东欧国家经济特区的管理制度

原苏联、东欧国家经济特区的管理制度

在原苏联和东欧国家，经济特区也称自由经济区、自由经营区、自由经营经济区或自由区。根据它们的官方解释，经济特区是指为外国投资者和外国投资企业以及本国企业和公民的经营活动规定特殊待遇的地区。或者说，在特区建立和实行特殊的经济活动法规、规定采用和实行本国法律的方式和方法。它与西方国家的自由港（free port）、自由贸易区（free trade zone）基本类同。原苏联和东欧国家建立经济特区的目的，都是为吸引外国资本，引进外国先进技术、工艺和管理经验，更好利用本国资源，加速本国的社会经济发展。原苏联和东欧国家对经济特区的建立、活动、优惠政策、管理等问题，一般都制定专门的法律作出明确规定，并予严格执行，现已逐步形成了一套比较完备的管理制度。这些国家的实践，提供了不少有益的东西，可作为我国进一步加强经济特区管理的借鉴。

一、经济特区的建立

在原苏联和东欧国家，每一个经济特区的建立，一般都须先作可行性的经济技术论证，按照规定程序提出申请，经逐个审核后，由中央政府或议会（最高苏维埃）以决议或命令的形式予以批准。

建立经济特区的可行性的经济技术论证应包括：特区活动的目标、运营宗旨和专业方向；各发展阶段和实施时间的说明；生产和社会基础设施、企业经营的基础设施的发展程度及其未来的发展潜力；根据建立特区的特殊条件，确定发展经济、科学和其他潜力的起始水平；专业干部的保证程度；在特区建立和发展各个阶段中的拨款金额、来源和形式；对价格形成、税收、海关调控制度和外汇金融、贷款机制做出论证。

从各国对于经济特区建立程序或审批手续的规定看，手续都很严格，但其具体细节也存在不尽一致之处。例如，波兰《经济特区法》规定，波兰政府的工商部长在征求省长意见并获得特区所在地乡委员会的同意后，向部长会议提出建立特区的申请报告，报告中应包括的内容有：建立特区的目的以及为达到此目的而采取的手段；特区建立后将出现的社会后果和经济结果的预测；特区的名称、经济活动内容等。部长会议根据工商部长的申请报告发布有关建立经济特区的命令。命令中规定：①特区的名称、区域和边界；②可以在特区从事的经济活动范围；③特区的管理者；④特区存在的时间；⑤对特区的优惠条件等。

《罗马尼亚自由区制度法》则规定，自由区的建立和区域划定，以及相应的海关和边境检查机构的建立，均由政府根据有关政府部门及地方公共行政机构提出建议，然后以政府决议的形式予以批准。政府批准建立（自由区）的决议还对以下文件予以批准：自由区组织和职能法规，自由区的开发、管理和监督制度，税收和收费形式，以及海关和边境检查的必要手段。

乌克兰的情况与上述国家有所不同。《乌克兰关于建立和发挥经济特区（自由区）作用的一般原则法》第5条“经济特区（自由区）建立的程序”规定：乌克兰最高苏维埃根据乌克兰总统、乌克兰部长会议，或者乌克兰地方人民代表苏维埃和地方政府的倡议建立经济特区（自由区）。如果是根据乌克兰总统或者乌克兰部长会议的倡议建立经济特区，那么只要在得到有关的地方人民代表苏维埃和地方政府同意在其所辖地域设立经济特区（自由区）的书面材料之后，就可以作出相应的决议。如果是地方人民代表苏维埃和地方政府倡议建立经济特区（自由区），那么它们就要向乌克兰部长会议提交有关的提案。乌克兰部长会议应该在收到提案的60天内加以研究，并向乌克兰最高苏维埃呈报对问题的结论。改变经济特区（自由区）的地位和面积的提案要依照本法规定的建立经济特区（自由区）的程序办理。

