兰州市中低收入人群住房问题研究

兰州市中低收入人群住房问题研究

住房制度改革以来，随着原有福利分房制度的结束和房价的不断上涨，中低收入人群的住房问题越来越成为事关民生的重要话题。

一、2008年兰州市中低收入人群住房运行情况分析

随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，兰州市城镇住房的增量需求和改善需求双旺盛。特别是在福利分房制度结束后，占主体地位的中低收入人群的住房需求被完全释放，房价大幅上涨，中低端住房供求矛盾愈益显现。

2007年下半年以来，随着国家宏观调控政策的实施，东部地区部分城市房价小幅下降，而兰州市一直处于小幅上涨的态势。2008年国家统计局和国家发改委共同发布70个大中城市房屋销售价格指数，数据显示（表4-27）1—8月兰州市房屋销售价格指数同比有较快增长，环比小幅波动。其中新建住房销售价格同比较快增长，但增幅趋缓，上涨空间逐步减小，环比指数小幅波动。这主要是由于一方面，2007年投资过热、信贷紧缩、能源原材料价格上涨等导致企业成本增加，再加上消费者房价上涨心理预期的影响，房价上涨依然较快。但另一方面由于物价指数不断上涨，消费者具有购买力的有效需求有所弱化，企业房价小幅松动日益形成，这反映在住房市场上就是住房价格持续高位与小幅波动同时存在的特点。90平方米及以下住房的销售价格在去年底的基础上相比先降后升然后又下降，这一方面得益于近年住房供应结构的改善，也反映了消费者消费更加理性，对中小户型房屋的有效需求有所增加，这与有关调查显示的约75%左右有购房需求的消费者更倾向于买90平方米以下中小套型住房的现状吻合。二手房价格指数涨幅较大，表明新建房屋与二手房间的差价日趋缩小，二手房市场比以前活跃，有更多的人从这里满足了购房需求。这是人们住房消费观念逐步转变、存量住房市场开始盘活的重要体现，有助于住房矛盾的缓解。

表4-27　2008年兰州房屋销售价格指数汇总

2008年初，根据对兰州市住房情况的调查，针对中低收入人群住房情况存在的现实问题，按照建设部的要求，兰州市人民政府制定了2008—2012年《兰州市住房建设规划》，并已开始执行。此次规划对象为兰州市近郊四区范围内的住房建设，包括经济适用房、廉租住房、普通商品房（双限房）和商品房等，规划总面积为234.24平方公里。预计在2012年兰州市共建设各类住房总建筑面积1619万平方米。其中建设商品住房建筑面积约1 000万平方米。建设政策性保障住房建筑面积约619万平方米（其中廉租住房3 800套，19万平方米）。规划要求从2008年起，每年建设200万平方米的商品房，其中建设其他商品住房约100万平方米，建设普通商品住房（双限房）约100万平方米。规划期内新增住房用地供应总量为506.34公顷；其中，商品住房用地为286.01公顷，政策性保障住房用地为220.33公顷。廉租住房配套建设在经济适用房小区中。规划期内套型建筑面积在90平方米以内的商品住房，总建筑面积必须达到年度新建商品住房总建筑面积70%；政策性保障住房的套型建筑面积应控制在90平方米以内，其中新增经济适用住房套型建筑面积应控制在90平方米以内，廉租住房控制在50平方米以内。

此外，市政府还制定了兰州市2008年和2009年的年度住房建设计划。其中《兰州市2008年住房建设计划》提出，规划期内，建设各类住房总建筑面积约为326.5万平方米。其中套型建筑面积小于90平方米的住房（含经济适用住房）总建筑面积占年度新建商品住房总建筑面积的比重超过70%。规划期内，建设商品住房建筑面积约为200万平方米。其中，建设普通商品房约100万平方米。规划期内，建设经济适用住房建筑面积约为120万平方米，建设廉租住房1300套，总建筑面积6.5万平方米（不包远郊三县一区建设200套）。规划期内，新增住房用地供应总量为113.21公顷；其中29.79公顷用于供应中低价位、中小套型普通商品住房，48.94公顷用于经济适用住房建设，1.53公顷用于廉租房建设。

