模式在我国的发展

二、BT模式在我国的发展

我国BT模式建设项目大规模出现于2000年后。主要原因在于随着近年来我国经济体制改革的进一步深入，国家已逐步减少对基础设施领域国有资金的投入，引入市场竞争机制，实现投资主体多元化，以提高基础设施的建设及运行效率，降低社会服务价格，这也使得财政资金以外的各类资本面临了更多投资基础设施的机会，采用包括BT方式在内的多种渠道参与基础设施建设。

2000年以来，我国出现的一些较为典型的BT项目包括如2002年上海浦东路桥建设股份有限公司（以下简称“浦东建设”）投资并承建无锡“五路二桥”BT项目，该项目成立的项目公司注册资本虽然仅有6600万元，但浦东建设依靠滚动发展，至2008年已增加至30多个项目的单体回购协议，其投资总额也已达8亿元之多；另外，浦东建设启动了国内首单基础设施BT项目资产证券化计划，盘活了BT项目资产，对基础设施的BT建设模式起到了较好的引领作用。此外，近年其他投资人参与并进行的几项较有典型性的BT项目还包括：（1）重庆菜园坝长江大桥BT项目，该项目由中铁大桥局投资近9亿元，实行项目总承包进行建设，工程竣工验收合格后，整体移交给重庆市城市建设投资公司经营；（2）上海长途客运总站，上海芷新（集团）有限公司与上海鹏欣集团2002年1月26日签订《上海长途汽车客运总站投资建设及回购协议书》，根据该合作协议，长途客运总站项目由上海鹏欣集团投资建造，建成后由上海芷新等公司在确保投资方9．5%的投资回报基础上，对总站作整体回购；（3）上海地铁一号线上海南站改建工程，该项目由上海建工作为联合体主办人，以投标报价5．54亿元中标取得投资建设权。根据投资招标文件规定，项目投资联合体需自筹资本金2．15亿元组建项目公司，项目投资建设资金的不足部分，由项目公司向银行贷款，该项目投资期限为5．25年，其中建设期27个月，回购期36个月，回购款由招标人在工程项目运营次日起分三年等额支付，上海建工自筹资金的报酬率在投资期内为每年4．12%。近年来，BT项目的成功运作在很大程度上弥补了政府建设的资金缺口，促进了我国基础设施建设的发展。

2003年建设部发布的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市［2003］30号）中第四条第七款提出：“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让（BT）、建设—经营—转让（BOT），建设—拥有—经营（BOO）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等方式组织实施。”该条款的提出，对BT融资建设模式给予了政策上的积极倡导，此后BT方式如火如荼地在全国开展开来。2003年，重庆华村嘉陵江大桥由重庆路桥股份有限公司承建，工程投资25．5亿元人民币；2004年，涪陵乌江二桥由中铁八局承建，工程投资2．29亿元人民币；南京九华山隧道由中铁八局承建，工程投资14亿元人民币；上海中环线（清西段）A2．7标万荣路—铜川路高架工程由上海建工股份有限公司承建，工程投资4．2亿元人民币；2005年，嘉兴市由浦东建设一体化招标方式承建的嘉桐大道；北京地铁奥运支线正线由中国铁路工程总公司联合体承建，工程投资10．95亿元人民币⁽¹⁾。北京地铁2008奥运支线采用BT方式公开招标，受到联合国亚太经合会的高度赞扬⁽²⁾。

尽管BT模式已在我国公路、地铁、污水处理厂等领域得到了广泛的运用，且该种模式为城市公共基础设施建设所发挥的作用也已初步显现。但是，一些运作不规范的BT项目出现违反建设程序的操作，使得BT模式遭到很多误解。比如，江苏某建设集团与地方政府签约合作BT项目时，明显没有按照已有的竞争性谈判或招投标和政府特许经营的有关法规和政策办理，且一度把国企并购与城市基础设施建设捆绑起来，采用只与地方政府进行整体谈判的城市一揽子解决方案，受到了急于甩掉重担、获得新项目的地方政府的欢迎，也使该集团获得了莫大的便利。

不幸的是，该建设集团将上述实质上的垫资建设项目称之为“创新型BT模式建设项目”，因而，BT模式一时之间成为此类建设公司的“暴富源泉”而遭到了社会方方面面的质疑，阻碍了真正规范的BT模式的广泛运用以及效能的发挥。

