兰州市城市低保人群生存状况调查与分析

兰州市城市低保人群生存状况调查与分析

一、兰州市城市低保人群生存状况的调查

（一）调查范围、对象和方式

城市低保人员是指持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准，并从当地政府获得基本生活物质帮助以及对无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或者抚养人的城市居民，按当地城市居民最低生活保障标准全额救助的人员。2008年7月，课题组展开了对兰州市城市低保人群生存状况的社会调查，调查内容包括性别、年龄、学历、婚姻状况、就业状况、收入水平、致贫原因、工作稳定性、社会福利、居住状况、就医看病、精神文化生活和对自身生存状况的满意度共13个方面。研究采用问卷调查和个案访谈相结合的研究方法。抽样调查采取多段抽样方法进行样本的选取：第一步，在兰州市的五个区中随机抽取三个区作为调查区域；第二步，从抽中的三个区中各随机抽取一个街道作为二级样本；第三步，在每个街道中随机抽取两个社区作为三级样本；第四步，由抽中社区提供最低生活保障家庭的登记名单，随机抽取35—40名低保对象进行问卷调查，在参与问卷调查的调查对象中随机抽取20—30名低保对象进行个案访谈。

（二）兰州市城市低保人群生存状况分析

1．性别分布。调查样本显示，城市低保人群性别比例女性略高于男性（表4-5）。

表4-5　城市低保人群性别分布比例表

2．年龄分布。调查显示，低保人群以36—55岁者居多，这一年龄段的比例达到75.1%，这一年龄段在劳动年龄内，但因种种原因不能就业或失业，并面临再就业困难。另外，56岁以上老年人占被调查对象的18.1%，年老又无任何养老保障也是进入低保的一个重要原因。（表4-6）。

表4-6　城市低保人群年龄分布情况表

3．学历分布。调查样本显示，低保人群的文化程度普遍较低。初中及以下文化程度的低保人员占59.1%，而大专及以上仅占3.1%（表4-7）。可见，文化水平不高是其难以找到高收入工作、处境艰难的主要原因之一。

表4-7　城市低保人群的受教育状况

4．婚姻状况。调查样本显示，低保人群的婚姻状况如表4-8分布。值得注意的是在被调查对象中离异和丧偶两项占28.8%，大大高于正常人群中的比例。婚姻状态代表着家庭支持系统，良好的家庭支持系统是保持正常的经济生活的必要条件。婚姻与低保人群的经济状况和心理健康呈负相关，主要表现为丧偶、离婚对家庭经济状况和成员心理健康的影响。

表4—8　城市低保人群婚姻状况表

5．就业状况。调查样本显示，低保人群的失业状况显著。在被调查样本中，近两年内处于失业状态的占75.1%，失业成为导致低保人群走入贫困的主要原因之一。正式职工主要是一些效益较差企业的退休或内退员工，临时工主要是一些灵活就业人员（表4-9）。

表4-9　城市低保人群就业状况

城市低保人群灵活就业人员当中，获得工作的方式如图4-14所示。目前，兰州市各级劳动保障部门与街道办事处联合开展定期和不定期的职业技能培训，对辖区内的失业人员进行免费的职业技术教育并安排一定数量的低保人员在公益性岗位工作，一定程度上帮助了低收入和失业人群摆脱贫困。

图4-14　城市低保人群中灵活就业人员获得工作的方式

6．职业技能。城市低保人群71.7%没有任何职业特长，而具有建筑、餐饮、服务业等职业特长的人只占28.3%。（图4-15）由此可见，没有一技之长也是导致城市低保人群长期失业的原因之一，在他们中开展免费的职业技能教育和培训是必要和必需的。