二、兰州市中低收入人群住房特点

（一）潜在需求大

目前，兰州市住房潜在需求很大，除一部分高收入者存在自住需求、改善性需求或投资性需求外，中低收入人员具有庞大的潜在住房需求。当前，中低收入人群中住房困难的状况主要表现为以下几类：一是老国有企业的职工，特别是下岗失业职工，他们的住房支付能力不足导致住房困难；二是城市拆迁释放出大量被动的中低端住房需求，这些人需要拆迁安置，但自己的支付能力又很有限；三是中低收入新组建家庭产生新的住房需求，现在兰州市每年登记结婚有2万多对，其中大多数新婚夫妇是中低收入者，需要解决住房问题；四是因城镇化进程的加快导致新增城市人口增长，流动人口中的低收入人群的住房问题突出，目前兰州市有流动暂住人口约40万，他们大多属于低收入群体，主要在工作场所、城市建筑的地下室、城乡结合部或城中村租房解决居住问题，居住区公共设施不足，生活环境差、部分人群的生存环境较为恶劣；五是城市低收入人群，特别是低保人员及无收入人员中的无房户。2007年兰州市政府部门组织的低收入家庭住房情况调查表明，兰州市人均住房面积10平方米以下的困难户有1.17万户。目前，兰州市低保对象人数达到了17.07万人，其中有5万低保人口反映自己居无定所，迫切需要政府援助。^[1]

（二）有效需求不足

尽管兰州市目前住房市场的潜在需求巨大,但因商品房房价过高,存在支付能力的障碍,同时保障性住房严重不足，致使有效需求大大小于潜在需求。在住房市场上，一方面是大量中低收入者住房困难，另一方面，商品房又大量空置。2006年，兰州市商品住宅空置66.06万平方米，其中空置1—3年（含1年）的商品住宅45.7148万平方米，空置3年以上（含3年）的商品住宅6.6493万平方米。^[2]

平均房价收入比分析。房价收入比是指家庭住房总价(即按市场平均价格一次性购买90平方米商品房的总价)与居民家庭年收入（即按城镇居民人均可支配收入计算的三口之家的年收入总和）的比值，是考察居民购房能力的一个通行指标。房价收入比在国际上通行两个标准，一个是联合国人居中心的标准，不应超过3∶1；另一个是世界银行的标准，不应超过5∶1。由于近几年兰州市对商品房价格的统计还不规范，统计口径不一致，各部门公布的价格信息存在一定的差距，因此，本文只能根据相关资料对2002—2008年的房价收入比作一概要分析，尽管有所缺憾，但它也不影响对整个房价形势的判定。

表4-28　兰州市普通商品房的平均房价收入比

注：2002—2005年商品房均价（含永登、皋兰、榆中、红古）来源于：齐蓉晖甄燕红，《面对打折风潮兰州楼市岿然不动房价为何不降？》于《兰州晚报》

①《37大城市平均房价及人均收入排行榜》，甘房网。

②《兰州商品房均价逼近3000元——业内人士称房价还有走高可能》，《鑫报》，2006-12-08。

③《乌鲁木齐2008年将建90万m²保障性住房》，《乌鲁木齐晚报》，2007-12-07。

④《兰州二手房价上涨迅速》，新华网，2008-03-20（指城郊四区的商品房房价）。

⑤据《2008年兰州市政府工作报告》提出的城镇居民人均可支配收入计划增长10%的指标测算。

数据显示，2003到2007年，兰州市商品房平均房价呈现高速增长的态势，2004和2007年增长率均达到了20%以上，房价增速比收入增速分别高出14.47和13.48个百分点，由此导致房价收入比扩大为9.52和9.64，老百姓购买商品房的支出压力大大增加。特别应该指出的是，上述商品房均价多是包含了永登、皋兰、榆中、红古的均价，在近郊四区商品房均价更高。2007年兰州市的房价一路猛涨，特别是市中心区、安宁和雁滩板块的房价更是疯涨，最高价甚至达到了近7 000元/平方米，创造了近几年来兰州楼市的新高。从这一点看，如果考虑到商品房价格的区位差异，中低收入者购买这种中心地段商品房更是望尘莫及。目前，一些中低收入者在万不得已必须买房的情况下，只能舍近求远购买价格相对较低的住房，这也是其他城市普遍存在的一个现象，这种“穷人不仅在经济上被边缘化，而且在城市地理上被边缘化”的状况令人担忧。

