可知，第一产业就业人员比重呈现持续下降趋势，但是，兰州市第一产业就业人员比重并没有呈现持续下降，就业人员在第一产业的比重呈现波浪状，这同第一产业作为农村劳动力的“蓄水池”作用有关，加之兰州第一产业就业人员比重远远低于全国水平也使兰州第一产业人员就业比重下降的空间较小。二是第二产业中的轻重工业比例失调使得第二产业对劳动力吸纳能力受限。由于历史的原因，兰州第二产业中工业部分形成重工业过重、轻工业过轻的格局。由于投资导向是向重大国有企业倾斜等因素的影响，这一工业格局这几年并没有大的变化。从表14可知，在规模以上轻重工业数方面，2006年至2009年，全市规模以上轻工业数占全市规模以上企业数的比例分别为28.57%、31.78%、21.70%、25.40%，全市规模以上重工业数占全市规模以上企业数的比例分别是71.43%、68.22%、78.30%、74.6%，年均为73.14%，同时期高于轻工业相同指标46.28个百分点。在规模以上轻重工业总产值方面，2006年至2009年，兰州规模以上重工业工业总产值占规模以上工业总产值的比重年均为89.38%，同时期轻工业相同指标为10.62%，重工业所占比重高出轻工业78.76个百分点。总之，兰州历史上形成的“重重轻轻”的工业格局继续存在，并没有随着时间的推移而动摇这一格局，反而有强化这一格局的趋势。这一格局说明兰州重工业在地区经济增长中的作用大于轻工业，也说明兰州工业发展对拉动就业增长的作用是有限的，因为工业中轻工业才是拉动就业增长的主力军。三是物价上涨过快等导致第三产业发展速度趋缓，影响了第三产业对劳动力的吸纳能力。兰州市第三产业产值在三次产业中占有较大比重，远远高于全国水平。但是，长期以来，兰州市第三产业中的现代服务业发展不足，第三产业以餐饮、商贸等与百姓日常生活紧密相关的传统服务业为主，受近几年物价上涨过快等因素的影响，大众对家庭未来支出的预期急剧增长，大众开始捂紧钱袋子，不敢消费。以2008年兰州物价总指数为例，2008年兰州商品零售价格指数为107.20%，居民消费价格总指数为107.20%，分别高出全国1.3个百分点。2008年，兰州城镇居民人均可支配收入为11677元，全国城镇居民人均可支配收入为15781，兰州低于全国4104元；兰州农村居民人均纯收入为3502.73元，全国农村居民人均纯收入为4761，兰州低于全国1258.27。过低的收入同过高的物价形成巨大反差，大众不得不对自己的支出进行精打细算，这严重影响了大众的消费水平。消费不足严重影响了以传统服务业为主的兰州第三产业的发展，使得兰州第三产业产值在三次产业产值中的比重呈现下降趋势。

（三）就业观念落后

表15　2002—2009年全国国有单位从业人数占城镇单位从业人数统计表

数据来源：根据《中国统计年鉴》（2007—2009）

表16　2002—2009年兰州国有单位从业人数占城镇单位从业人数统计表

数据来源：根据《兰州统计年鉴》（2007—2009）

在就业与再就业过程中，落后的就业观念严重束缚人们的就业与再就业行为。在人们的思想深处，吃财政饭、走进大型国有企业等才算是真正就业的观念根深蒂固，灵活就业与创业多被看做是不得已而为之。在社会文化氛围中，非公经济主被看做是剥削劳动者的经济形态，尊重、崇尚非公经济形态的文化氛围尚未形成。处在非公经济形态中的就业者往往身在曹营心在汉，如果有机会调往机关事业单位等，则会毫不犹豫地调走。考公务员热就是一个明证。另外，从国有单位从业人员占城镇从业人员的比例也可以证明。对从业人员按城乡分，可以分为城镇从业人员和乡村从业人员，其中城镇是就业的主要阵地。城镇从业人员又可细分为国有单位、城镇集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、私营企业、港澳台商投资单位、外商投资单位、个体等。但是，无论从全国看，还是从兰州看，国有单位从业人员都占绝对优势，兰州尤其如此。从表15、16可知，2002年至2008年，兰州国有单位从业人数占城镇从业人数的百分比每个年份均远远高于全国水平，兰州国有单位从业人数占城镇从业人数的百分比年均为51.31%，高出同时期全国相同指标（24.39%）26.92个百分点。