图4-15　城市低保人群职业技能分布

7．致贫原因。本次调查中，研究人员为了解城市低保人群的自我认知情况，从低保人群自身的角度对其进行贫困归因调查，设计了“您认为造成您现在家庭状况（贫困）的最主要原因是什么?”一题，选项为个人、社会、其他三大方面的原因。调查结果表明，低保人群贫困的自我归因中排在前三位的分别是身体状况不好、能力差和没有工作。由此可见多数人将自己贫困的主要原因归结为个人方面的原因，如没学到知识和技术，能力差和身体状况不好等，占了被调查人数的62.7%。而认为是社会的原因导致自己贫困的比例较低，只占了9.8%（表4-10）。

表4-10　城市低保人群贫困的自我归因

8．阶层意识。调查表明，城市低保人群大多都具有明显的阶层意识，对于“您认为自己属于哪个社会阶层？”，回答“说不清楚”的只有29%，且这一部分都是年龄过大或是有智障的调查对象。在对自己的阶层认识中，60%都认为自己属于社会的下层，但也有9%认为自己属于中下层，2%认为自己属于中层，进一步的追问表明他们认为与流浪乞讨的人等相比，自己生活还相对安稳，所以还不至于处于社会的最低层，这表明城市低保人群对自己社会地位的认知和生活满意度因人而异。

图4-16　城市低保人群的阶层意识

9．社会保障。城市低保人群虽然都享有最低生活保障，但这毕竟是社会保障体系的“最后一道防线”，抽样调查结果表明，除了最低生活保障金，城市低保人群享有的其他社会保障不容乐观。其中，49.7%的低保人群除了最低生活保障金，不享有任何社会保障。而享有养老、医疗和其他救助的人数合计占被调查人数的50.3%（表4-11）。

表4-11　城市低保人群享有的其他社会保障情况

10．居住状况。调查发现，城市低保人群的居住方式有自有住房、买房、租房、借宿四种方式。自有住房主要是指住房为祖上就有，一代代传下来的房产。借宿的情况多是成年子女借宿在父母家中（图4-17）。

图4-17　城市低保人群的居住方式

图4-18　城市低保人群人均住房建筑面积

从图4-18可知，城市低保人群住房面积普遍较小，人均住房建筑面积多在5—10平方米之间，占到被调查人数的41%，而人均住房建筑面积在15平方米以上的只占22%，有10%的人均住房面积在5平方米以下。据国家统计局兰州调查队对兰州市城镇居民抽样调查数据显示，到2007年底兰州市市居民住房建筑面积人均22.56平方米，可见低保人群的住房条件离兰州市平均水平还有很大差距。

11．就医看病状况。在调查走访的城市低保人群中，生了病都是惧怕去医院就医的，他们一般都是“大病小治，小病不治”。究其原因，主要是医疗费用高。从表4-12可以看到，31.1%的人生病之后根本不去看，就在家硬撑着，41.5%的人根据以往的经验自己在药店买药吃，13.5%的人在家附近的便宜私人诊所看病，不去正规医院看病的人高达86%。在问到“您认为平均每年多少钱的医疗费你能承受？”时，57%认为在120元以下，24%在120—360元之间，合计81%的城市低保人群一年可以承受的医药费在360元以内，平均每个月仅有30元（图4-19）。

表4-12　城市低保人群就医看病情况

图4-19　城市低保人群一年可承受的医药费

12．生活压力感。在问到“您遇到最多的生活问题是什么?”时，排在前三位的是家庭收入低，日常生活困难；家人下岗失业或无稳定收入；住房条件差，买不起房（表4-13）。而其他诸如家庭成员之间有矛盾；家人与邻居有矛盾，担心发生纠纷；社会风气不好，担心被欺骗和家人学坏等则不在入选之列。可见，城市低保人群的生活压力感主要来自经济方面，家中经济拮据是最令其忧心的生活问题。

表4-13　“您遇到最多的生活问题是？”

13．社会隔离感。调查显示，城市低保人群具有一定的社会隔离感，他们的社会交往多是层内交往，层间交往较少。他们多数认为自己处在社会的底层，与其他“有钱人”不可同日而语。在问到“社会上的其他人尊重你们吗？”45%认为一般，25%认为很不尊重或不太尊重，而选择尊重和比较尊重的占30%（图4-20）。