二、经济特区的经营活动及其准则

在原苏联和东欧各国，一般都对经济特区范围内可以从事的经营活动作了规定，所不同的只是详简的程度。例如，《罗马尼亚自由区制度法》中对自由区范围内的活动就规定得比较具体、详细，明确指出可以在自由区内开展的活动为：商品的调拨、储存、分类、计量、包装、调节、加工、组装、制造、制作商标、检验、拍卖、购销、鉴定、修理和拆卸；组织展销会；开办证券交易所和金融银行业务；开展国内和国际运输和邮递业务；租赁或转让房产、仓库以及那些虽然闲置但已划定安排经济项目和饭店的房地产；实行商品质量和数量的监督；开展租船和租赁其他运输工具、运货代理、提供船只及其他运输工具的业务；提供各类服务，开展自由区特有的其他活动。而《乌克兰关于建立和发挥经济特区（自由区）作用的一般原则法》中则规定得比较原则、简略，只是说在乌克兰境内可以建立各种运营形式的经济特区（自由区），如自由关税区和自由关税港、出口过境区、海关仓库、工艺材料库、技术城、成套设备生产区、旅游休养区、保险和银行区等。某些区域还可以兼有上述列举的各种类型特别（自由）经济特区（自由区）所具有的各种职能。《土库曼斯坦人民苏维埃关于在土库曼斯坦建立自由经营经济区的决议》也只原则规定，除土库曼斯坦现行法律禁止的以外，土库曼斯坦和其他国家的法人和自然人可以在自由经营经济区内建立各种企业，在各个领域开办公司，进行经济活动。

原苏联和东欧各国在规定可以从事的经营活动的同时，还规定了在经济特区活动必须遵守的一些准则。

（一）许可证制度

规定本国及外国自然人和法人进入经济特区开展经营活动，必须持有许可证。如罗马尼亚就规定，罗马尼亚及外国自然人及法人均可开展《自由区制度法》规定的活动，但必须持有自由区管理委员会发放的许可证。同时规定，从事发放的许可证范围之外的活动，罚款2 500～10 000美元；从事超出有关成立自由区的决议规定范围的活动，罚款5 000～20 000美元。波兰也规定在特区从事经济活动须持有许可证（部长会议规定的可以在特区从事的活动除外）。许可证由工商部长颁发、撤销或变动。许可证是经济主体用以减免所得税的基础。经济主体通过竞拍或应邀谈判方式来获取许可证。工商部长对获得许可证的经济主体在特区从事的经济活动进行监督。如果经济主体在许可证规定的时间里没有从事许可证规定的经济活动，则许可证失效。如果经济主体停止在特区从事经济活动或者破坏了外汇法、关税法等，则其许可证被吊销或其许可证中规定的活动范围和活动内容受到限制。吊销许可证后，经济主体则丧失了在特区的税收优惠待遇。工商部长可以通过发布命令方式给予管理者许可证，允许管理者在特区从事经济活动并对经济主体的活动及时进行监督，工商部长还规定了具体的监督范围。

（二）特区出入制度

《罗马尼亚自由区制度法》还规定，船只和其他运输工具、商品及其他物资无论以任何途径进出自由区，都必须伴随罗马尼亚法律及国际条约规定文件。如将未伴随文件的物资运进自由区，罚款2 000～10 000美元。如将罗马尼亚境内禁止进口的物品输入自由区则构成犯法行为，判处2～7年监禁。未遂行为也要受惩处。

至于人员出入问题，《乌克兰关于建立和发挥经济特区（自由区）作用的一般原则法》规定，具体的经济特区（自由区）法均可以对外国人从境外进入特区规定出简化的手续。如果建立具体的经济特区法没有其他规定，乌克兰公民、外籍公民和常住乌克兰的无国籍人员在乌克兰境内自由出入经济特区（自由特区）。《罗马尼亚自由区制度法》则规定，未经自由区管理委员会许可或不持有管理委员会或法律规定的其他权威机构发放的通行证而进入自由区，则罚款250～1 000美元。

三、经济特区的优惠政策和保障措施

原苏联和东欧各国都规定，在经济特区内的外国投资者及外资企业以及本国公民和法人规定比一般地区优惠的经营制度。例如《塔吉克斯坦共和国关于外国在本国的投资法》规定，在自由经济区从事经营活动的外国投资者和外资企业享有塔吉克斯坦共和国境内现行法律规定的权利和保障外，还享有下列优惠：①优惠的税制，外国投资者和外资企业按降低了的税率交税，其中包括汇往国外的利润税，但税率不得低于塔吉克斯坦国内为外国投资者和外资企业规定的现行税率的50%；②降低土地与其他自然资源的使用费率，提供有转让权的长期租赁权；③特殊关税制度，包括降低商品进出口关税和简化过境手续；④简化外籍公民出入境手续，包括免去签证的出入境手续。同时规定，自由经济区的优惠种类和幅度由塔吉克斯坦共和国政府规定并经塔吉克斯坦共和国最高苏维埃批准。