（四）《劳动合同法》实施过程不理想

国家希望通过《劳动合同法》实现“凡是有企业、有职工、有劳动关系的地方，都要签订劳动合同”，以劳动合同最大程度的保护劳动者和保障劳动者权益，但是，《劳动合同法》在兰州市的实施过程中还存在种种不尽如人意的地方，具体表现在以下两个方面：一是非公企业劳动合同签订率低、部分改制企业劳动合同签订率低、进城务工人员劳动合同签订率低。2009年，据兰州市有关部门对兰州市外企私企工会、高新开发区工会所属非公有制企业劳动合同签订情况调查，劳动合同签订率不足60%；大部分改制企业未与职工续签劳动合同，这一问题在县区一级改制企业中表现得尤为明显；进城务工人员同雇主签订劳动合同的比率极低。二是劳动合同签订不规范。首先，违反自愿平等的原则。自愿平等是民事合同的一项基本原则，但是，劳动合同在签订过程中，用人单位按照劳动合同的统一格式，一方在对合同条款经过深思熟虑后，事先拟好合同条款，劳动者只能选择在合同条款上签字或者不签，无权对合同条款的内容同雇主进行讨论或者进行修改，自愿平等荡然无存。其次，对关键问题不涉及或涉及极少。劳动合同条款对涉及职工切身利益的劳动时间、加班工资、社会保险、休息休假、福利待遇等避而不谈，或者谈之甚少。

《劳动合同法》实施过程不理想，主要有以下几点原因。一是非公有制企业主、雇主的法制观念不强、对法律理解不透彻。由于法制观念不强，只看到自己应该承担的责任，使其不能自觉贯彻落实国家的法律；对法律理解不透彻，只看到法律对自己的约束，没有看到在民事合同中，自己也是平等的一方当事人，自己同样也会得到法律的保护，其可以借助合同对双方的权利义务进行规范，在需要承担责任时可以有效防止出现“哑巴吃黄连”的情况。二是劳动者自身方面的原因。比如，部分劳动者自身文化素质不高，自身素质不符合雇工要求；部分劳动者散漫随意，害怕签订劳动合同限制自身的流动；部分劳动者法制观念不强，只关心自己工资多少，何时能拿到工资，签订不签订劳动合同无所谓。三是政府相关部门对劳动合同签订情况检查不力。任何一项合同的成立都必须具备一定的条件，劳动合同虽然符合劳动合同的统一格式，表面符合合同成立条件，但实际上很多合同都违背自愿平等原则的做法，以及关键条款的缺失都会导致合同不成立。但是，由于受行政资源有限、行政效率低下等因素的影响，加上劳动者同雇主的谈判能力有限，用人单位对劳动合同的篡改有恃无恐。

四、进一步促进兰州市就业工作的对策建议

根据兰州劳动力的总体状况，结合兰州市就业已取得的成绩，针对就业中存在的问题，为促进兰州市就业工作的科学发展，提出以下对策建议。

（一）树立就业增长优先的理念

就业增长优先是“十二五”提出的一项发展战略，由经济增长优先到就业增长优先，不只是一个简单的次序变换，说明人们对就业与经济之间关系认识的深化，国家在发展战略上的重大调整。

长期以来，就业被作为经济的从属问题来看待，认为经济增长自然会带动就业增长，实际情况是全国就业人员的增长低于GDP的增速，就业弹性系数在下降，经济增长对就业增长的拉动作用在下降，甚至经济增长对就业增长具有挤出效应；兰州经济增长对就业增长的拉动作用远远低于全国水平。这些说明我们必须彻底改变经济增长等于就业增长的传统观念，牢固树立就业增长优先的理念。这一理念的确立要求我们不断解放思想。