图4-20　“社会上的其他人尊重你们吗？”

14．维权方式。权益保护是城市低保人群中一个比较受关注和敏感的话题，调查显示，他们中灵活就业和做小生意的人员与城管执法人员之间矛盾比较突出，认为自己的权益受到尊重和比较受尊重的占21.2%，一般的占42.7%，而不太尊重和很不尊重的占13%。（图4-21）访谈过程中有些人在谈到与城管执法人员之间的矛盾时泪如雨下，诉说她（他）们做小生意很是不易，很多时候连人格尊严也得不到应有的尊重。但是，在问到“如果感到自己的权益受到侵害，你会怎么办？”时，50.8%的多数选择忍气吞声，选择向劳动监察部门投诉、向媒体寻求帮助、找律师，为自己讨回公道的总共只有28.5%（表4-14）。这说明低保人群在遇到权益受侵害时相当无助，他们缺乏相应的社会资本为自己讨回公道，也不去求助社会团体和社会网络，同时更担心在寻求法律途径中的经济成本，因此多数都选择放弃诉诸法律而忍气吞声。在调查中同样发现，虽然感到自己权益受到侵害，但选择想找机会报复的却只有1.6%，这表明低保人群中虽然存有不满情绪，但没有将这种不满演变成激烈的方式或敌对情绪。

图4-21　城市低保人群权益尊重情况的自我认知

表4-14　城市低保人群的维权方式

15．社会态度。调查样本显示，在对待政府的态度上，多数低保人员存有感谢之心，认为政府在他们的生活困境中起到了明显的帮助作用。在“您认为政府是关心你们的吗？”31.6%认为很关心，40.4%认为比较关心，不关心和很不关心的只占8.6%（图4-22）。

图4-22　“您认为政府是关心你们的吗？”

在对政府的期望方面，最多的是提高最低生活保障标准，其次为获得住房、医疗保险，再次是获得工作机会（见表4-15）。

表4-15　城市低保人群对政府的期望

鉴于今年恰逢我国改革开放三十周年，各方面对改革开放的讨论如火如荼展开，研究者在研究中也设计了“您认为我国三十年来的改革成功吗？”一题，期望在问卷中了解底层人民的心声，了解他们对改革的真实态度。调查样本显示，61.3%认为我国改革成功和比较成功，选择一般的占15.2%，不清楚的占15.2%，只有1.6%认为很不成功（表4-16）。这说明，我国底层的劳动人民，他们当中很多人亲历了改革，尽管相当一部分人经受了诸如裁员、失业等改革之阵痛，但是他们对于我国的改革开放是理解的、支持的，对于我国三十年来的发展变化是肯定的。

表4-16　城市低保人群对改革的态度

16．物价上涨影响。去年以来我国物价涨幅相对较大，虽然国家和地方已针对物价问题对低保人群进行了物价补贴并适当提高了低保标准，但是，被调查人群对涨价仍然十分敏感，66.1%的人认为物价上涨对其生活的影响很大，造成基本生活困难。25%认为影响比较大，生活质量不如以前，而选择没有影响的人数为零（表4-17）。物价上涨之所以在低保人群中产生更大的影响，是因为低保人群本身收入很低，生活需求保持在最基本的吃、住方面的消费，家中食品支出占消费总支出的比例较大。近来物价上涨中食品消费价格上涨是推动CPI增高的重要因素，致使他们家庭日常支出增加，明显感到生活成本增高。