产生这些问题的原因一方面在于BT模式在我国还只是一个新生事物，处于实践探索的起步阶段，还缺乏较系统全面的认识规范，从而造成了上述问题产生的空间。另一方面也在于政府一直没有出台相关的法律法规对BT模式进行明确的界定。即便建设部2003年的30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中，对于BT模式的建设给予了一定的鼓励和指导，但2006年为规范建筑市场，由建设部、国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行联合发布的《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市［2006］6号）中，明确指出凡是政府投资项目不得进行带资建设，但其不适用的范围仅包括了BOT、BOO等模式，而并未明确指出不适用的范围亦包括BT模式，因而，一时之间，激起民间及地方政府对BT的广泛猜忌，并就BT模式是否等同于带资承包进行了大讨论，一度造成了认识上的混乱，在一定程度上阻碍了BT项目的推进，如南京2005年推出的建设总额达为104．5亿元二号线一期工程，本拟完全采用BT模式，但由于国家刚刚出台了上述意见，且处于当时认识的混乱时期，因为担心政策风险太大，而仅在该线路的试验段采用了BT建设模式，后续建设部分则放弃了BT模式。

但是，根据BT模式的运作原理，从其操作运营的实质来说，上述建设集团所认定的“BT模式”只是一种垫资施工，其与实际上的BT模式存在很多本质上的区别。

所谓“垫资施工”是指建设工程的发包方不用预付和按工程进度给付施工承包商工程款，而是作为施工承包商的建筑企业预先垫付一定数额的工程款，带资施工到约定部分，再由发包方进行偿付。在BT模式和垫资施工承包模式中，都存在发包方后付款项的情况，但两者存在本质的区别，具体包括：

（1）核心合同性质不同，在BT模式中，双方签订的核心合同———BT模式投资建设合同属于具有投融资性质的新型合同，而在垫资施工承包模式中，双方签订的合同属于《中华人民共和国合同法》规定的建设工程合同。

（2）核心合同内容不同，BT模式投资建设合同包括融资、征地拆迁、建设管理、工程施工、验收移交等内容，而垫资施工承包中的建设工程合同的主要内容仅包括工程施工等。

（3）适用范围不同，BT模式专门适用于基础设施或公用事业项目，而垫资施工承包可以使用于各类工程项目，包括私营工程项目等。

（4）风险分担不同，BT模式项目主办人及BT模式项目公司承担建设期间的风险，包括融资、投资、质量、进度控制风险以及其他风险，BT模式项目发起人承担项目建成移交之后的营运及其他风险，而垫资施工承包中，发包方作为业主对工程享有所有权，不仅要承担建设期间的风险，还要承担工程竣工后的销售和营运风险。对施工方来说，其根据合同预定承担施工及其相对应的风险，主要是垫资得不到偿付的风险。

随着基础设施领域项目的逐步推进，人们对于BT模式的认识更加客观、清晰，而建市［2006］6号文对带资承包方式禁止的明文规定，虽然使得政府及市场对BT的应用产生了疑惑，但从另一方面，也清理了建筑市场，为真正有资金实力同时也具备建筑资质的公司进行BT模式的建设，帮助政府分担基础设施建设起到了极大的帮助作用。因而，2007年以来，较为规范的BT模式反而得到了较大的发展，如浦东建设通过其在2007年投资设立的BT项目公司———北通公司（经营范围为城市基础项目开发、实业投资等），成立当年便与浦东新区政府合作投资建设浦东国际机场北通道项目，该项目额度高达106亿元，而截至2007年年底，该公司已承接了40个BT市政道路建设项目，累计拉动公司主营业务收入11．20亿元，通过参与BT项目施工实现营业利润1．41亿元。又如中铁公司2007年承接了广州佛山顺德区快速干线网高富路BT项目合同，该项目额度达13亿元，随后，又于2008年9月与深圳市地铁有限公司签署了额度达95亿元的《深圳地铁5号线BT项目及相关工程A合同（5号线BT项目合同）》，由中铁公司履行深圳地铁5号线项目的投融资及设计施工总承包职责，另外，中国中铁2008年10月2日举行的业绩发布上，该公司董事长亦明确表示，“目前高速铁路的建设投入较大，近几年盈利水平都会比较低，而从目前BT、BOT（建设—经营—转让）项目的进展情况看，BT（建设—转让）项目因其时间短，收益大，中国中铁表示更偏向于发展周期短、利润大的BT项目，并将其作为公司重点发展项目”。

总的来说，BT模式在我国公共基础设施建设中的运用还处于初级阶段，它发挥的作用是积极和显著的，但是由于种种原因，目前我国基础设施运用BT模式进行投资建设运作方式还不很规范。