首先，要保持经济持续稳定增长。实践证明，经济增长是就业增长的直接推动力，在经济快速稳定增长中拓展就业空间，以经济持续快速增长稳定和创造更多的就业机会，推动就业总量的不断增大。

其次，在坚持经济持续稳定增长的基础上坚持就业增长优先。在确定今后经济发展目标、发展方式、发展速度时，应当把最大程度的促进就业作为基本目标。这一理念已经得到认同。目前，兰州市迫切需要改变经济增长中投资一枝独秀的局面，逐步改变主要依靠投资拉动经济增长的发展模式，使经济发展依靠“投资、扩大内需、出口”三驾马车的拉动，其中更加注重扩大内需对经济增长的贡献，制定扩大内需的切实有效措施，促进经济增长和就业增长的良性互动。

再次，在相关领域进行相应的配套改革。应当对就业结构、产业结构、人力资源开发和教育培训、社会保障、户籍等领域的政策措施进行梳理，摒除不符合就业优先理念的政策措施。

（二）以产业结构的优化升级促进就业规模的扩大和就业结构的优化。

就业结构和产业结构表现出高度的相关性，产业结构的优化升级是就业规模不断扩大和就业结构不断优化的保证，就业结构的优化有利于产业结构的优化升级，二者的不断协调促进产业结构和就业结构的高级化。因此，在就业中要坚持在产业结构调整中实现就业结构的优化，以就业结构的优化推动产业结构的优化升级，促进二者的和谐，以二者的和谐推动就业和产业发展的良性互动。为此，第一，保持第一产业的基础地位。加大对第一产业的扶持力度，增强农村剩余劳动力在第一产业的内部吸收能力；发展非农产业，拉长农产品生产和加工的价值链，提高农产品商品率，增加非农产业就业容量。第二，巩固第二产业的支柱地位。注意发挥规模经济效益，发展壮大一批影响大、实力强的企业集团，带动全市第二产业的发展。加强石油化工等支柱产业集群建设，延伸产业链，以产业链的延伸带动就业链。因为产业的发展与就业的增长息息相关，只有产业的发展形成“链条”，就业才能够一环接一环地增长。因此，特别重视发展与支柱产业相配套产业的发展，这些配套产业中的企业往往属于中小企业。中小企业的劳动密集度高，单位投资创造的就业机会大于大企业，吸纳劳动力的能力强，对促进新增劳动力就业、吸纳再就业人员就业具有极大作用。逐步改变兰州重工业过重、轻工业过轻的局面，加速发展吸纳劳动力较强的轻工业。第三，大力发展第三产业。在倡导大力发展现代服务业的同时，继续加大传统服务业的发展。加快发展以知识、技术、智力密集为特点的现代服务业的发展，尤其要加大科技服务业、商务服务业、金融服务业等现代服务业的发展。运用电子、信息、自动化等现代技术和连锁经营、品牌经营等新型营销方式改造提升传统服务业；依托百年梨园、桃园等生态资源，通过打造生态商贸品牌，加大发展环境良好、绿色生态、资源节约、文明和谐的生态型服务业力度。

（三）打造创业城市，以创业促进就业增长

一是打造宽松的政策环境。以加快创业型城市建设步伐，建设多层次创业政策体系为目标，从产业政策、财政税收政策、金融政策等多方面构建支持自主创业的政策体系，为各类人员创业提供宽松的政策环境。二是提高人们的创业能力。现实中，许多人具有创业冲动，只是苦于无从下手以及受资金短缺等因素的制约而无法创业或者无法进行二次创业。为此，借鉴美国、欧盟等国外及我国上海等城市创业教育的先进经验，将创业教育纳入兰州高校、职业院校等正规教育体系中；对兰州失业群体的创业活动进行有针对性的培训；在全社会开展创业讲座，普及创业知识。三是为创业者创业寻找支点。创业者创业是需要支点的，每个创业者的个人素养和拥有的资源千差万别，因此他们所需要的支点也迥异。社区便民服务业因具有海量需求，所以市场广阔，同时，社区便民服务业的形式可以千姿百态，所以能够满足不同创业者的实际情况。按照先发展、后规范的原则，对社区菜市场、便民蔬菜副食网点、社区超市、放心早餐快餐、再生资源回收、家政服务等便民服务网络建设进行科学规划，合理布局、平衡业态业种比例，推进便民服务网点连锁化发展，推进与兰州经济社会发展相适应的社区便民服务发展。四是解决创业中的实际困难。创业者在创业过程中会遇到各种各样的困难，政府应本着解决创业中实际困难的思路出发，本着高效、实用可行的原则制定和执行政策。

