兰州市社会建设和社会管理态势分析

兰州市社会建设和社会管理态势分析

所谓社会建设，从理论上讲，它是一项系统的、持续的社会工程，主要是指在经济增长和政府改革的基础上，通过制度建设和政策引导，发展社会事业，改善社会治理，增进社会融合，保障社会的可持续性，从而全面提升、保障当代人和后代人的福利水平，实现社会和谐与永续发展。在实际工作层面，社会建设涉及协调人与人、人与社会、社会与环境等关系的多项丰富内容。对此，中共中央在最近几年不断明确了其具体内涵。例如，2004年末，在中央经济工作会议上，胡锦涛总书记提出调整收入分配、积极扩大就业、努力完善社会保障体系、逐步理顺分配关系、加快社会事业发展，是构建社会主义和谐社会的重要任务。2005年2月19日，胡锦涛总书记在“省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”上指出：切实保持经济持续快速协调健康发展、发展社会主义民主、落实依法治国的基本方略、加强思想道德建设、维护和实现社会公平和正义、增强全社会的创造活力、加强社会建设和管理、处理好新形势下的人民内部矛盾、加强生态环境建设和治理工作、保持社会稳定是构建社会主义和谐社会的主要工作。2007年，中共十七大明确指出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，必须优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。

由此可见，虽然社会建设的战略任务是中共十六大以来逐步明确提出的，但是，社会建设的工作实践在改革开放三十年中却一直进行着。三十年来，兰州社会建设取得了相当的成就，但是也存在突出问题。本文拟结合中共中央的工作部署，围绕以民生为重点的社会建设的六个主要方面，概括性地作出初步分析，以期为加速推进我市社会建设提供参考。

一、人民生活水平整体提升，但贫富差距日益扩大

人民生活问题是民生问题的核心内容。改革开放以来，兰州市坚持以经济建设为中心，采取多种有效措施促进经济增长，取得了巨大成就，经济一直保持了很高的增长速度，全市经济规模不断扩张，运行质量大幅提高，经济总量迅速扩大，连续跃上新台阶。1978年我市国内生产总值仅为21.8亿元，1992年首次突破百亿元大关，1995年跨上200亿元台阶，并在1998年提前实现了GDP比1980年翻两番的目标，2000年经济总量突破300亿元，2007年达到732.76亿元，是1978年的33.6倍。2008年我市国内生产总值达到846.28亿元，相比改革开放起步时的1978年增长了38.8倍；人均国内生产总值亦由1978年的1077元增加到2007年的22325元，比1978年增长了19.7倍。

与此同时，城乡居民收入快速增长，消费支出持续提高，人民生活水平整体提升。1978年我市城镇居民人均可支配收入为363元，而到2007年已突破万元，达到10271元，比1978年增长了28.29倍，年均增长12.22%；2008年则达到11677元，增长了32.16倍，比上年增长13.68%。随着支农惠农各项政策措施的逐步落实，农村居民收入快速增长。1978年农民人均纯收入为90元，2007年达到3103元，增长了33.48倍，年均增长12.98%；2008年达到3503元，增长了38.92倍，比上年增长12.89%。城乡居民收入的增长，带动城乡居民储蓄存款大幅度增加，2007年城乡居民人民币储蓄存款余额达710.52亿元，比1978年增长549.79倍，年均增长24.31%；2008年城乡居民人民币储蓄存款余额达907.1亿元，比上年增长29.62%。收入增长促进居民消费水平的不断提高，恩格尔系数持续下降。2008年全市居民消费价格指数达到107.2%；2007年城市居民人均消费性支出8050元，是1978年的23.4倍；城市居民家庭恩格尔系数由20世纪90年代初期的53.19%下降到2008年的37.97%。2007年农民人均消费性支出2420元，是1978年的31.03倍，年均增长12.57%，农村居民家庭恩格尔系数由20世纪90年代初期的52.16%下降到2008年的45.2%。可以这样认为，城乡居民在整体上均已摆脱贫困，进入小康生活水平。