以上是平均房价收入比，只反映了普通消费者商品房购买力的总体情况，实际上由于收入差距较大，中低收入者的房价收入比较上述值更高，存在着房价收入比的社会差距。而正是这种巨大的社会差距的客观存在，也要求政府对不同收入群体实施不同的住房政策，保障居民的基本居住权利，从2006年兰州市不同收入分组的房价收入比来看，不同收入群体的房价收入比差距很大。同时我们也注意到，与较高收入和高收入户收入较快增长相比，中低收入人群特别是低收入人群中有相当部分人员限于劳动技能较差、部分人员因病致贫、部分人员是三无人员等，其收入增长较慢，他们中的一部分甚至需要靠政府和其他社会组织的支持才能维护生活，因此，这种房价收入比的社会差距还存在着继续拉大的趋势。

商品房的房价收入比过高，多数人群缺乏购买能力，那么二手房的房价收入比又怎样呢。近几年兰州市二手房市场日趋活跃，房价也快速增长。但从收入分布来看，即便是购买二手房，对中低收入特别是低收入户来说仍然是一个难以迈过的槛。以2006年数据为例（如下表），低收入户不吃不喝也需要近11年的时间才能买到一套90平方米的住房，需要7年多才能买到一套60平方米的住房，与之相比的高收入户则需要两年时间就可以买到一套90平方米的住房。如果考虑到低收入人群积累率较低，消费率较高，有的甚至入不敷出的现实，那么可以肯定地说，低收入人群靠自己的能力是不太可能解决住房困难的。实际上，就是对于中等收入人群而言，由于我国住房商品化还处于初级阶段，房地产交易市场还很不规范，由于信息不对称，二手房交易后的纠纷不断，也使很多人在二手房的选购上心存顾虑。

表4-29　2006年兰州市不同收入户分组的二手房房价收入比

注：A二手房均价（元/平方米）；B人均可支配收入；C房价收入比

①《兰州二手住房“旺”起来了》，《兰州晨报》，2006-05-21。

可见，商品房由于房价收入比过大，多数中低收入人群缺乏支付能力，二手房房价不断攀升，中低收入人群也难以承受，特别是由于房地产市场交易的不规范，使很多人担心售后纠纷出现。因此，这两种方式都使潜在需求难以转化为有效需求，近期中低收入人群的住房问题还难以通过上述两种方式得以有效解决。

（三）住房供求结构性矛盾较为突出

从商品房的供应结构来看，中高档和大户型楼盘过多，中低档和小户型楼盘过少。供给结构不合理不仅直接影响了中低收入居民的购房决策，而且进一步加剧了住房增长与资源短缺之间的矛盾。据测算，目前中国每年新增钢材的70%用于房地产建设，其中又有70%左右用于住宅开发，大户型比重过高的趋势既不符合兰州资源短缺的现状，也不符合兰州市收入水平较低的事实。从商品房与廉租房、经济适用房的供应结构来看，2006年，按房屋施工面积来算，90平方米以下住房占商品住宅的5．37%，经济适用房占商品住宅的8．76%；以房屋竣工面积来算，90平方米以下住房占商品住宅的11．65%；经济适用房占商品住宅的11．5%。^[3]廉租房和经济适用房的供给与巨大的潜在需求相比极其不对称，保障性住房的覆盖面很小。

（四）廉租房建设进展缓慢

据调查，兰州市1998年启动廉租房制度，2003年为首批48户符合标准的“双困”家庭分配了华夏园小区廉租房，此后就一直陷于停滞状态。2006年11月为了加强廉租房制度建设，兰州市人民政府颁布了《兰州市城镇最低收入家庭廉租住房管理规定》，使得廉租房制度有法可依，纳入了法制化轨道。2007年进一步完善了廉租住房制度补充规定，调整保障标准，指导三县一区制定出台了本县（区）最低收入家庭廉租住房实施方案。根据规定，兰州市城镇最低收入家庭廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。其中，住房租赁补贴面积标准为每人12平方米，每户不超过建筑面积36平方米，住房租赁补贴标准为每月每平方米5元，最高每户每月不得超过180元；实物配租以中小套型廉租住房为主，建筑面积控制在60平方米以内；租金核减将执行实物配租租金标准，每月每平方米0.45元。2007年是兰州市全面实施廉租房保障制度的第一年，2007年1月相关部门在全市进行了廉租房家庭的申请、审批、公示工作，经确认全市共有3 048户家庭符合享受廉租房租赁补贴的条件，政府共计发放廉租住房租赁补贴资金592.8万元。同时还协调四区开工建设廉租住房200套，接管省建设厅移交廉租住房84套。2008年初兰州市政府在充分调研的基础上，编制完成了《兰州市解决低收入家庭住房困难发展规划和年度计划》，依据规划，2007年至2010年兰州市将配套建设廉租房2 600套，2007年已建200套，2008年至2010年每年建设800套，每套面积为50平方米。这些措施将从一定程度上缓解中低收入人群的住房矛盾。2008年兰州市将廉租住房保障范围扩大到人均住房建筑面积8平方米以下的低收入（人均月收入400元以下）家庭，并将任务分解到相关部门和各县区。根据街道社区和区级申报公示，2008年兰州市有7 325户家庭符合享受廉租住房政策，按照四城区家庭每户每月270元、三县和红古区每户每月180元的标准计算，全市将发放2 098万元廉租住房补贴。

