推进公共服务的华山市金海区事业单位管理体制改革

推进公共服务的华山市金海区事业单位管理体制改革

一、背景

随着市场经济体系的逐步建立和推进，随着加入WTO后的各项经济和社会管理活动，当代中国的政府从事公共管理活动的环境发生了根本性变化，这种“行政生态环境”的变化则从根本上导致了各级行政管理体制改革的产生和进一步的深化。温家宝总理指出：新形势、新任务和贯彻落实科学发展观，都要求围绕建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府的目标，继续加快行政体制改革，加强政府自身建设^[1]。

华山市金海区是该市经济实力最强的地区，具有得天独厚的区域资源优势，但同时也存在着本行政区的政府行政资源相对薄弱和社会事业发展相对滞后于经济建设的问题。改革开放以来，金海区先后进行了多次机构改革，在政企分开、政资分开、转变政府经济管理职能方面取得了积极的成果，但是，政府社会管理和公共服务体制改革严重滞后的矛盾也日益凸显，特别是仍然存在着“政事不分”的问题影响政府的行政工作，同时，事业单位效率低下，这使得公共服务资源得不到合理整合，导致工作成本高和资源浪费严重等问题，不能满足公众对于公共产品和公共服务日益增长的需求。

这一突出的矛盾，实际上在华山市和全国都具有代表性，它成为华山市行政管理体制改革的试点典型，对各地的公共服务体制改革也都有借鉴作用。

讨论与思考题：

1．我国政府深化行政管理体制改革意义何在？

2．金海区现行行政管理体制存在哪些弊端？

3．金海区深化行政管理体制改革的目标是什么？

二、金海区改革措施的实施

为了打破“政事一体化”的体制格局，解决多次机构改革没能实现的政府职能定位不准、“运动员和裁判员不分”的问题，金海区采取了“构建一个平台、实现两个分开、推进三项改革、促进四个转变”的做法。2005年，金海区首先在卫生、文化这两个人才资源集约的公共服务部门启动了改革试点工作。

1．构建一个平台：政府公共服务

构建政府公共服务平台，就是将政府职能部门直接举办公益类事业单位并组织提供公共服务的职能集中起来，解决了改革后“由谁管”的问题。

2005年7月18日金海区正式组建成立了政府公共服务委员会（简称区“公共委”）。这一委员会为正处级特设机构，使用行政编制，人员由各政府部门按照“人随事走”的原则调剂解决，同时设立了党委，实行行政首长负责制的体制。

“公共委”主要承担五个方面的职责：（1）负责组织协调所属各事业单位贯彻落实相关法律法规、规章政策、规划标准以及行业体制改革措施，并参与有关行业规划和标准的研究拟定工作；（2）负责所属事业单位财务管理和审计管理工作；（3）负责所属事业单位固定资产的管理、存量资产的整合以及系统内政府投资基本建设项目的组织实施工作；（4）负责所属事业单位的机构编制和人事管理工作；（5）负责所属事业单位的党群工作、精神文明建设和安全稳定工作。

本试点工作的目标是将金海区的卫生、文化两个系统的公益类事业单位综合起来，纳入“公共委”；改革的长远目标是进一步将金海区所有公益类事业单位纳入“公共委”，实现区域统筹管理。

2．实现两个分开：政事分开、“管”“办”分离

金海区深化行政管理体制改革试点工作，针对政府“掌舵”和“划桨”职能不分的问题，具体来看，实现了“两个分开”：

（1）将政府的“社会管理职能”和“公共服务职能”分开，分别由不同类型的政府部门承担。一方面，政府职能部门，如区卫生局、区文化委按照法定权限，管宏观、做规划、定标准、抓监管，承担有限的社会管理职能；另一方面，政府的公共服务职能交由新成立的“公共委”按照政府职能部门的行业规划，组织所监管的事业单位（如区属医院、区文化馆、区图书馆等）向社会提供基本公共服务。

（2）将政府职能部门“管行业”和“办事业”的职能分开。也就是说，政府职能部门不再举办公益类事业单位的活动，不再直接参与事业单位人、财、物的具体管理，只承担依法对全辖区事业单位的行业监管。

职能分开后，区卫生局行政编制由57名调整为37名，将管理所属的事业单位人、财、物、党群、工会等方面的科室和行政编制全部划出，内设科室由12个调整为6个，处级领导职数由6名调整为4名，科级领导职数由21名调整为14名；区文化委员会行政编制由24名调整为21名，内设科室由6个调整为4个，处级领导职数由4名调整为3名，总体实现了政府职能部门的“瘦身”。