表4-17　物价上涨对城市低保人群的影响

17．就业意愿方面，61%的被调查对象认为“只要有工作，什么都愿意干”，但是，也有38.4%的调查对象愿意做的是“稳定、轻松的工作”或“收入高的工作”（表4-18）。可见，就业意愿也是影响低保人群失业的一个主要原因，由于就业意愿的差异，使得部分低保人群出现“挑”工作的现象，因为觉得某些工作收入不高、太脏太累或不体面而放弃就业机会，使城市低保人群中有就业能力而未就业的人群成为低保制度的一个依赖人群。

表4-18　城市低保人群的就业意愿

18．精神文化生活。城市低保人群的精神文化生活极度匮乏，他们可消费的文化娱乐活动主要有看电视录像、串门聊天、打扑克、上街瞎逛等（表4-19）。调查样本显示，28%的低保人群对自己的精神文化生活不满意，有53.4%的人认为一般，非常满意和比较满意只有18.6%（图4-23）。根据马斯洛的需要层次理论，低保人群中的大多数只能满足低层次的生存生理需要，对安全安定需要的满足程度较低，而对社交和爱情的需要、自尊与受人尊重的需要、自我实现的需要等高层次需要的满足程度则更低。

表4-19　城市低保人群的精神文化生活状况

图4-23　城市低保人群对精神文化生活的满意度

19．对自身生存状况的满意度。调查显示，城市低保人群对当前的生存状况，选择非常满意和比较满意的仅占13.4%，选择不太满意和很不满意的占46.5%（表4-20），不满意比例是满意比例的近三倍。对当前生存状况满意的主要原因中，得到政府帮助一项占到了65.1%的多数（图4-24），这又一次印证了前面得出的结论，即低保人群对国家的补给非常重视，心存感激。访谈中，一位六十多岁的大妈这样说：“如果不是这个社会这么好，我就活不到今天。”大妈的丈夫去世多年，她和儿子两人靠着社会福利生存到现在。大妈的话充分表达了许多鳏寡病残、失去劳动能力的人对社会主义国家的感激。对当前生存状况不满意的主要原因中，最多的认为是无稳定工作，占35.3%，其次是没有社会保障，排在第三位的是工资低。可见，对低保人群的就业问题还是应该加大力度，并进一步完善社会保障体系（图4-25）。

表4-20　城市低保人群对自己生存状况的满意度

图4-24　城市低保人群对生存状况满意的主要原因

图4-25　城市低保人群对生存状况不满意的主要原因

20．未来打算。对自己和家庭的未来，17.1%的被调查对象打算找一份工作，6.7%的打算学一门技术，还有7.8%打算做点小生意。打算最多的是教育好孩子，将希望寄托在孩子身上，占了被调查对象的38.3%。对未来的计划和打算预示了希望和信心，在被调查者中，许多人都希望通过自己的努力改善生活。但是，也有26.4%“没有什么打算，过着看”，代表了这一人群中一种消极、落寞和得过且过的心态。（表4-21）。

表4-21　城市低保人群的未来打算

（三）假设检验

研究问题1：分析城市低保人群的受教育程度是否与维权方式的选择有关。

1．方法：卡方检验

2．一对假设：

原假设H₀：城市低保人群的受教育程度与维权方式的答案相互独立；

备择假设H₁：城市低保人群的受教育程度与维权方式的答案不独立。

3．检验结果：

表4-22　Chi-SquareTests

a 26 cells(72.2%)have expected count less than 5.The minimumexpected count is 0.09.

从上表（表4-22）可以看出，Pearson Chi-Square值为21.259，对应的p值等于0.678，大于显著性水平0.05，故原假设成立，认为城市低保人群的受教育程度与维权方式的答案相互独立，即被调查人群的受教育程度与其维权方式的选择没有联系。因为低保人群的受教育程度普遍较低，初中及以下文化程度的低保人员占到59.1%，大专及以上文化程度仅占3.1%，在这种文化程度普遍较低的情况下，受教育程度与其维权方式的选择没有联系的结论是可以接受的。

研究问题2：分析城市低保人群的年龄是否与对政府态度的答案有关。

1．方法：卡方检验

2．一对假设：

原假设H₀：城市低保人群的年龄与对政府态度的答案相互独立；

备择假设H₁：城市低保人群的年龄与对政府态度的答案不独立。

3．检验结果：

表4-23　Chi-SquareTests

a 21 cells(70.0%)have expected count less than 5.The minimum expected count is 0.02.

