城市发展的资金需求与地方政府负债管理

二、城市发展的资金需求与地方政府负债管理

由于快速的城市化和持续经济发展，中国城市建设的规模和速度呈现出高速增长的局面，而大规模城市基础设施建设需要巨额资金作为保障。

城市基础设施状况是城市经济和社会协调发展的物质条件。据2005年建设部城市统计公报显示，我国城市基础设施供给自1999—2005年发生了较大的改观，其中城市供水日生产能力从562万立方米增长到872万立方米，增长了55．2%；煤气日生产能力从202万立方米增长到414万立方米，增长了105%；天然气储气能力从22万立方米增长到1023万立方米，增幅高达45．5倍；城市道路长度从3032公里增长到10170公里，增长了2．35倍；城市污水日处理能力从224万立方米增长到1309万立方米，增长了4．8倍。截至2005年底，全国城市集中供热面积达25．2亿平方米；城市轨道交通运营线路长度达114公里，排水管道长度达1．3万公里，城市生活垃圾日处理能力达3．7万吨。全国城市拥有公共交通车辆达30．96万标台，城市公共交通全年运送乘客达483．7亿人次，城市出租车辆达93．7万辆⁽⁶⁾。

2005年中国城镇人口5.6亿，城市化率达43.0%，随着城市人口不断增加，对城市基础设施需求也不断增加。2005年城市市政公用设施固定资产投资完成5602亿元，占同期全社会固定资产投资总额的6.32%，城市基础设施建设的发展，为城市化进程提供了物质保障。

随着生活水平的提高，中国城市基础设施除了交通、能源、水务、电讯、卫生医疗、体育文化等的供给外，已经扩展到环境保护、生命支持、信息网络等新的领域。所有这些城市基础设施中，既有可以收费的水、电、气等公用事业，也有城市道路、环保设施等缺乏收费机制或收费水平不足的市政类设施。对于财务上无法自偿或者部分无法自偿的非经营性或准经营性设施，地方政府需要落实建设及运营资金。

如前文所述，当地方政府财政收入不敷使用时，解决财政资金缺口有中央财政转移支付、预算外财政收入（如土地出让金、地方性收费等），剩下的办法还是地方负债。

如果按照赤字预算的狭义定义理解，地方负债尽管在法律上不被允许，但它事实上仍广泛地存在于各级地方政府的财政管理运作中。按照研究学者的分析⁽⁷⁾，在20世纪90年代进行财税制度改革后，中国加快了市场化改革进程，地方分权化趋势明显，地方政府介入经济领域，扩大公共投资的规模和范围前所未有。相应地，地方负债也日益成为一个不容忽视的焦点问题。

地方债务（也称为“地方政府公共债务”或“地方公债”）是地方公共部门（含国有企业）作为债务人，按法律规定或合同约定向其他经济主体承担一定行为义务所形成的债务，其中包含以政府名义向国内或境内外承诺或担保的，负有直接或间接偿还责任的债务，因而，地方债务一般可分为直接债务、或有债务两大类。凯恩斯主义的公债思想认为政府等公共部门适度的负债，可以增加政府支出或支持减税，从而创造有效需求。尽管有经济学家对地方债务对应的财政投资对私人投资的挤出效应有所担心，但是多数研究人员认为，在像中国这样的转型经济体中，地方政府保持和利用适度的债务是必要和可行的，当然他们也认为地方政府过度负债将威胁地方经济发展，降低政府信誉。

当前各级政府在考虑政府债务状况时，往往只涉及显性的直接债务，而不包括隐性债务（如社会保障资金缺口、外债、国债投资项目资金缺口）和或有债务，这是有缺陷的。国有企业如国有城建投融资平台形成的银行贷款或长期应付债务即是隐性的直接债务，在很多地方是最重要，也是比例最高的一部分。据一项研究⁽⁸⁾，截至2002年，地方公共部门债务规模约有4.4万亿元之多，其中显性的直接债务有9000亿元，隐性的直接债务达3．5万亿元，另有或有债务1.98万亿元。