3．推进三项改革：政府职能改革、事业单位区分、新“公共委”操作

第一项改革是推进卫生、文化行政管理体制改革，实现政府职能的转变，使卫生、文化部门集中精力履行面向全区的社会管理和公共服务职能，着力改善薄弱环节。例如，区卫生局改革后，从加强公共卫生管理、提高应对突发公共卫生事件能力、加大社区卫生服务建设等七个方面调整了重点工作，在全区建立了67家传染病接诊室和发热门诊，在24个街道乡镇建立了急救站点；开发建立起“公共卫生及医疗信息管理服务平台”；制定“惠民医院”相关政策，为解决低收入人群“看病难，看病贵”问题进行积极探索和尝试；对辖区医疗机构进行物价检查，规范医疗机构收费行为等。

第二项改革是按照“先分类、后脱钩”的原则推进原事业单位的分类改革即分类处理，具体做法是把原有的事业单位根据其性质分为三类：（1）将承担社会管理职责的事业单位保留在原政府部门，即卫生监督所、疾病预防控制中心保留在区卫生局，社会文化管理所、文物管理所合并为文化行政执法队，保留在区文化委；（2）将承担公共服务职责的事业单位划入区“公共委”，这是新事业单位管理模式的中心内容，即将区卫生局所属的26个事业单位以及区文化委所属的区文化馆等3个事业单位整建制划入“公共委”，共有在编人员3606人、离退休人员1843人；（3）将具有经营性职责的事业单位撤销或转制，即区剧院、区电影管理处转制为企业，区评剧团在妥善安置人员的基础上撤销建制。

第三项改革是推进事业单位管理制度改革，在事业单位由政府职能部门“平移”到“公共委”实现物理变化以后，“公共委”积极探索有别于原来行政隶属关系管理的新模式，制定了《政府公共服务委员会下属事业单位管理办法》及16个分办法，力求在管理上实现五个方面的突破：对事业单位进行分类管理；突出事业单位的法人治理结构；以聘用制作为事业单位的基本用人制度；建立健全事业单位社会保障体系；强化绩效考核，实行基本工资、岗位工资加绩效工资的分配办法，以此建立符合事业单位特点的灵活用人、绩效考核、法人治理、资产管理等机制，实现事业单位的“化学变化”。

4．促进四个转变：建立契约关系、纳入“公共委”、多元公共服务、新型运行机制

（1）促进政府职能部门与事业单位之间由原来的行政隶属关系向合同契约关系转变，就是行业管理部门在研究制订公共服务事业发展规划的基础上，主要是以合同契约方式向公益性事业单位购买基本公共服务，兼以项目招标、交办任务等辅助方式购买其他公共服务。

（2）促进政府公益服务资源从原来部门所有、分散配置向政府所有、资源整合转变，就是逐步将区域内所有事业单位在分类基础上，按照“成熟一个划入一个”的原则，把分散在各部门的公益服务类事业单位逐步纳入到“公共委”统筹管理。

（3）促进政府提供公共服务方式由原来政府单一提供、直接提供向政府与社会多元提供、直接提供与间接提供相结合方式转变。

（4）促进对事业单位的管理由原来的行政化向逐步建立和完善适应事业单位特点的、灵活高效的新型运行机制转变，通过不断完善现代事业管理制度和法人治理结构，增加事业单位自身的活力。

讨论与思考题：

1．金海区行政管理体制改革的模式是什么？

2．金海区行政管理体制改革包括哪些方面内容？

3．金海区行政管理体制改革有哪些重要的意义？

三、金海区事业单位改革试点的成效

1．实现了“政事”和“管办”的两个分离

金海区深化行政管理体制改革在一定范围内实现了政府公共事业管理体制的根本性转变，从机构、职责和权力三方面实现了政事分开。首先，实现了政事机构的分开。明确政府和事业单位的机构性质，割断两者之间的“血缘”关系，金海区卫生局和文化局作为第一批试点单位，取消了两个部门举办事业单位的职能，从机构隶属关系上实现了政府行政部门与原所属事业单位的分开，从事公共服务的事业单位相对独立地向社会提供服务，打破以往事业单位为二机关（即政府机关的附属物）、小金库（灵活资金的来源地）、人员安置的去留处的传统框架。其次，实现了政事职责的分开。明确政府与事业单位各自的职责功能，将管宏观、做规划、定标准、抓监管等属于政府公共管理范围的职能，由政府机关承担，将辅助性、服务性等公共服务职能，由事业单位去做。最后，实现政事权力的分开。将行政管理权和执法权交由政府部门行使，公共服务权更多的交由事业单位、社会公益组织等服务性机构行使。行政部门加大了市场监管和社会管理力度，创新了公共服务提供方式，增强了培育社会中介组织的积极性。