但是，持续快速的经济发展也伴随着贫富差距的日益扩大。贫富差距进一步表现为城乡之间、城乡内部、地区之间和行业之间的差距。

从城乡收入比看，近几年由于农民增收难度加大，农民人均纯收入增速赶不上城镇居民人均可支配收入增速，所以城乡收入比呈持续拉大的状态。特别是榆中北山和南山、永登西北部山区、七里河后山四大贫困片，群众生产生活条件比较差，城乡收入差距更为明显。2003年兰州市城乡收入比为2.96∶1，之后该比值进一步扩大，到2008年达到了3．33∶1。此外，我们也注意到，近郊四区的农民人均纯收入远高于兰州市农民人均纯收入的平均水平，远郊三县一区的农民人均纯收入远低于兰州市农民人均纯收入的平均水平，而且，这种差距还在继续拉大。2002—2008年农民人均纯收入最高的城关区与全市平均水平相比，其倍数由2．45提高到2．79，农民人均纯收入最低的榆中县由全市平均水平的70．41%降低到68．33%。从兰州市农业经济发展的基础看，今后农民增收的难度还在加大，增收的不确定性也在增强，缩小城乡收入差距的任务还相当艰巨。在行业之间，收入差距问题越来越突出。仅从2008年兰州市劳动和社会保障局公布的劳动力市场工资指导价位看，行业工资最高和最低平均水平相差21274元、68.74个百分点，绝对差额为58436元、88.71个百分点。若考虑高收入行业的奖金和工资外收入，则行业贫富差距更大。提高人民收入水平，缩小城乡、行业收入差距，成为解决兰州民生问题的重要问题。

二、就业方式日益多元化，但就业压力依然很大

就业是民生之本。改革开放之前，由于我国实行计划经济体制，所有制结构单一，社会成员的就业主要由国家包办，主要在国有集体单位就业。广大农村和农民被排斥在工业化进程之外，农民非农就业的数量非常有限，我国充裕的劳动力资源没有得到合理的开发利用。

改革开放以来，随着经济体制改革的深入，居民就业的方式日趋多元化，农民非农就业数量迅速增加，劳动力资源得到更为充分的开发。据兰州市统计局数据，2007年底，我市从业人员达153.98万人，其中城镇为83.44万人，乡村为70.54万人，比1978年的55.03万人增加了98.98万人，增长61.62%，年均增加近1.67%。与经济结构调整相适应，我市就业结构不断优化。随着第二、三产业的发展，兰州市就业人员不断在三次产业间进行合理流动，第三产业成为扩大就业的主要领域。我市在第一、第二、第三产业从业人员结构比例由1986年的29.27∶42.53∶28.50调整为2007年的27.26∶29.73∶43.01。第三产业从业人员的比重由1986年的28.50%上升到2007年的43.01%，从业人员数量由37.79万人增加到66.08万人，年均增长2.70%。

改革开放以来，个体经济、私营经济、非内资经济等各种类型的非公有制经济迅速发展，成为促进城镇就业和转移农村富余劳动力的重要部门。兰州市统计局数据表明，2007年末，国有经济单位在岗职工33.46万人；集体经济单位在岗职工2.55万人；其他经济类型单位包括三资企业、联营企业、有限责任公司、股份有限公司等在岗职工为18.19万人。2007年末，国有单位从业人员占全部从业人员的比重由1978年的52.57%下降到22.96%，城镇私营企业及个体从业人员达26.98万人，占全部从业人员的17.52%，较1979年增加26.94万人，较1992年、1998年分别增加21.07万人、17.75万人，分别增长3.57倍和1.04倍。

但是，我市就业形势依然严峻。在劳动力总量供大于求的矛盾尚未解决的情况下，我们又面临着稳定企业就业、解决返乡农民工就业和安置大学生就业的新问题，全市就业呈现出新旧矛盾相互交织，扩大就业和稳定就业双重任务并重的新形势。今年一季度我市城镇新增就业人数9545人，与去年同期相比下降11.6%，安置城镇下岗失业人员就业4651人，与去年同期相比下降22%，就业形势相当严峻。虽然在国家4万亿经济刺激计划的带动下，上半年城镇就业和农民工就业相对稳定，但是，按照经济危机蔓延的一般规律，制造业和第三产业受影响相对滞后。因此，企业用工减少在后半年可能更为严重，特别是吸纳就业较多的中小企业，在当前的复杂形势下，发展环境趋紧，后半年用工形势不容乐观。从一季度的就业数据看：与上年同期相比，第二产业需求比重下降了2.92%，第三产业需求比重则上升了3.39%。第二产业中制造业用工需求下降2.02%，反映出第二产业用工需求减少明显。如果下半年制造业继续维持低增长格局，就业将趋于更加严峻

