无锡进一步改进城乡统筹的建议

5.2.3　无锡进一步改进城乡统筹的建议

在现有措施与成绩的基础上，我们认为，无锡还需要加强的重点是，进一步在制度上扩大公共服务均等化的范围，保障农村居民特别是外来务工人员能够同等享受政府在医疗、教育和就业培训等方面提供的公共福利，为此应进行较长远的公共服务制度设计。

目前，我国城乡居民基本公共服务严重失衡，其主要原因在于城乡“二元”公共服务结构。要积极推进城乡基本公共服务均等化，首先必须打破城乡分割的“二元”公共服务结构，尽快建立城乡统一的公共服务体制，这主要包括义务教育、公共医疗卫生、社会保障、就业市场以及基础设施建设等几个方面。无锡目前已在这些领域采取了积极措施，但在对待外来农民工方面，相对来说力度不足，与本地户籍居民仍存在显著的区别待遇。

我们观察到，无锡市政府对于大量外来人口的涌入很关注，在肯定他们的贡献的同时，也观察到这些人口具有的不利特征：（1）文化程度较低，高中文化程度以上者仅占11%；（2）择业层次不高，大多为工厂和建筑业的一线员工、商业和服务业的普通服务员，无证设摊、流动打工者也不少；（3）收入低且不稳定；（4）犯罪高发多发。

此外，无锡市政府比较关注外来人口给城市管理、经济社会协调发展带来的诸多问题，其中包括：（1）给控制人口增长和城市资源分配带来的新问题，外来人口增多加大了对基础设施的需求，如出行、医疗保障、子女入学、居住条件等，可能引发车辆拥堵、无证游医、自办学校、违章建设等现象；（2）外来人口的涌入限制了劳动力市场质量，城市竞争力排名中的劳动力素质和人才状况得分偏低；（3）外来人口的违法犯罪、无证经商、超生超育、交通违章、不讲文明等现象突出，影响城市文明创建、平安建设和法治建设；（4）外来人口增多，使城市人口总量增大，延缓了人均GDP的增长步伐，等等。

应该说，以上情况是所有国家在城市化进程中必须面对的挑战，并不是外来人口所特有的问题。东欧和南欧的大量廉价劳动力进入西欧国家，拉美的大量廉价劳动力进入美国，都产生了类似的影响。即使有国境的存在，仍然不能阻止经济机遇对人口流动的巨大吸引力。因此，面对国内因经济活动形成的大量人口迁移，地方政府更是无法阻拦，需要采取更积极的态度来看待，这包括如下四个方面：

第一，要认识到外来人口的流入既是经济发展的需要，也是对经济发展成就的肯定，接受外来人口流入并越来越多地在本地定居的事实。无锡本地的人口自然增长率已降至零，老龄化趋势明显，只有外来人口、特别是青壮年劳动力的补充，才能维持经济发展活力。在现有的发展阶段，各种层次的劳动力都是需要的，除了创业人才和科技人才之外，许多产业特别是服务业还需要大量的普通职工。随着国家户籍政策的改革和社保体系的完善，将有越来越多的外来务工人员在无锡定居，这是不可逆转的趋势。

第二，要肯定外来人口的积极作用。外来务工人员为本地的经济社会发展提供了大量劳动力资源，有效地降低了劳动成本，而且作为一个消费群体还拉动了城市消费。为了提高人均GDP的目标而排斥这些工人是不正确的，因为如果没有这些廉价劳动力的供给，许多企业就不会在本地兴办，首先就不可能创造产值。外来人口的工资收入不高，但正是这样才提供了许多廉价的服务，并且他们创造的价值普遍都大大超过自身所得。在外来人口已接近无锡总人口三分之一的情况下，更理智的态度是促成他们融入本地社会。政府应该在条件相对成熟的时候，越来越多地对外来人口普及市民待遇。

第三，要积极采取措施，帮助外来人口提升自身素质，实现共同进步。外来人口自身素质的很多问题是客观存在的，但抱怨和排斥不能解决问题，更好的办法或许是给他们提供教育、培训的机会，用欢迎的态度来接纳他们，让那些有条件的个人和家庭能接受无锡，愿意在本地安家置业，有恒产而有恒心。比如兴办农民工夜校、改善农民工子弟学校的办学条件等等。只有全社会都养成这种尊重公民权利和个人经济自由的氛围，才能对高层次人才真正产生吸引力。反之，如果习惯于从阶层、教育、地域的角度对外来人口加以歧视，纵然能够给外来的人才提供很好的经济发展机遇，也会造成他们的心理阴影。

第四，要继续扩大社会保障覆盖面，通过合理的设计，既能兼顾地方的财力，又能为外来人口提供安全网。外来人口的不稳定，很大程度上也和他们缺乏社会保障的安全网有关。地方政府普遍担心为这些人提供社会保障会影响地方政府的财力，但事实上，现代社会保障体系的特点是权利义务对等制，除了最基本的人道帮助以外，其他保障都是建立在缴费的基础上，以大多数人的缴费来为少数遭遇风险的人提供补偿。如果制度设计合理，在财务上是可持续的。外来务工人员大多数较为年轻、容易找到工作，在经济正常发展的情况下可以为社保体系提供充足的缴费。通过这样的体系，可以使他们与所在地之间形成一种长期稳定的社会契约关系，加快融入当地社会的步伐。只有让农民变成市民，“二等公民”成为堂堂正正的公民，外来务工人员才能真正融入到无锡的发展中去。当然，社会保障体系的改进还需要全国性的制度创新，确保劳动力市场的畅通、机会的平等，避免两极分化。对此，中央政府已发出了改革的信号，无锡可以加快研究和试点。