目前兰州市廉租房建设还处在起步阶段，在建设模式、分配标准等方面仍存在不少问题。从“建”的方面看，目前我国廉租房的保障实行以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的原则。而在实物配租中房源不足已成为廉租房发展最重要的问题。目前廉租房的收购极其有限，廉租房新建的资金主要来自于住房公积金的增值收益、社会保障与社会捐赠等，而这些是远远不够的。从当前的运行机制来看,这几种融资方式均呈现出供给不足、极不稳定的特点。即使最近刚出台的政策“要求地方政府将土地出让金净收益中的5%用于廉租房建设”,这也同房地产开发及租金补贴所需的大额连续的资金需求相悖。因此,当前廉租房资金来源单薄,已成为廉租住房制度进一步发展的制约瓶颈。从廉租房的选址来看，目前兰州市建设的廉租房主要分布在城市边缘地带，这样可以在资金有限的情况下降低房屋的建造成本，增加廉租房的可供应量，但由于接受廉租房保障的人，其出行大多是要依靠公共交通的，所以这必然会增加这部分人的生活费用。从“住”的方面看，廉租房主要解决的是最低收入者的住房问题，但这个最低收入应如何甄别、应如何对廉租房进行合理分配、应建立怎样的退出机制等等都是亟须解决的问题。

（五）经济适用房并不经济适用

我市自1998年开始实行经济适用住房政策以来，截止2005年底，已累计审批经济适用住房1 007万平方米，竣工829万平方米，解决了9.7万多户中低收入家庭的住房困难。经济适用房建设方式主要以单位职工集资建设为主，房地产开发企业开发建设为辅助。2006年开始，我市加大了政府统建经济适用住房建设力度，同年开工建设经济适用房64.3万平方米，2007年又开工建设112万平方米，对解决我市低收入家庭住房困难，调控房地产市场发挥了重要作用。2008年，兰州市加大经济适用房建设力度，目前在建的有西固临洮街经济适用房小区、银滩花园经济适用房小区、七里河孙家台经济适用房小区等，这些保障性住房的建设将在一定程度上解决部分中低收入者的住房问题。

近几年兰州市经济适用房建设取得了一些成绩，但也还存在着不少的问题：一是中低收入家庭支付能力不足，房价收入比普遍偏高。二是退出机制缺乏。现阶段“只售不租”的经济适用房政策缺乏退出机制，这就会造成保障的不公平，并导致财政不堪重负。三是“只售不租”的经济适用房政策易造成寻租，带来社会福利的损失。四是补贴方式造成不公平。我国现行的经济适用房政策主要的补贴方式是“砖头补贴”。在这种一次性补贴方式下，只有购买到经济适用房的家庭才能得到实际的补贴，并且经济适用房购买家庭得到的补贴因房屋的面积、价格不同而异，这种不合理的补贴方式有失公平。^[4]第五，一般而言土地出让金是地方政府进行基础设施建设的资金来源之一，对经济适用房免征土地出让金，必然会加大地方财政压力。经济适用房的规模越大、标准越高、价格越低，财政负担就越重。兰州市处于经济欠发达地区，2007年地区性财政收入完成134．1亿元，一般预算收入达到46.6亿元，财政支出83．3亿元，财政自给率为55．94%，保障力度越大其财政压力也就越大。