首先，劳动力供大于求的矛盾将长期存在。据测算，我市每年需要安排就业的人数达9万人之多，而每年通过各种渠道只能安置4.5万人左右，劳动力供大于求的矛盾十分突出。由于我市地处内陆，经济欠发达，开发新的就业岗位任务艰巨，尤其是公益性岗位的开发难度很大。部分下岗失业人员一方面技能单一、文化偏低、年龄偏大，一些人就业观念尚未转变，不愿意到非公有制企业和社区就业。此外，劳动力供求错位现象严重。一方面有一部分人员找不到适合自己的工作岗位，另一方面又有部分企业的大量岗位招不到合适的人员，特别是技能型人员，用工与求职不匹配。据兰州市统计局数据，“十五”期间，我市城镇登记失业人数年均下降8.97%。进入“十一五”时期，2006年城镇登记失业人数为2.26万人，较上年增长22.16%，2007年城镇登记失业人数为2.4万人，城镇登记失业率为3.2%，较上年减少2.65%，“十一五”前两年年均增长9.76%，2008年城镇登记失业人数为1.89万人，城镇登记失业率则下降为2.8%，2009年上半年，城镇登记失业率保持在2.49%的低位，我市城镇登记失业人数呈升降交错的态势。

其次，经济体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题，尚未得到全部解决，在国有企业重组改制和关闭破产的过程中，分流安置职工的任务依然繁重，部分困难地区、困难行业和困难群体的就业问题仍然存在。2007年安置下岗失业人员再就业18801人，安置困难人员再就业5656人；2008年安置下岗失业人员再就业2.5万人，完成年计划的132.2%；安置困难人员再就业7162人，完成年计划的126.5%。2009年上半年，全市城镇新增就业30200人，其中，下岗失业人员再就业14269人。2008年9月以来，我市受国际金融危机持续蔓延和国内经济增长减速的影响，部分企业限产、停产、关闭、破产。目前，已获国家批准的政策性破产企业2户，涉及职工2264人；规模以上工业企业停产、限产共67户，涉及职工12186人。经济增长放缓和企业效益下滑必然导致就业需求下降和就业岗位减少。市经委监测的553户规模以上工业企业中，大约有8%的企业都从今年开始出现岗位净减，流失岗位近1000个。

再次，农村劳动力转移就业和被征地农民的就业安置问题凸显。2007年兰州市农村劳动力为75.11万人，比2006年的80.77万人下降了7.01%。2007年全市劳务输转再创新高，输转规模达到41.19万人次，完成全年计划的102.98%，比2006年增长1.2%；有组织输转15.63万人次，完成全年计划的102.8%，比上年提高2.2个百分点。2008年，全市共输转城乡富余劳动力27.6万人，完成年计划的102.1%，其中有组织输转11.2万人，完成年计划的103.8%。2009年6月底，全市输转城乡剩余劳动力已达24.67万人，完成全年目标任务的82.2%。由此可见，随着城市化进程的推进，大量被征地的农民面临着转移就业的问题，增加了城镇劳动力的供给。

此外，由于经济社会结构和择业取向的变化，我市高校毕业生的就业问题也很突出。近年来，我市普通高校毕业生人数快速增加。2006年大中专毕业生7585人，2007年为8666人，比上年增加14.25%，2008年则达到10345人，比上年增长19.37%。三年大中专毕业生总数达到26596人，其中，本科生10689人，占毕业生总数的40.19%，专科生12178人，占毕业生总数的45.79%，中专生3470人，占毕业生总数的13.05%，研究生259人，占毕业生总数的0.97%。三年来，已登记就业高校毕业生8288人，就业率为31.16%，其中，本科生就业人数为316人，就业率为4.17%，专科生就业人数为4063人，就业率为33.36人，中专生就业人数为2832人，就业率为18.39%，研究生就业人数为167人，就业率为64.48%。已登记就业高校毕业生的8288人中，到市属企事业单位就业2855人，占就业总数的34.45%，到县区就业2473人，占就业总数的29.84%，到非国有单位就业（含人事代理）2962人，占就业总数的35.74%。整个“十一五”期间，高校毕业生待业人数每年都在增加，就业压力将进一步增大。