又如《土库曼斯坦人民苏维埃关于在土库曼斯坦建立自由经营经济区的决议》规定，在自由经营经济区实行税收和关税优惠制，简化进出口业务手续。自由经营经济区的外国投资者受法律保护，为他们提供的优惠不少于为土库曼斯坦法人和自然人的财产和财产权提供的优惠待遇，保证外资企业与土库曼斯坦其他企业一样不受歧视，不会采取措施强行停止外国投资。同时规定，为了加快自由经营经济区的形成和发展，在1996年前免收所有外国和土库曼斯坦法人和自然人的土地租金，降低水、电、气使用费，在赢利的头3年内不征利润税。不过，为外国投资者规定的优惠只提供给那些外国投资者的份额在法定的基金中超过30%的合资企业。

《罗马尼亚自由区制度法》规定的优惠政策有：①自由区内的土地和建筑物可以向罗马尼亚及外国自然人和法人转让及租赁，土地转让期限最长可达50年。期限长短视投资额和业务特点而定。②进出自由区的来自外国或发往别国的运输工具、商品及其他物资免征关税及其他税。③各经济实体在自由区开展活动期间免交商品流通税、间接税和利润税，并可按照法律规定的条件向国外汇出利润。④外国自然人和法人若停止或收缩其在自由区开展的活动，则可在向罗马尼亚国家及合同伙伴偿还全部债务后将其资本和利润汇往国外。⑤来自罗马尼亚海关境界的罗马尼亚生产或进口的运输工具、商品及其他物资，在遵守进口法规定情况下可以进入自由区，或者视情况作为海关临时免税物资运进自由区。这些物资重新返回国家海关境界须遵守法律规定。⑥罗马尼亚生产的材料和附件进入自由区并用于生产某些产品，在办理出口手续后可以免征关税。⑦用于自由区项目的建设和维修的罗产物资可以免征关税。⑧一个自由区的物资运往另一个自由区可以免征关税。这些物资可以在罗马尼亚关税境界过境，但必须遵守法律规定。这些物资还可在符合进口条件并办理进口手续的情况下进入国内各地区，或视情况作为海关临时免税物资进入国内的各地区。同时规定，在自由区进行的投资，不得被没收、征用或采取类似的其他措施，若因公共利益必须采取以上措施，则应遵守法律，并按投资额予以迅速、充分和有效的补偿。

波兰《经济特区法》的规定是，法人和自然人根据所获得的许可证在特区从事经济活动，其收入在特区存在的头一年时间里完全免缴法人所得税和自然人所得税，之后所得税减半。

四、经济特区的管理机构

波兰《经济特区法》规定，只有下面一类股份公司或者有限责任公司才能成为特区的管理者，在这类公司中，只有国库在全体股东大会或股东代表大会上拥有多数发言权，并对公司管委会和董事会的多数成员享有任免权。工商部长代表国库。工商部长确保由省长指定的人员和由特区所在地的乡委员会确定的人员参加作为特区管理者的公司的董事会的工作。在特区从事经济活动的主体所指定的人员亦可加入这类董事会。但是，特区权力机构的成员或者在特区从事经济活动的主体的职工或者与这类主体有经济联系的人员均不得进入这类董事会。管理者的任务是根据特区发展计划，促进特区经济活动的发展。管理者可以根据特区的发展计划出售赋予自己的特区不动产权和特区地皮永久使用权。在对位于特区的不动产的所有权和永久使用权方面，管理者有优先购买权。管理者可以委托第三者完成管理特区的任务。委托应以竞拍方式进行。由工商部长确定特区的发展计划。管理者颁布特区守则。在特区进行活动的经济主体可以成立特区委员会。特区委员会可以就在特区进行活动及其发展问题提出意见和建议。

《罗马尼亚自由区制度法》规定，自由区的管理工作由自由区管理委员会承担，管理委员会按国营自治企业的形式进行组织和运行。有关自由区管理委员会的权限由政府批准的自由区组织和职能法规规定。自由区管理委员会工作的协调由交通部自由区局负责。自由区局的组织和职能法规规定该局的权限，而自由区局的组织和职能法规则由交通部制定。同时规定，自由区管理委员会的资金来源为：发放营业许可证收费；租赁和转让业务收入；其他收入。租赁和转让费的数额通过自由区管理委员会由在自由区开展业务的罗马尼亚及外自然人和法人之间签订的合同作出规定。自由区管理委员会所需的物资及运输工具实行依照国家法律制定的法规。