（六）二手房市场和租赁市场发育缓慢导致存量住房难以盘活

从市场体系看，一级市场发展较快，而二级市场、租赁市场发育缓慢，整体市场体系还不完善，住房梯级消费理念缺乏支持，这会拉高商品房价格。一方面，缺乏规范的机构租赁主体，大量个人租房基本处于分散的半地下状态，租赁交易不规范，中介市场秩序混乱，难以满足居民的梯度住房消费需求。另一方面，二手房市场服务机构不健全，经营不规范，大量存量住房难以进入交易市场，导致存量住房的流动性差，使得居民住房消费过度依赖一级市场，这加剧了一级市场的供求矛盾，加大了住房供给和价格压力，影响了社会存量房源的合理流动和优化配置。^[5]

（七）住房档案和收入信息系统不健全,无法准确界定住房保障对象

要解决中低收入人群的住房问题首先必须要建立完备的信息系统，如中低收入者特别是低收入家庭的住房信息、个人收入信息、个人信用档案等，并对其进行动态化管理，这是解决问题的前提，但目前兰州市在此方面还未有大的进展。首先，我国居民家庭的收入由于税收制度的不完善，因而收入信息不透明。而当前居民家庭的工资收入占总收入的比重正逐步下降，投资收益、兼职劳务收入甚至是灰色收入占当今居民家庭收入的比重相应增长，并且居民家庭的收入是动态变化的，因此信息取得的成本很高，难以对中低收入者有准确科学的把握。第二，中低收入家庭不一定是无房家庭，经济适用房政策的服务对象只是中低收入家庭中的无房或住房条件达不到标准的家庭。但现实中住房产权登记制度还不完善，住房档案和个人信用制度尚未建立，还不能对其有效甄别。这些都为真正解决中低收入人群住房问题带来了困难。

三、2008—2009年中低收入人群住房的宏观形势分析与预测

住房产品开发周期长，形成的有效供给相对于初始投资有很强的滞后性，当年形成的住房市场是往年住房投资形成的供给与市场需求相互作用积累、演变的结果，所以判断分析2008—2009年兰州市的住房形势，应当以近两年的宏观经济和政策形势为背景来进行分析。

（一）宏观形势分析

1.向保障性住房倾斜的住房供应政策

随着住房制度改革的深入，我国构建住房制度的指导思想和政策目标不断明晰，发展方向不断明确，发展思路日益清晰。特别是2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布后，一系列住房保障政策相继出台，对住房保障的指导思想、目标、保障范围、性质、标准、方式、资金来源、管理方式等作出了详细的规定，不仅体现了以人为本、构建和谐社会的理念，体现了政府解决中低收入家庭住房困难的决心，而且也是完善政府职责，实现社会公平的具体体现，同时对建立多层次的住房供应体系具有重要的推动作用，标志着我国的住房保障制度正在从理念层面转入到更为实际的操作层面。目前，国家九部委要求各个地方政府部门每年必须推出一批“限价房”。具体做到：土地批租时要优先保证和落实中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房的地块，年度供应量要达到居住用地总量的70%；同时必须保证该地块所建造的房屋要在套型、房价上有所限制，不得超过一定的标准。为了达到上述要求，政府部门在出让地块时必须采取竞地价、竞房价的“双竞”招标方式来选择开发商。从政策效果看，中央政府频频出台的这些政策措施无疑会推动地方政府在保障性住房的解决上有所作为，必将促使各级政府积极探索解决中低收入人群住房问题的具体模式，从而为更多的中低收入人群解决住房问题带来新的希望。

2.规范土地市场

近几年，土地供应的相对有限和土地需求的异常旺盛造就了部分城市土地市场的供求推移格局，土地价格不断上涨，为此政府出台了多项措施以规范土地市场秩序，抑制土地价格的非正常上涨。2007年1月，《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》提出在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报。这一政策措施意味着原来由中央部门行使的建设用地审批权和责任制，前移至各省级政府，加大了省级政府对建设用地的审核责任，强化了对地方政府的问责制度。同月，《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》发布，这使房地产开发企业在进行房地产项目结算时将面临严格全面的土地增值税清算。8月《关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知》对2005年至2007年供应的所有建设用地开展国有土地使用权出让情况专项清理。9月28日，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》要求从2007年11月1日起，受让人必须付清整宗土地全部的出让金后，方可领取国有建设用地使用权证。这些措施加大了建设用地的取得成本和保有成本。9月30日，《关于认真贯彻<国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见>进一步加强土地供应调控的通知》规定廉租房经济适用房和中低价位中小套型普通商品住房建设用地，其年度供应总量不低于住宅用地供应总量的70%。11月，在2007年度报国务院批准的城市建设用地审批结果中，各地被核减的申报用地面积占到了全部申报面积的31.81%。12月《土地储备管理办法》对土地储备机构申请贷款及抵押贷款的条件、土地储备机构的贷款规模及相关管理措施等作出了严格规定，标志着土地供应进入了储备管理时代。2008年1月3日，《关于促进节约集约用地的通知》对闲置土地处置政策做了更加严格的规定，这对于囤地而沽的现象将产生重要影响。以上调控措施体现了中央政府进一步强化土地管理，力图通过这些措施完善土地储备制度，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，有效阻止开发商蓄意囤积土地、推高地价行为，最大可能保证经济适用房和廉租房的供应的政策取向。这对于抑制房价上涨，缓解中低收入人群住房供求矛盾会起到积极的作用。