三、教育事业不断发展，但教育公平与教育质量问题较为突出

教育直接关系人的全面发展。改革开放30年来，在经济社会发展的同时，我市教育也取得跨越式发展。2008年，全市有在校生84.1万人，教职工6万多名，各级各类学校1361所，遍布全市的城市和农村，教育普及程度大大提高，人民群众享有越来越多的受教育机会。

首先是基础教育入学率稳步提高。到20世纪末，我市完成了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的历史性任务。此后，政府加大财政投入，在农村全面推进免费义务教育以及对义务教育阶段的学生实行“两免一补”、修订《义务教育法》并贯彻落实，促进了基础教育的快速发展。统计数据表明，到2008年，全市小学入学率达到99.99%，初中入学率达到99.98%，高中阶段入学率达到84.02%。

其次，职业教育集约化发展迈出新步伐。特别是最近几年，发展速度更快。2008年，开展兰州·扬州职业教育合作办学，两市的27所职业院校达成合作意向；促进职业教育的规模发展，大力整合职业教育资源，促成兰州教育学院、兰州师范学校与兰州职业技术学院整合为新的兰州职业技术学院的“三校合一”，2009年组建了兰州理工职业教育集团和兰州商贸职业教育集团；投资900万元用于职业教育实训基地和特色专业建设；启动了全市中等职业教育教师培训计划；推动十余所职业学校加入中国半导体行业协会、江苏半导体行业协会的“校企合作VIP联盟”。

再次，高等教育就学机会大幅增加。2008年我市高等学校30所，在校生24万人，教职工1.5万人。全国普通高考报名37198人，上线率76.58%，录取率50.55%。特别是，国家坚持招生计划增量部分向中西部地区倾斜，促进了我市高等教育机会的公平分配。此外，我市还大力发展网络远程、成人函授、自学考试等教育形式，创造多样化的受教育机会，积极推进继续教育和终身学习。

但是，随着教育事业的迅速发展，教育公平和教育质量的问题也日益突出，尤其是教育公平问题更为急迫。教育公平问题主要体现在城乡教育、区域教育、教育类别间的不协调与较大差距。教育质量问题主要体现在教育理念、教育模式、教育方法、教育内容等方面改革的滞后，制约着我市公平教育的健康发展。

首先，我市教育资源的分配呈现明显的城乡差别，区域之间在教育资源获取上差异明显。优质教育资源主要集中在市区，农村相对匮乏，城乡教育差距更为直观地体现在办学经费、师资、设备、校舍等多方面。在办学经费上，我市教育资金缺口较大，经费的投入仍不能满足教育均衡发展的新要求，存在较大差距，不少学校还在举债办学，特别是在普及九年义务制教育过程中，我市各级教育部门采取贷款搞学校建设的办法，形成的欠债规模较大，目前除西固和安宁没有欠债外，其余六县区共有义务教育债务11698.17万元。在师资队伍上，城市基础教育教师整体超编与农村部分地区师资紧缺并存，农村教师的待遇大大低于城区学校教师。农村教师资源有限，以民办教师、代课教师、新分配教师、“民转公”教师为主体，致使教师的学历和教学水平不高，教学能力不强，教师整体素质不高。从文化结构看，城市基础教育教师不能普遍达到本科水平，重点学校教师学历高，农村教师学历较低，大多为大专以下学历。从年龄结构上看，农村教师的平均年龄也大于城市。不合理的资源配置只能让城乡基础教育发展更加失衡，差距越来越大。在办学条件上，全市城区学校占地面积、建筑面积普遍达不到规定标准，大部分学校没有发展空间。学校生均占地面积和生均运动场地严重不足，城区学校占地面积中学生均不足10平方米，小学生均不足7平方米，中小学生均活动场地面积不足3平方米，远远低于国家规定的标准。农村学校基础设施配备方面则更加薄弱，有相当一部分学校缺少教研资料，教学形式单一。一些农村学校的校舍陈旧，有的学校无围墙、无食堂、无球场、无饮用水、无现代远程信息教育设备，教学设施相对滞后，办学条件较差。