从上表（表4-23）可以看出，Pearson Chi-Square值为30.010，对应的p值等于0.070，大于显著性水平0.05，故原假设成立，认为城市低保人群的年龄与对政府态度的答案相互独立，即被调查人群的年龄与对政府态度的答案没有规律性的联系。

研究问题3：分析城市低保人群的年龄是否与阶层意识的答案有关。

1．方法：卡方检验

2．一对假设：

原假设H₀：城市低保人群的年龄与阶层意识的答案相互独立；

备择假设H₁：城市低保人群的年龄与阶层意识的答案不独立。

3．检验结果：

表4-24　Chi-SquareTests

a 11 cells(55.0%)have expected count less than 5.Theminimum expected count is 0.06.

从上表（表4-24）可以看出，Pearson Chi-Square值为25.785，对应的p值等于0.012，小于显著性水平0.05，故拒绝原假设，认为城市低保人群的年龄与其阶层意识的答案不独立，即被调查人群的年龄与其阶层意识有联系。研究者通过观察和访谈进一步发现，年龄在56岁以上的受访者大都不具有明显的阶层意识，对“您认为自己属于哪个社会阶层？”大多选择“说不清楚”，可见阶层意识的形成与社会发展密切相关。

二、现阶段城市低保人群存在的主要问题

兰州市自1998年全面建立城市低保制度以来，先后制定出台了一系列规章制度，正在经历从初创时期的不完善到比较完善的转型。1997年12月，市政府制定颁布了《兰州市城市居民最低生活保障试行办法》，2003年1月市民政局下发《兰州市城市居民最低生活保障工作操作规程（试行）》。2006年7月，市政府颁布了《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》，规范了保障对象的确定、家庭收入核算、申请审批程序、动态管理、分类保障、低保金管理发放、工作职责、监督检查等各个环节，标志着城市低保工作向制度化、法制化迈出了重要一步，城市低保工作制度框架初步形成。但是，受各方面因素的制约，城市低保制度运行和低保人群中还存在着一些比较突出的问题，需要不断地进行完善。

（一）城市最低生活保障的标准有待提高

近年来，在兰州市各级政府和民政部门的探索和努力下，已基本做到了动态管理下的“分类施保、应保尽保”，为保障低收入家庭基本生活，确保改革发展成果由全体人民共享作出了贡献。兰州市现行城市居民最低生活保障标准是230元/月，这个标准是2007年1月由原来的209元/月提高而来的。即城市居民家庭人均收入低于230元/月就可申请享受城市低保。2008年3月25日甘肃省政府第二次常务会议决定，结合近年来的经济发展水平，调高甘肃省最低工资标准和小时工资标准，从4月3日起实施。根据调整后的最低工资标准，兰州市最低工资为620元/月。在最低工资标准提高的情况下，城市低保标准并未随之提高。按最低工资每月620元计算，一个普通的三口之家就算只有一个人就业，收入至少也是620元/月。而按230元的低保标准计算，三口人收入高于690元就不能纳入低保，在这种情况下，有许多原来的低保对象都在核查中被退出了低保。虽然政府通过节日金、物价补贴等对低保户的日常生活进行了补贴，但是低保门槛并没有因此降低，使一些确实存在实际生活困难的人被排斥在低保保障之外。因此，根据经济社会发展的实际情况，在科学测定的基础上适时提高低保的补助标准，使所有贫困人员或家庭尤其是其中的特困人员维持最基本的生存需求是必要和必需的。