3.从紧的货币政策

自2006年以来，国家采取了紧缩的货币政策来控制流动性过剩问题，一系列宏观调控政策对住房市场产生了重要影响。首先，对房地产开发企业而言，由于主要是通过银行贷款和预售商品房回笼资金来维持企业运转，在银行提高存款准备金率和存贷款利率后，企业贷款成本提高，而商品房预售制度的规范更使企业回笼资金缓慢，在建材价格不断上涨的情况下，这些上游企业对开发商结款时限要求也有所提高，房地产开发企业的经营成本加大，特别是对中小开发企业而言，存在着很大的市场风险。但从另一方面看，这将有助于企业优胜劣汰，有利于房地产市场的长远发展。其次，对购房者而言，提高存贷款利率后，住房消费贷款增加，提高了消费者的购房成本，加大了普通消费者的住房支出压力，但同时，由于提高第二套住房的首付比例和贷款利率，会从一定程度上加大投资性购房和超前消费住房的成本，扼制投机性需求，必将有助于缓解市场住房供求矛盾，减轻房价上涨压力。

4.能源原材料涨价

自2006年末以来，能源原材料价格的全线上扬。2008年1—5月全国工业品出厂价格同比上涨分别为6.1%、6.6%、8.0%、8.1%、8.2%。5月份原材料、燃料、动力购进价格上涨11.9%。价格的不断上涨，使房地产开发成本不断提高。同时，随着消费者消费结构的改善和消费理念的转变，很多消费者对建筑材料品质、配套设施、户型及小区环境品质等要素的要求不断提高，因此，房地产建筑安装成本也不断上涨，因此，商品房价格仍然可能维持在较高水平，中低收入家庭通过商品房市场解决住房问题的难度依然较大。

5.住房消费观念与消费者对房价的预期

我国城镇居民普遍存在着“租不如买”、“一步到位”的住房消费观念，一味追求“买新房”、“买大房”，这在我国住房私有化率的迅速上升中能够得到反映。在20世纪70年代末，城市住房私有化率仅在10%左右，有些城市甚至低于4%；而2002年，城市住房私有化率已经高达82.1%。^[6]这种消费观念既给自身造成巨大的经济压力，又不利于住房租赁市场与“二手房”市场的健康发展，加剧了新房市场的供需矛盾。近几年，由于住房成本上升推动了房价上涨，巩固了消费者对近期房价上涨的预期，特别是在西部欠发达地区上涨的空间仍然存在，因此在“买涨不买跌”的消费心理作用下，商品房房价也会维持在一个较高的水平。

6.针对房地产市场秩序的调控

2007年1月，建设部和央行联合发布《关于加强房地产经纪管理规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》，规定房地产经纪机构或交易保证机构必须在银行开立客户交易结算资金专用存款账户，用于存量房交易结算资金的存储和划转，资金划转通过银行转账方式进行，不得支取现金。3月，由建设部会同国土资源部等七部委，联合开展了房地产市场秩序专项整治，强化房地产市场监管，对房地产开发企业依法进行审计和检查，依法打击房地产开发建设、交易中介等环节的违法违规行为。专项整治从2007年3月起为期1年时间。以上措施进一步整顿了房地产市场秩序，规范了开发商和房地产中介机构的市场行为，净化了市场环境。