其次，不同教育类别之间也存在明显差距，主要体现在重点与非重点学校、基础教育与高等教育、普通高校和职业院校等之间的差距。之所以“择校热”持续不降，正是因为重点和非重点学校所占有的资源是不一样的，给学生和家长的心理预期也不一样，反过来又强化重点学校的强势地位。而政府和民众一直以来赋予高等教育更多的精英色彩，相对广泛、庞大的基础教育以及趋于实用的职业院校而言，高校能更易和更多地从外部获取资源，而义务教育的前端学前教育更易被忽视，由此导致不同层面的教育发展处在一种不平衡中。

四、医疗卫生条件不断改善，但供需矛盾依然突出

医疗卫生事业的发展与人民群众生活质量的提升息息相关。改革开放以来，我市医疗卫生服务体系建设不断强化，公共卫生管理和应急管理体系全面加强。2008—2009年全市争取国家扩大内需新增中央投资卫生建设项目46项，包括19个乡镇卫生院、1个县医院、1个妇幼保健站、1个县中医院、20个村卫生所、4个社区卫生服务中心建设，建设规模38872平方米，总投资5666万元。已建成社区卫生服务机构218个，其中社区卫生服务中心57个，社区卫生服务站161个，社区卫生服务覆盖率达到93%以上。全市卫生应急指挥体系基本建立，处置各类突发事件能力增强，对手足口病、甲型H1N1流感等疫情进行了有效防治，及时处置了群体性食物中毒等突发公共卫生事件。2007年末，全市卫生机构床位数14164张，卫生技术人员22588人。由此来看，我市医疗卫生服务规模和服务能力持续扩大与提升。

一般而言，人均预期寿命、孕产妇死亡率、婴幼儿死亡率是衡量一个国家和地区人口健康状况的三个重要指标。人均预期寿命的提高、孕产妇死亡率与婴幼儿死亡率的降低，能有效反映出一个国家或地区疗卫生条件的改善。据统计数据显示，2008年，我市孕产住院分娩率为96.24%，比2007年提高3.32%，因而孕产妇死亡率为13.86/10万，比2007年降低57.99/10万；5岁以下儿童死亡率为10.74‰，比2007年的13.54‰下降2.8‰，婴儿死亡率为9.81‰，比2007年下降3.12‰，均低于全国平均水平。

但是，在我市医疗卫生条件不断改善的同时，医疗卫生事业的发展依然滞后于经济和其他社会事业发展，医疗卫生服务体系的服务提供与人民日益增长的健康需求不适应的矛盾还相当突出，具体体现为看病难、看病贵等问题。

首先，在医疗卫生事业发展中，政府投入严重不足，严重影响了医疗卫生机构服务提供的能力和老百姓的就医满意度。

其次，我市医疗卫生事业发展非常不均衡，医疗资源过分集中在城市和大医院，致使基层社区和农村没有能力承担基本的医疗功能，进而影响到群众对当地医疗机构的信任，由此又加剧了城市大医院的压力，强化了其优势地位。

此外，公立医院运行机制改革也不到位，导致许多医院日益弱化自身的公益性而过度追逐利益。再加上药品和医疗器械生产流通秩序混乱等原因，从而使得“看病难、看病贵”等问题凸显，引发群众不满意。

五、社会保障改革逐步推进，但防范风险的能力还不强

社会保障在维护社会成员集体安全、促进社会团结方面发挥着重要作用。改革开放以来，我市的社会保险事业稳步发展，截至2008年，基本上形成了以基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险为主导的社会保险体系。特别是2005年至今这一时期，为了使更多的人在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得生活保障，兰州市结合实际，先后制定出台了一系列社会保险政策，并已全面实施。

首先，社会救助体系框架基本建立，城乡绝大多数困难群众基本生活可以得到较好保障。城乡低保继续保持动态管理下的应保尽保，农村低保提标准工作全面落实。到2009年6月底，全市城镇低保对象共5.3万户，11.53万人，保障面为5.7%，上半年共发放保障金8860万元。农村低保人口达2.5万户，6.85万人，保障面5.7%，上半年发放低保金2066万元。在最低生活保障基础上开展的各种专项救助日益增多且日益规范，教育救助、医疗救助、临时物价补贴、取暖补贴、廉租住房等专项救助全面落实，上半年全市累计救助城乡困难群众2100多人次，发放医疗救助资金530多万元。城乡困难群众的基本生活得到保障。