2．创新了事业单位的管理模式

改革后，金海区根据事业单位三种改革类型确定了其不同的发展方向和出路，明确了其职能定位：（1）将保留在原政府部门承担社会管理职责的事业单位分别合并成立文化和卫生行政执法队，陆续开展了公务员过渡和执法队组建工作，实现行政执法职能回归政府。（2）探索对划入“公共委”承担公共服务职能的事业单位管理体制的创新，围绕“管什么、放什么、怎么管、怎么改”的问题，探索建立事业单位法人治理结构，建立了监管与被监管的新关系。首先，扩大事业单位人事管理自主权，通过制度创新，建立健全事业单位用人上的自我约束机制，形成了《政府公共服务委员会下属事业单位管理办法》，并以此为总则，制订并尝试运行了《绩效考核管理办法》、《事业单位公共服务项目管理办法》、《事业单位政府补偿管理办法》、《事业单位人事管理办法》、《事业单位人事代理制度》、《事业单位理事会管理办法》等16个分办法（简称“1＋16”办法）。其次，引入竞争激励机制，严格规范事业单位聘用合同制管理，通过绩效考核和工资分配制度创新，充分调动了各类人员的积极性和创造性；2006年3月，试行了《政府公共服务委员会目标绩效考核评估体系》，首次提出“公共服务指数”概念应用于对所属事业单位的量化考核，单位考核满意率达90%以上，初步掌握了现阶段全区卫生、文化领域公共服务的基线水平，验证了绩效考评管理办法以及公共服务指数的合理性；在区属“惠民”医院启动了事业单位内部绩效考核评价管理办法，采用占编不进编的聘用形式，全面推行新型管理模式，确保了“惠民医院”的平价性和内部工作活力。（3）对具有经营性职责的事业单位撤销或转制，通过深入调研和测算，研究探讨撤销单位人员安置办法和划转改制单位转制办法。

3．建立公共服务考核评价体系

为了更好地落实“十一五”期间社会公共服务事业发展规划，形成良性的公共服务供求机制、政府投入机制以及完善的社会监督机制、管理机制，全面评价所属事业单位的工作实绩，通过绩效考核，加强问责机制，建立公益目标明确，投入机制合理，监管制度完善，治理结构规范，微观运行高效的事业单位管理体制和运行机制，改善和提高公共服务质量，金海区公共服务委员会成立后，建立了一整套目标绩效考核评价管理体系，提出了公共服务总指数和公共服务考核指数的管理使用办法。

4．构建了政府公共服务的平台

金海区公共服务委员会的成立，解决了政府出资面向公众提供公益服务的事业单位由谁来管的问题，既没有将改革后的事业单位变成无主管单位，也没有在部门与所属事业单位之间设立若干个带有部门色彩的专门管理事业单位的管理中心，通过构建政府的公共服务平台，找到了切合实际的“分开”、“分离”的改革路径，加强了公共事业资源的整合调配，在行政部门的规划指导下，不断健全公共服务体系，优化公共服务布局，取得了明显成效。一是注入资源、填补空白，按照区卫生规划，在北部地区新建了一家拥有158张床位、全国首家面向低收入人群的惠民医院，改善了该地区长期以来卫生医疗资源供给不足的状况。二是整合资源、提高水平，实行区属二级医院与北部地区卫生院结对子、“一帮一”，为北部地区卫生院提供人才、技术、设备和管理支持，缩小城乡医疗卫生服务差别，同时探索统筹区域和区属医疗资源，建立双向转诊渠道，加强各种合作交流。三是挖掘资源、普惠于民，充分利用现有资源服务社会、服务基层，组织了多场“公共服务进万家”活动，直接受惠群众3万多人，同时区图书馆、博物馆实行免票开放，参观人员增加5倍以上。