（二）兰州市中低收入人群住房形势预测

2007年，国家虽然将解决中低收入人群住房问题列为解决民生的重要事项，给予了高度关注，但由于政策传导还有一个过程，住房投资周期较长，各地落实政策的效果还不易及时显现。因此，2008年，兰州市主要在政策层面为贯彻中央的这一精神做了一些政策方面的准备，如已经制定了《兰州市2009年住房建设计划》，同时加大了这些计划的实施力度，所以保障中低收入者住房的房屋供应量有所增加，住房供应结构有所改善，这些将在2009年有所体现。由于供求矛盾的突出和投资周期较长，在商品房房价远远超出普通居民正常消费水平的局面没有改变，保障性住房供给不足，住房结构性矛盾仍然突出的条件下，2008年中低收入者住房问题难以有显著改善。2009年政府将继续贯彻实施并强化住房保障政策，因此，未来保障中低收入者住房的房屋供应量会有所增加，房屋租赁补贴的覆盖范围也会有所扩大。但由于住房投资的周期较长，保障性住房政策显现的效果存在时滞，而中低收入者所释放出来的对住房的需求量非常大，所以保障性住房的供应量和供应结构的改善以及住房租赁补贴的发放对于解决中低收入者住房问题还很有限。面对物价上涨、银根紧缩、土地供应量的收紧等宏观因素效果的延续，住房的生产成本也仍维持在较高水平，这无疑会使保障性住房的取得成本会维持在较高水平。

四、解决兰州市中低收入人群住房问题的政策建议

（一）基本原则

政府主导。要坚持充分发挥政府的主导作用，政府在制定法规、政策，保障低收入者享有基本的居住权方面应当承担主体责任。一是要进行宏观调控，主要是稳定房价，防止租售价格大起大落；二是加强市场监管，规范市场秩序，保证消费者的合法权益；三是强化住房保障，保障人人享有适当住房，实现人们的居住权，保证社会公平。

因地制宜。目前，解决中低收入家庭住房问题有很多模式。一种是实物补贴，即通过优惠政策降低经济适用房的销售价格或廉租房的房租来提高购买者的支付能力,其补贴需要房屋的有效销售或出租才能最终得到落实。其好处是增加了低端住房供应、部分抑制房地产市场价格等，弊端是易造成社会不公平，难以避免腐败的滋生，同时也使政府财政负担沉重。一种是货币补贴，即通过政府对中低收入阶层直接给予经济支持来达到政策目标。其好处是由于直接按人头补贴，有较强的针对性和灵活性，所以其效果直接，能更好地实现社会公平，有效地减少腐败的滋生，其弊端是财政预算负担过重，且具有一定的刚性，不仅不能有效增加住房供应，而且还可能给市场条件下的房价和房租带来上升压力。从实践来看，两种补贴方式各有利弊，对于兰州市而言，由于经济发展水平低，财政自给能力不足，人均可支配收入低，应当因地制宜地在实践中摸索二者结合的适宜方式。

循序渐进。解决中低收入家庭的住房问题不是一蹴而就的，必须在不断地探索中寻找适宜的模式，并在实践过程中不断修正。从实践来看，解决住房保障问题通常有如下规律，即在中低收入家庭住房矛盾非常突出时期，先采用略低的标准，集中财力确保最低收入家庭的住房问题，以后再相机适当提高保障标准、扩大保障范围，进一步解决中等收入者住房困难问题，等到中低收入家庭住房矛盾大大缓和时，再降低保障面，让市场充分发挥资源配置的作用，腾出政府财力去解决经济社会发展中的其他问题。

量力而行。政府解决中低收入家庭的住房问题，必然会增加财政支出压力。地方政府保障范围越大、保障标准越高所需的财政支出也越大，因此，地方政府必须结合自己的财力状况，坚持住房保障水平与经济发展水平相适应，统筹全市经济社会发展的全局，量力而行做出决策。如果保障水平过低，可能会危害社会稳定，进而影响地方经济社会的发展，损害构建和谐社会的大局；如果保障水平过高，可能会加大财政负担，挤占其他必要的财政支出，从而影响兰州市的整体发展后劲，损害了解决问题的根本。

社会公平。目前，兰州市中低收入人群占到了人口总数的80%左右，忽略了社会中如此广大的群体利益，当然也就没有社会公平可言。目前，我市住房问题中存在许多不公平现象，使部分中低收入家庭得不到本应有的政府保障，危害了构建和谐社会的大局。因此，我们必须不断完善住房制度，确保在一定的保障范围内，使所保障的人群机会均等、保障标准一致，切实使人们的居住权得以很好地实现。