其次，社会保险覆盖范围持续扩大，在一些重点领域和薄弱环节取得积极进展。据兰州市统计局数据显示，2009年上半年，我市各类社会保障进一步加强，参加城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的人数分别达到24.12万人、58.09万人、72.75万人、35.57万人、32.09万人。在做实养老个人账户、完善基本养老保险制度的同时，从2007年开始建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度，以解决广大城镇非从业居民的基本医疗保险制度缺失问题，目前，已参保65.43人，参保率达到71.72%。积极探索做好被征地农民参加社会保险工作，实现了被征地农民社会保障历史性突破，2008年参保3425人，征缴保险费10822万元，已享受待遇511人，发放养老金63万元。

再次，以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会福利事业发展格局初步形成。通过提高孤老供养标准、加强老年福利服务设施建设、推进养老服务社会化、开展居家养老服务等，改善了老年人福利服务待遇；通过完善救助、社区康复、福利企业集中安置残疾职工等多种方式，较好地保障了残疾人合法权益；制定政策，实现了孤儿救助从养教到关注其全面健康发展的制度性转变。

但是，目前我市社会保障体系还远远没有完善，与我市社会经济发展过程中客观呈现的社会风险相比，目前的社会保障体系在保障居民生活安全、防范社会风险方面的能力还不是很强。

首先，社会保障各项目发展不均衡，不同类型的社会保障都还存在着这样那样的问题。特别是城乡差距、地区差距悬殊，使得社会保障在城乡之间和地区之间也表现出差异，一体化程度不高，不利于保险的异地接续，不利于促进基本公共服务的均等化。例如，农村养老保障制度还没有正式形成，其他社会保险也还没有实现全覆盖。社会福利的内涵依然有局限，福利供给多元化的进程依然存在问题。社会救助制度实践也存在着救助标准、城乡统筹、责任划分等技术问题。

其次，社会保障制度依然缺乏法制保障。社会保障是通过国家立法强制实施的社会安全制度，制定实施社会保障法律法规、加强执法，有助于保障社会保障制度的强制性、规范性和统一性。但是，我国社会保障立法工作仍然不能适应事业发展的需要，社会保险等重要法律还未制定，在实际工作中没有法律依据或可依据的法律效力层次不够等问题比较突出。

再次，社会保障经办管理水平较低，制度难以有效落实。随着大量灵活就业人员、农民工和城乡居民纳入社会保障范围，经办管理工作的范围、内容、对象、项目和方式都发生了很大变化，迫切需要制定社会保险经办机构服务标准和规范服务设施建设，严格工作规程，推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设以及进一步充实专业服务工作队伍，改善经办条件等，加强社会保障机构的能力建设，以提升管理服务水平。

此外，社会保障基金管理与运营依然存在较大的安全风险。基金是社会保障制度运行的物质基础，既要防止挤占挪用等显性损失，又要防止贬值等隐性损失，这就需要制定基金管理监督的法律法规，建立健全内部控制制度、征缴稽核制度、信息披露制度和要情报告制度，完善社会保障监督委员会的工作制度和机制，加强队伍建设，加大监督力度，发挥行政监督、专门监督和社会监督的作用，形成关心、重视、维护基金安全的社会氛围。

六、社会管理进一步完善，但管理水平仍然不高

在社会管理领域，社会管理多元化是发达国家的共同做法和成功经验，也是现代社会管理的主流趋势。这一趋势同样适应我国社会发展现状。伴随着我国改革的不断深化，社会分层日益细化，社会利益关系日趋复杂，利益主体呈现多样化，收入分配差距拉大，社会流动加快，“社会人”替代“单位人”成为社会成员主要特征，社会管理难度加大。建立与社会主义经济、政治、文化相适应的社会体制，主要途径是完善社会组织管理机制，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