（二）劳动年龄内有劳动能力但未就业人员占相当比例

调查样本显示，低保人群中年龄在22~55之间但处于失业状态的占被调查人群的69.3%。《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》中规定，第三类保障对象也就是一般对象，是指家庭成员具备劳动能力和再就业条件，但因下岗、失业等其他原因造成家庭生活暂时困难或家庭生活困难相对较小的家庭和人员。根据兰州市民政局2007年6月份城市低保分类救助情况统计，第三类保障人员人数为87 046人，占总计低保人数124 166的70.1%，2008年6月份城市低保分类救助情况统计显示，第三类保障人员人数为81 381人，占总计低保人数117 170的69.5%。由此可见，低保人群中劳动年龄内有劳动能力但未就业人员占相当比例，已经成为“低保户”的主体，是现阶段城市低保人群的一个显著特征。究其原因，一是经济社会原因。由于经济体制改革中一些企业兼并重组，导致部分员工失业下岗。二是低保人群自身的原因。在被调查人群中，具有某种职业技能的仅占被调查人数的28.3%，这说明在市场经济条件下，这些低保人员自身缺乏就业竞争力也是导致其长期失业的重要原因。三是择业观念问题。调查中，关于你会去做什么样的工作，61%的低保人员认为“只要力所能及，什么工作都愿意做”，但是，也还有39%选择“稳定、轻松的工作”和“收入高的工作”。根据我们的研究，经济因素无疑是影响低保未就业者在做出退出低保、转入就业决策时的重要考虑因素，但并非唯一因素。事实上，影响低保未就业者求职意愿及行为的因素是极其复杂的。低保未就业者既是经济人，也是社会人，各种社会因素和心理文化因素同样会对其就业决策产生重大影响。低保制度设计与安排必须充分考虑这些非经济因素，做到既治标又治本，才能顺利地引导享受低保者的行为与政策目标一致起来。

（三）低保工作中家庭收入核查和监控面临困境

由于我国低保制度正处在进一步的探索和完善过程中，有关的低保政策本身缺乏科学量化的尺度，一方面容易导致漏保和覆盖面变窄的问题，使保障率变低；另一方面也导致了低保政策执行过程中的舞弊现象，如骗保、冒领、该退而不退保等，造成保障资金的浪费，损害应保而未保者的利益。家庭收入核实难是导致“低保懒汉”和“骗保”等现象发生的重要原因。收入核实难表现在四方面：一是弹性就业带来的隐形收入无法核查。在具体申报过程中，部分申请低保人员为能享受低保待遇，虚报、瞒报家庭收入情况，对一些不易核实的隐形就业、隐形收入和隐形财产，隐瞒不报。二是人户分离难以管理。随着社会经济的发展，人员流动日趋频繁，人户分离现象相当普遍，不仅不便于低保管理，收入更加难以核查，导致个别低保户逃避入户调查，收入超标仍在享受低保。三是银行实名制的实施难以落实，特别是对核查对象的投资、继承等隐形收入无法了解。四是一些单位企业为了本单位员工的利益不如实提供情况，为调查工作故意设置人为障碍，给工作人员正确界定低保对象收入带来了相当大的难度。

（四）少数低保人群心理存在“亚健康”状况

调查中发现，城市低保对象在知识技能、生存条件、经济地位、社会地位、人格尊严、心理感受等诸多方面都比其他人差。他们社会竞争力弱，无法保证工作的稳定性，失业后更难就业，这就不同程度地削弱了低保对象的自信和社会归属感，增强了低保对象的自卑感和排他情绪。本研究显示低保人群社会支持较差，且与焦虑抑郁明显负相关，主要为遇到负性事件时得到的社会支持或帮助匮乏以及来自家庭的支持减少。婚姻状态代表着家庭支持系统，良好的家庭支持系统是调节心理状态的“缓冲垫”。婚姻与低保人群的心理健康亦呈负相关，主要表现为丧偶、离婚和分居对心理健康的影响。另外，由于地位低下，社会的歧视造成他们心理上的压抑和痛苦，甚至与社会隔离。面对困难，低保人群多采用消极的应对方式，不能以积极的态度和行为面对现实。他们不愿主动与他人交流沟通，也无意积极利用社会大众支持网络去争取难得的机遇，更无力开拓视野去谋求合适的工作、增加收入、改善被动的家庭经济状况、提高家庭生活水平和个人生命质量。究其原因，经济压力、疾病状况、重大生活事件、社会支持、应对方式等是影响他们心理健康的主要因素。其中最主要原因是经济压力，而重大疾病、重大生活事件（如失业、丧偶等）又是导致其贫困的主要因素。