统筹兼顾。首先，住房需求是多样化的，我们必须建立一个梯次住房消费体系，廉租房、经济适用房和商品房等的建设要统筹兼顾，实物补贴与货币补贴要统筹兼顾，只有这样才能灵活有效地满足消费者的住房需求。其次，住房保障是社会保障体系的一个重要组成部分，住房保障与养老保障、医疗保障、失业、工伤保险、贫困救助等社会保障体系建设必须统筹兼顾，才会促进社会的稳定发展。

（二）重点措施

1.提高对住房保障中政府职责的认识

保障性住房作为一种由政府提供了财政支持的,为政府目标服务的商品,既具有商品性,但更多地体现出它的社会性和政治性,是政府调节市场失灵的一种方式,是一种准公共产品，对人的基本生存权利的肯定。因此，政府应在保障性住房的管理中扮演“主导者”的角色。由于保障住房是基本生活消费品，并具有准公共产品的性质，因此政府一般从社会保障和收入分配的角度进行干预。而社会保障和收入分配主要是中央政府的职责，因此住房保障首先是中央政府的责任。同时，作为不动产性质的准公共产品，住房又具有区域性的特性，因此，地方政府也应负有责任。对于中低收入家庭的住房问题，政府应该在引导和调控住房市场发展的同时，充分发挥住房保障制度的主体作用。目前我国政府在住房保障方面执行落实力度不够，一是现阶段住房政策的目标过度强调经济发展功能，过于注重从促进经济快速发展的角度推进住房制度改革、加快住房市场发展，对住房政策保障功能、公平性重视不够。特别是，地方政府追求土地收益来加快本地经济发展，进一步加剧了这种失衡。二是现阶段住房政策导向有利于满足以提高居住水平和质量为主的住房需求增长，而对大量中低收入人群的基本住房需求，各级政府及有关主管部门的认识还不到位，缺乏合理的考核问责制，难以形成系统的保障政策。今后必须强化政府职责，发挥政府主体作用。

2.培育梯次住房消费市场

必须依据市情，积极主动地培育市场，建立完善的住房分类供应体系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，建立健全政府住房保障制度。政府应大力发展和规范普通商品房市场，使普通商品房价格与我国城镇居民家庭的住房消费能力相适应；强化政府对低收入家庭的住房保障职能，加快建立健全政府住房保障制度；进一步规范二手房交易秩序，鼓励更多的二手房进入流通，促进存量资源的合理流动和配置，增大市场供给总量，调整供给结构；要进一步培育规范住房租赁市场。可利用经济手段，通过“挤出效应”使大量闲置的居民个人住房存量从“地下”进入公开的租赁房屋市场，使租赁市场公开化和合法化，给消费者更多的理性选择空间。

3.完善各项制度

完善相关的统计信息制度。一是要加快建立居民收入水平认定与分类系统，为政府有效推行住房保障制度提供技术基础。二是要建立健全住房产权认定系统，通过住房普查了解住房情况，并整合统计部门、建设部门的统计资源，对住房进行全面登记、复核和产权认定，建立实名制的住房档案登记制度。三是完善住房开发、建设、销售、存量的统计信息系统，对房地产市场的运行进行监测、评价、预测和报告，规定发布的内容、程序、范围和时间，并通过政府信息公示制度，使消费者和社会各界了解住房市场运行情况，土地资源供应情况、住房建设计划、房地产供求情况、租赁市场情况、房地产租售价格等。通过引导开发商理性开发，消费者合理消费，减少市场信息的不对称，增强市场的透明度，防止房地产价格大起大落，从而为住房市场有序运行奠定基础。四是建立和完善社会信用体系。要进一步完善房地产企业信用档案体系和个人信用制度，严格监控有失信行为的房地产企业及其从业人员，并通过社会惩罚机制，使失信者在获得公共服务、银行贷款以及参加资质认定、职称晋升等方面丧失机会或受到限制，对失信行为情节严重者，依法依规予以披露和曝光。同时，通过住房市场主体形成行业自律机制，提升整个行业的公信力。

（执笔人：邓生菊）

【注释】

[1]康劲：《破解低保人群的社保困局》，《工人日报》网络版。

[2]兰州市统计局：《2007兰州市统计年鉴》。

[3]兰州市统计局：《2007兰州市统计年鉴》。

[4]吴曦：《从只售不租到租售并举——谈经济适用房政策的变革》，《政策》，2007（6）。

[5]隆国强、王凌云：《我国住房领域出现问题的原因与改革方向》。

[6]隆国强、王凌云：《我国住房领域出现问题的原因与改革方向》，国研网。