讨论与思考题：

1．金海区行政管理体制改革的成效是什么？

2．金海区实现政事分开、管办分离的实践意义？

3．金海区行政管理体制改革对大城市区县级政府的改革有何指导意义？

点评：

1．转变政府职能是行政管理体制改革的重要内容

传统计划经济体制造成了政府管了许多不该管、管不好也管不了的事情，长期形成的计划经济思想、传统的官本位思想、维护自身利益思想和使用权力思想，是政府加强自身建设面临的四个思想上的障碍。只有人们的思想观念转变了，“管”和“官”的意识淡薄了，服务的意识增强了，政府的职能转变才会到位，政府的管理方式才会创新。金海区深化行政管理体制改革工作，尽管已经打破了政事不分、管办不分的旧体制，但新的体制、机制及各方面关系尚需逐步建立、健全和完善，行政部门原有的管理理念和服务方式的转变尚需一个过程。因此，改革工作应以党中央关于全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设等重大战略思想为统领，全面贯彻国家关于深化行政管理体制改革、进一步转变政府职能、全面推行事业单位分类改革、创新公共服务体系等进一步的方针政策，从抓好行政干部的思想观念转变入手，强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为，继续把“政事分开”同“管办分离”作为改革的主攻方向，不懈地进行试点探索。

对各个地区来说，都应当在坚持中央大政策的基础上，立足于区域发展的阶段、形势、基础，对行政管理体制方面影响科学发展、创新发展、和谐发展的深层次问题逐一进行梳理、思考、研究，按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深入落实以“政事分开、管办分离”为主要内容的改革试点方案，总结经验，探索新的模式，进一步实现政府职能归位、发育公共服务体系、推进事业单位管理创新，建设“公共服务型”政府的改革目标。

2．改革的深层次任务是构建公共服务体系

进一步深化行政管理体制改革的一项重要任务就是要构建成熟的公共服务体系，要在改革的基础上，大力发展新的公共服务体系，制定公共服务支持和扶持政策，激活服务主体和市场主体投资，实现公共服务主体的多元化。同时，创新公共服务模式，建立符合本地情况的政府公共服务体制，坚持市场化和社会化相结合的原则，采用“水平适度、覆盖面广、兼顾公平与效率”的模式。在项目选择上，增加公共服务型项目，在项目运作上，可采用招投标、合同承包、特许经营和项目融资等方式，将市场机制和社会力量引入公共服务领域^[2]，根据不同公共服务项目的性质和特点，采取不同的供给模式。对那些进入门槛比较低的公共服务项目，应当逐步向民营企业和民间组织开放，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务，满足人民群众多层次需求；对那些兼有公益和经营特征，进入门槛较高的公共服务项目，则主要引入市场机制，加强公共服务部门的竞争，提高公共服务质量和水平；对那些无人投资或不愿投资的公共服务设施和服务，仍要依靠政府公共部门来提供公共服务，如传统文化、民间艺术的保护等，建立政府、市场、社会三位一体的格局，形成公共服务供给主体的多元化。

总之，政府对公共服务的管理应当由过去的微观管理变为宏观管理，从以管理直属单位为主转变为全社会提供公共服务及其产品，从以行政手段管理市场为主向以经济调节、以法律手段规范为主转变。由此，政府应当把新增财力更多地用于提供公共产品和服务，推进社会事业的投入和基础设施条件的改善。

3．加强政府绩效管理与评估是深化体制改革和转变政府职能的必然要求

我国的各级政府作为人民政府，履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，提供优质的公共产品和公共服务，而绩效管理与评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度^[3]。绩效管理有利于提高行政效率、降低行政成本；通过绩效评估，使政府部门和公务员的激励约束机制有了依据。金海区在深化行政管理体制改革工作中已经迈出了第一步，在此基础上，应大胆探索政府绩效管理和考评的新模式，接受多种评估主体的评价，坚持内部评估与外部评估相结合，深入开展公民评议活动，将管理和服务对象纳入评估体系，促进评估主体的多元化，形成多层次评价体系。

在这一问题上，可以借鉴西方国家政府绩效管理与评估的经验，完善政府绩效管理与评估的法律框架，用法律手段完善政府绩效管理；建立专门的社会评估组织，鼓励有关专家学者对政府绩效进行科学的诊断和评估；完善政府绩效评估的指标体系和制度体系，将政府战略规划与绩效管理过程结合起来，力求形成制度化、规范化与科学化的绩效管理与评估体系；不断完善绩效评估的方式与方法，提高绩效评估的质量与水平。

（王　靓、姚裕群）

【注释】

[1]温家宝总理2006年9月4日在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议上的讲话，中国政府网。

[2]詹吉有：“对建设公共服务型政府的思考”，《发展》，2007年第4期。

[3]唐铁汉：“加强政府绩效管理，深化行政管理体制改革”，《中国行政管理》，2006年第3期。