（一）民间组织迅速发展，但是其社会功能仍然有限

民间组织是现代公民社会的重要载体。改革开放以来，随着经济政治体制改革的不断深入，“小政府、大社会”作为一种事实上的社会建设思路被提出来，国家鼓励包括各类中介组织在内的民间组织的发展，以承接政府职能转变后的一些社会管理和社会服务职能，特别是发展各类行业协会，为产业发展提供服务和支撑。与此同时，随着民主化的推进，国家逐步改变了直接控制整个社会的方式，鼓励社会成员依托各类民间组织实行自我管理、自我服务。由此，我国各类非政府非营利的民间组织在改革中获得了快速发展，成为政府和经济组织之外的“第三部门”，对中国社会组织结构的转型和公民社会的发育产生了重要影响。

大体上，改革开放以来我国民间组织的发展经历了五个时期，即：1978—1984年的萌发期、1984—1989年的发展期、1989—1993年的低潮期、1993—1998年的膨胀期，以及1998年颁布实施修订的《社会团体登记管理条例》以来的整合期。据民政部统计，截至2007年底，全国共有各类民间组织38.1万个，其中社团20.7万个，民办非企业单位17.2万个，基金会1369个。而在1988年，各类民间组织还只有4446个。截至2008年底，兰州市登记注册各类社会组织195家，其中社会团体106家、民办非企业单位89家；2009上半年，全市登记注册各类社会组织65家，其中社会团体33家、民办非企业单位32家。

但是，在数量迅速增加的同时，民间组织所发挥的社会作用还很有限，各类民间组织的发展也不均衡，民间组织成长的外部环境和内部约束机制都还在逐步健全过程中，以民间组织为主体的公民社会仍然处于生长发育阶段，远未成熟和定型，其对完善市场经济体制、承接政府职能转变、扩大公众社会参与、推进基层民主自治、促进公益事业发展等方面的功能，都还有待于继续加强，这也是当前大力推进社会建设所面临的一项重要挑战。

（二）基层社区建设不断加强，但是居民认同与自治程度依然有限

社区建设是社会组织建设的一部分，同时也是宏观社会建设的微观体现。改革开放以来，中国社会的一个重大变化就是社会组织方式的变革，对于个人而言，就是经历了由“单位人”向“社会人”的身份转变。这种转变，在个体层次上使社会成员获得了更多的自由，在社会层次上提高了单位的运行效率，特别是经济单位的运行效率。但是，与此同时，它也对社会管理提出了新的挑战，如何在新形势下对社会成员进行必要的组织或者促进他们的自我组织，成为社会建设过程中无法回避的重大问题。而城乡分割的弱化、快速的城市化工业化所导致的城市流动人口大量增加，以及社会经济发展过程中新型社会群体和阶层的出现，使得解决这一问题变得更为迫切。在此背景下，我国政府逐步明确了加强社区建设的工作思路，努力促成原来的“单位人”转变为新型的“社区人”，由此改进社会治理。30年来，社区建设逐步发展，取得了一定成就，突出体现为组织建设的加强和社区服务内容的拓展。

兰州的社区建设工作坚持从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务功能，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为公众创造安居乐业的良好环境上发挥促进功能，从而健全社会协调机制，实现社会的安定有序。2008年，全市228个社区达到了“和谐社区”创建标准，占城镇社区总数的70.4%；农村社区建设试点工作全面推开，皋兰县被确定为全国农村社区建设实验县，其他7个县区的10个农村社区试点工作也已全面铺开；援建完成120个农村社区和73个城市社区图书室，共向社区提供了近80万元的图书；下发了全市村务公开民主管理工作安排意见，村务公开监督机制更加健全，全市村务公开率达到了100%，规范率达到了90%以上。2009年，我市着眼基层民主政治建设，城乡社区建设积极推进。城市社区建设不断深化，目前，已推荐我市安宁区为全国和谐社区建设示范城区，推荐七里河区西湖街道、城关区李家庄社区等3个社区为全国和谐社区建设示范街道、社区；已确定我市30社区和6个农村社区为示范社区；农村社区建设工作逐步推进，在抓好皋兰县农村社区建设全国试验点和11个全市实验村的基础上，总结了一年来我市农村社区建设的经验，转发了民政部《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》，明确了工作任务，要求各县区配合全市新农村建设，以县区委、政府名义制定印发《“农村社区建设实验全覆盖”创建活动实施方案》，目前，各县区《方案》正在制定中。