三、改善城市低保人群生存状况的对策建议

（一）根据经济社会发展变化适时提高最低生活保障标准

公平、正义与共享作为社会保障制度的理念，也应该是城市低保制度建设的指导理念。城市居民最低生活保障标准应该遵循保障最基本生活、与当地经济发展水平、物价水平和财政承受能力相适应、与最低工资标准和失业保险标准相衔接的原则而制定。兰州市城市居民最低生活保障标准是2007年1月确定的230元/月，甘肃省今年4月上调了最低工资标准，调整后的兰州市最低工资为620元/月。在这种情况下，低保标准与最低工资标准之间的差距拉大，低保门槛相对增高，能够享受低保补助的人员比较有限，相当一部分实际生活存在困难但又达不到当地低保标准的边缘家庭难以成为制度照顾的对象。对此，要做好最低工资标准和低保标准之间的有效衔接，保持两者之间的合理差距。建立和完善最低工资标准、低保标准适应经济增长、生活消费水平增长的合理调整机制，使之既能保障确有生活困难的城市居民基本生活所需，又能起到促进就业的作用。

（二）完善配套措施，扩大就业机会

最低生活保障毕竟是最后一道安全网，仅仅是对经过层层救助后还处于特困阶段的贫困居民起“保底”作用，作为一种“输血式”的救助方式，并不能从根本上解决贫困问题。低保制度的实施应以其他社会保障方式为前提，同时辅之以必要的配套措施，使之制度化、规范化。由调查样本及兰州市民政局的统计数据显示，劳动年龄内有劳动能力未就业人员占相当比例。事实上，大多数有劳动能力的保障对象并不愿意依赖保障金生存，因此必须大力实施再就业工程，发展经济，增加就业岗位，立足于开发式扶贫。相关部门应根据市场发展需要，逐步建立有组织、全方位的完整统一的劳动力市场体系，建立以市场需求为导向的多层次、多渠道的职业培训体系，提高贫困劳动者的就业谋生技能，增强其就业竞争力。同时，在税费减免、降低注册资金等方面采取多种扶助措施，并加强宣传教育，引导下岗失业人员树立正确的择业观，从而早日实现再就业。这样既可以减轻低保资金的负担，使有限的财力用到那些确实无劳动能力的困难人群身上并提高他们的待遇，也可以避免劳动力资源的浪费。

（三）探索设置独立的基层低保工作岗位与实现低保工作人员专业化的可行性

我国低保和其他一系列社会救助制度的实施是一项繁杂的系统工程，需要付出辛勤、细致和持续的劳动。然而，这一系列制度的实施却面临着缺机构、缺人员、缺经费的瓶颈制约因素。就机构和岗位设置而言，目前的社保专门管理机构只设置到街道一级，即街道的民政办，每个社区里只有一名低保干事。低保干事属于社区的工作人员，与社区其他工作人员一同工作，但没有正式编制。在这种环境下，虽然政策规定低保专干必须“专人专用”，实际上却几乎不可能。另外，现有的低保专干，学历基本都是中专、高中层次，没有接受过正规的专业培训，在工作中常常是力不从心。