（四）转变就业观念

一是各就业群体要树立劳动光荣的理念，农民工群体要坚信劳动能发家致富；大学生群体要坚信“天生我才必有用”，同时要抛弃旧观念，以一个普通劳动者的角色进入市场，先就业、后择业；再就业人员要坚信劳动会改变现状，做到不等、不靠、不要，积极主动地捕捉一切可能的就业机会。二是在全社会要大力营造崇尚劳动的氛围。政府在全社会大力营造劳动平等、尊重劳动和崇尚劳动的浓厚社会文化氛围，逐步改变“官本位”这一不良的社会文化氛围，为此，在养老、医疗、户籍、福利、收入分配等领域加大深层次改革的力度，改革以培养全社会形成崇尚劳动的社会自觉为目标，逐步改变人们由千方百计成为理想的单位人，依靠一个好单位来安身立命的现状，淡化单位在社会中扮演的角色。促使社会人得到越来越大的认同，更多的人不是依靠单位而是依靠劳动来实现自己的人生价值。

（五）要千方百计保护劳动者权益

首先，切实履行好政府在规范劳动力市场中的职能作用。加大对就业相关政策法规的宣传教育，加大对劳动力市场的执法检查力度，在雇佣关系中促使各方的行为符合法律法规政策及常理的要求，营造一个公平合理的劳动力市场。其次，要正确处理利用劳动力市场和规制措施之间的关系。妥善处理二者关系，这对于市场体制机制还不完善、市场化程度不高的兰州来说尤为重要。市场仍应承担劳动力资源配置的基础作用，在劳动力市场上应当由工资变化引导市场供求关系的变化，并通过劳动力市场供求关系的变化决定就业和工资水平。对劳动力市场的规制是要改变劳动力市场自发调节对劳动者权益的侵害，以劳动者的基本权利得以保护为底线，以劳动力市场机制得以最大程度的发挥作用，不扭曲劳动力市场为最大目的。

（六）加强就业制度建设

促进就业的各种美好愿望要落到实处，需要加强制度建设。因为制度具有刚性和规范性，这些特性可以防止促进就业的各种法律法规、政策措施在执行过程中违背我们的初衷，保障促进就业的各种理念和设想落到实处。一要加强制度链建设。与就业相关制度的制定、执行、监督和修改要形成完整的链条，不留空白领域。二是加强制度的程序性建设。首先，提高对程序的认识。长期以来，无论官员还是民众对程序存在一些不正确的认识。具体表现为：其一，注重对实体正义的追求。认为只要是为了追求最终的公平正义，实现最终的目的，不论采取什么样的方式方法，行为都具有合法性和合理性。实践证明，这种思想往往造成事与愿违。其二，认为程序和效率是背道而驰的。认为程序的规定繁琐，阻碍及时作出决定，阻碍工作效率。恰恰相反，正当法律程序通过规定各种时限、方式、方法，可以防止相互推诿，相互扯皮，反而可以提高效率。其次，加大制度的程序性建设。其一，加大制度的程序性规定。其二，完善相关制度的程序性规定。其三，加强对违反程序性规定的处罚。三是把那些经过实践检验的成功做法上升为地方法规。因为法规比制度更加规范，对各类主体权利和义务规定得更加明确，并且以国家强制力为后盾保障法规的实施。

执笔：李健　房先平　屈雷刚