但是，我市城乡社区建设明显不均衡，并且由于基层社区建设主要遵循的是自上而下的路径，依托政府行政力量是开展社区建设的重要前提和动力，由此导致社区建设具有外部性和强制性，社区管理机构具有行政化倾向，管理人员则在某种程度上成为准行政人员，社区居民自觉参与、自我管理、自我服务表现不足，对于社区的认同和归属感不强。虽然这种情形可能是中国社区建设的必经阶段，但是它对社区建设的可持续性以及促进真正社区的形成都有负面影响。

（三）社会奉献显著成长，但是还没有形成规模性力量

社会建设，人人有责。每个社会成员努力为维系社会共同体做出自己的奉献，也是社会建设的重要方面。社会成员的奉献是推动社会建设的内生力量。但是一个时期曾经出现集体主义价值观受到削弱、极端个人主义有所抬头甚至局部泛滥的情况，人们越来越计较于个人利益，最多只是欣赏所谓的“主观为自己、客观为他人”。这种状况在一段时期内导致了社会成员之间的疏离和紧张，削弱了社会共同体意识。20世纪80年代中后期，特别是90年代以来，社会奉献精神逐步回归，最重要的体现有两个方面：一是慈善捐赠逐步发展，二是志愿服务逐步发展。2008年5月12日四川汶川大地震后的民众表现，标志着我国社会成员的奉献精神达到一个新的水平。根据民政部的统计数据，2008年仅四川汶川地震捐赠就达到574.91亿元（截至7月15日）。与此同时，兰州市全面组织开展抗震救灾社会捐助活动。以市政府名义下发了《关于开展抗震救灾社会捐助活动的紧急通知》，对捐助活动时间、范围、原则、管理等方面都提出了明确要求，对款物接收进行了周密部署，从2008年5月15日开始，迅速在全市掀起了抗震救灾募捐活动高潮，期间全市民政系统及各级慈善协会共接收社会各界捐款4038.29万元，物资274.87万元，其中市民政局直接接收捐款1343.41万元，市慈善总会接收142.44万元，县区接收2552.43万元。为确保重灾区群众安全越冬，9月15日至10月30日期间，市民政局按照省厅要求在全市再次组织了社会捐助活动，共接收捐款51.14万元、棉衣254052件、棉被7730床、其他物品140374件。

目前，兰州市大力发展慈善事业，不断健全慈善组织。全市已有5个县区筹备成立了慈善总会，已建成经常性社会捐助工作管理中心1个，接收中心8个，接收工作站74个，接收工作点359个，基本上形成了“四级管理、三级接收”的经常性社会捐助工作网络。以“百家单位送温暖、帮困解难促和谐”活动为契机，认真组织开展“送温暖、献爱心”社会捐助活动，全市共接收捐款672.73549万元，棉衣被23.86万件，等等。

但是，由于我市慈善事业起步比较晚、相关的法律制度建设还不健全、慈善捐赠的组织化程度不高、慈善组织的专业性和公信力还不强等等原因，我市慈善捐赠的发展水平从横向比较看还很低，对于社会建设的表征性和推动力还有限。表现在慈善机构的数量太少，捐赠资金有限，个人捐赠所占比例低。为此，必须大力推进慈善事业发展，提升社会成员的奉献精神。

总之，社会建设是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务。我们虽然取得了很大成就，但是与新时期的现实需求相比，差距还不小。在新时期新阶段，我们应当秉持以人为本、科学发展，以和为贵、化解矛盾，以建为先、共建共享的新思路，进一步加大工作力度，推进社会社会建设图管理的全面发展。

参考文献：

1.兰州市发改委.兰州市国民经济和社会发展报告.2008年、2009年.

2.2008上半年兰州市经济运行情况分析.发布会内容.

3.兰州市民政局.2008年全市民政工作总结和2009年工作打算.关于报送2009年上半年全市民政工作总结的报告.

4.兰州市统计局.30年数字之兰州.

5.兰州市劳动和社会保障局.兰州市就业和社会保障存在的问题和政策建议（2009年5月5日）.

6.汝信、陆学艺、李培林.2008年中国社会形势分析与预测.北京，社会科学文献出版社，2008.340页.

7.洪大用.中国社会建设三十年：成就与问题.学习与实践，2008.8.

执笔人：张玉斌　杨巧燕　刘心刚