低保工作要获得实质性进展和长足进步，需要探索设置独立的基层低保工作机构与实现低保工作人员专业化的可行性。社会救助工作量大、任务重，在街镇及社区设立专门的社会救助机构，培养一支专业化的基层工作队伍应是城市低保工作的发展方向。探索建立相对独立的基层低保工作岗位，安排必需的工作经费，配备必要的工作人员。同时加强基层低保工作人员的专业化建设，对该岗位的任职资格、工资待遇、保险福利加以明确规范，并开展对低保管理人员的业务技能和政策培训，从人员数量和素质两方面来保证工作效率。

（四）整合救助资源，解决好低保与其他社会救助政策的“硬关联”

社会救助制度是一个制度体系，最低生活保障制度只是其中起着“保底”作用的一项制度，它的核心目标是保障公民的基本生存权利。但是，公民在生活中可能面临多种多样的困难，比如被调查低保对象不同程度地存在教育、医疗和住房方面的困难，对此应该通过不同的社会救助制度予以满足。兰州市通过专项医疗救助、廉租住房补贴、教育“两免一补”等措施为低保人员提供教育、住房和医疗等多方面的救济，并通过多样化的社会互助活动解决特困居民日常生活中遇到的各种困难，取得了良好的成效。今后，还要加强各种社会救助政策的沟通交流，确保救助信息对称，使各种社会救助活动走上制度化、规范化的发展道路。通过整合救助资源，集聚救助能量，提升救助能力，将更多的改革发展成果惠及困难群体，做到救助不重不漏，不偏不倚，实现救助效益最大化。

（五）扩大救助范围，使社会救助惠及低保边缘人群

现行的城市低保制度使大部分贫困人群即家庭收入在各地规定的贫困线以下的人群享受到社会安全网的托底支持，但是还有一部分人群（家庭月人均收入虽高于各地的最低生活保障标准，但由于各种原因实际生活十分困难）却徘徊在制度的外围，难以进入。享受低保的人员由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是对那些贫困边缘户而言由于没有制度上的支持，他们自身也没有能力改变其不利处境，生活就陷入了难以自拔的困境。要解决这个问题，应探索将目前政策使用的“低保门槛”调整为“低收入门槛”，即将现在与低保身份挂钩的福利补助政策调整为与低收入挂钩。在低保范畴外，设置两个层次的标准线，即确定低保边缘家庭标准和低收入家庭标准。根据不同社会救助类型，分别确定边缘困难群众能享受的社会救助项目，形成低保家庭享受全部救助项目，低保边缘家庭享受除低保外的其他救助，低收入家庭享受个别单项救助的梯次救助体系，并在制度上畅通低保进出通道。

（六）加大社会工作力度，开展对低保人群的心理辅导

社会工作是指综合运用社会工作专业知识和方法，为有需要的个人、家庭、机构和社区提供专业社会服务，帮助其舒缓、解决和预防社会问题，恢复和发展社会功能的职业活动。社会工作在发达国家已有上百年历史，社会工作者具有很高的职业威望和社会地位，被誉为“社会工程师”，但在我国仍处于起步阶段。在我国民政系统中，社会工作从业人员总量严重不足。仅就工作量而言，平均1个工作人员要为1 000名重点民政对象提供服务，与社会发展和人民需要极不适应。在城市低保工作中，社会工作的任务尤其艰巨。我们目前对低保人员的救助只是停留在保障最基本生活的层面，还不能关注到他们的心理健康问题。大量的心理学研究表明，过分的恐慌、焦虑、不安、紧张的情绪可能引发非理性的行为，对社会的稳定和秩序造成威胁。因此，应当加强低保人群中的社会工作力度，关注他们中存在的心理问题，开展对低保人群的心理辅导。对于低保人员，应给予更多的支持和关爱，帮助他们勇敢面对现实，树立生活信心，有勇气接受挑战，通过使低保对象立志、立业，回到经济建设的主战场，从而更好地实现社会公平，建设社会主义和谐社会。

（执笔人：杨巧燕　张玉斌　刘心刚）