乌克兰则规定，经济特区（自由区）不论其属于何种类型，均设下列管理机构：①拥有全权的地方人民苏维埃和地方政府；②由乌克兰经济活动主体和从事同样活动的外国主体参加建立的经济特区（自由区）经济发展和管理机构。该机构的职责也可以由特区的一个经济活动主体承担。乌克兰国家政府机构对经济特区（自由区）的活动实行国家调节，监督经济特区（自由区）境内是否遵守乌克兰法律要求也属于其权限。经济特区（自由区）的经济发展和管理机构、经济活动主体在进行自己的活动时，独立于乌克兰国家管理机构，乌克兰法令所作的特殊规定不在此例。如果关于建立经济特区（自由区）的法令或乌克兰国家管理机构与经济特区（自由区）经济发展和管理机构、经济活动主体之间的协定未作另外规定，乌克兰国家管理机构对经济特区（自由区）经济发展和管理机构、经济活动主体的行为不负责任。经济特区（自由区）经济发展和管理机构对地方人民代表苏维埃和地方政府的行为不负责任；地方人民代表苏维埃和地方政府对经济特区（自由区）经济发展和管理机构、经济活动主体的行为不负责任，如果关于建立经济特区（自由区）法或它们之间的协议未作另外规定的话。

如果建立经济特区（自由区）的法令没有其他规定，经济特区（自由区）所在地区的地方人民代表苏维埃和地方行政机关在特区境内行使全权。除此之外，还有以下各项权限：按现行法律规定的程序，提交有关变更经济特区（自由区）地位的提案；与经济特区（自由区）的国家政权执行机关、经济活动主体和工会组织一起解决与法律和财政保证、居住在该地区内的乌克兰公民的社会保障等有关的问题；与经济特区（自由区）经济发展机构签订有关移交其使用地段、特区的基础设施项目和自然资源的总协议。同时，经济特区（自由区）所在地的地方人民代表苏维埃和地方国家政权机关可以在经济特区（自由区）的经济发展和管理机构的领导班子中派驻自己的代表。

经济特区（自由区）经济发展和管理机构的职责和权力由建立具体的经济特区（自由区）法确定。经济特区（自由区）经济发展和管理机构保证经济特区（自由区）发挥作用的一般条件。在经济特区（自由区）经济运营范围内，经济发展机构有以下特殊权力：确定特区的未来发展方向；开发和建设用于公共需要的交通、通讯、供电网和其他生产性基础设施项目；与经济特区（自由区）以外的伙伴发展交通联系网；建立国际贸易公司，以便在经济特区（自由区）配置新的产业；调整和授予经济特区（自由区）经济活动主体对部分土地、基础设施项目的使用权并向他们转交自然资源的使用权；向经济特区（自由区）经济活动主体发放建设新经济项目的许可证，对经济活动主体和已在经济特区（自由区）实现的投资进行注册。乌克兰公民的根据定期合同工作的外籍公民都可成为经济特区（自由区）经济发展机构的执行经理。

五、经济特区的关闭

乌克兰关于建立和发挥经济特区（自由区）作用的一般原则法还对经济特区（自由区）的关闭作出了明确的规定。

（一）经济特区（自由区）关闭的程序

设置期限到期后，如果乌克兰最高苏维埃又不予以延长，经济特区（自由区）则自行关闭。最高苏维埃可以根据总统或者部长会议的提议在经济特区（自由区）设置期限到期之前关闭经济特区（自由区）。延长经济特区（自由区）运营期限或者是提前关闭特区的问题可以移交最高苏维埃设立的专家委员会研究。最高苏维埃应该审查呈报上来的提案，并在收到提案后的3个月内作出有关决定。关闭经济特区（自由区）的法令一经通过，经济特区（自由区）就视为关闭。为解决财产和其他与关闭经济特区（自由区）有关的问题，协调经济特区（自由区）经济发展和管理机构与经济活动主体之间的财务关系，乌克兰部长会议成立了撤销委员会。在彻底解决与关闭经济特区（自由区）有关的一切问题之前，该委员会有全权管理经济特区（自由区）。

（二）在关闭经济特区（自由区）时对该区经济活动主体的利益保障保证

在关闭经济特区（自由区）时，国家根据乌克兰法律保证维护该区经济活动主体的全部财产和非财产权利。由关闭经济特区（自由区）而引起的经济发展和管理机构、经济活动主体和撤销委员会之间的争议由乌克兰法院或仲裁机构审理。如参与争论的一方是在经济特区（自由区）活动的外国经济活动主体，经双方同意可以由法院和仲裁机关审理，也可以在国外审理。

（《世界经济情况》1995年第14期）