公共预算与公众参与

时间：2023-06-14 百科知识版权反馈

【摘要】：公共预算与公众参与◎张学明摘　要：公众参与是公共预算的重要环节。公共预算的核心是利益之权威分配的政治过程，其公共性主要体现为：公共预算是为了实现广大人民的社会需求，回应社会需求应成为公共预算的主要导向。

公共预算与公众参与⁽¹⁾

◎张学明

摘　要：公众参与是公共预算的重要环节。本文结合浙江省温岭市“参与式预算”设计、实践和推行中的探索和思考，围绕“公众参与”这一参与式预算的鲜明特征和创新亮点，以此为切入视角，回顾分析参与式预算中公众参与推动公共预算的具体做法和典型案例，深入探讨公众参与在公共预算中的应用价值，并对进一步拓展公众参与的广度和深度，持续推进参与式预算和公共预算，提出思考和建议。

关键词：公共预算；公众参与；人大；参与式预算

公共预算指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。它也是政府分配和使用公共资源、提供公共产品和服务最重要的政策手段之一。公众参与，就是公众试图影响公共政策和公共生活的一切活动。让公众参与公共预算，是公众参与政府决策、分享和使用公共资源最重要的途径之一。温岭的参与式预算⁽²⁾，就是以人大为主导，以政府为主角，以公众参与为主要特征，以民主恳谈和专题询问为主要形式，通过人大代表和社会公众广泛、有序、深入参与预算编制、执行、决算和监督，实现实质性参与的公共预算审查监督。笔者以公众参与为视角，以温岭的参与式预算为样本，深入分析公众参与在公共预算中的应用价值，并对进一步拓展公众参与的广度和深度，推进参与式预算和公共预算，提出一些思考和建议。

一、引　言

公众参与是民主政治的核心问题之一，无论对于政治国家，还是对于公民社会，公众参与都是实现善治的必要条件⁽³⁾。宪法第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序参与”，并把它作为推进中国特色社会主义民主政治的重要内容。党的十七大报告强调，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与。”“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家做主最有效、最广泛地途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”其中特别提到“保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权”。党的十八大报告更是提出，“必须坚持人民主体地位。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保障人民当家做主。”近几年，中央还提出“加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”⁽⁴⁾，公众参与成为加强和创新社会管理的重要手段。

公共预算是国家治理的基本制度。公共预算的核心是利益之权威分配的政治过程，其公共性主要体现为：公共预算是为了实现广大人民的社会需求，回应社会需求应成为公共预算的主要导向。公众的共同利益需要全体一致同意的程序。所以公共性的实现依赖于政府与公民在公共预算领域的协同治理⁽⁵⁾。在公共预算各个阶段（制定、审批、执行和评估）增加公众对预算的参与，创造公众参与的环境和机制，注重公众参与的能力建设，这不仅能增强现有政治治理结构的公信力和透明度，更能提高政府提供公共产品和服务的绩效，有效调和不同社会利益群体间的利益差异，促进和谐善治。

公众不仅应该参与公共预算，而且也有愿望、有条件、有能力参与公共预算，这是因为公众是社会财富的创造者、公共利益的攸关者、预算实施的感受者和预算改革的推动者，这已经被温岭八年的实践所证明。为什么公共预算改革在改革开放30多年来进展不快？为什么宪法和法律规定的人民代表大会及其常务委员会对预算审查监督的职权难以得到很好落实？这些除了缺乏顶层设计的因素外，都同缺少公众参与密不可分。因此可以这样说，没有公众参与，就没有真正意义上的公共预算。只有公众不断参与公共预算，才能使预算改革不断推进，才能使公共预算实现真正意义上的公共性。因而，公众参与与公共预算是紧密联系、不可分割的。

从当下乃至今后来说，如何畅通公共财政供给中的民意表达渠道，构建公众参与公共预算的有效途径和形式，是公共预算改革的当务之急，也是中国政治体制改革的突破方向。1986年9—11月，在筹备党的十三大的过程中，邓小平发表系列讲话，再次催动政治体制改革。他说：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果。”⁽⁶⁾1987年召开的党的十三大，在邓小平划定的范围内，政治体制改革浪潮达到高峰。党的十三大报告专门列出“关于政治体制改革”一章，这是以前从未有过的。这一章提出的七条措施，其中之一就是“建立社会协商对话制度”。⁽⁷⁾党的十八大更是强调要健全社会主义协商民主制度，提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”可喜的是，随着近年来政治体制改革的不断推进，社会协商对话制度逐步深入，自发性公众参与实践逐渐增多，为公众参与公共预算提供了很好的基础和条件。以温岭实践为例，始于1999年的民主恳谈，是温岭干部群众围绕本行政区域有关事务开展平等对话、协商的一种民主形式，经过10多年的实践探索、发展演变和几千次上万场的民主操练，无论是党员干部还是一般群众，对本行政区域内的经济、政治、文化、社会及生态文明发展方面实行民主协商恳谈的习惯已经形成，这为公众参与公共预算打下了良好的基础。另外，随着近年来预算信息、“三公”经费的公开，公众的预算意识开始觉醒，对预算怎么来、钱花到哪里去、过程是否合理和公正，都有迫切的知情和监督要求。这些都足以表明，公共预算蕴含着公众参与的巨大空间。

二、公众参与公共预算的温岭实践

（一）公众参与的途径

温岭参与式预算有句口号“只要有意愿，就会有机会”。意思就是，公众只要想参与预算审查监督，就肯定有机会。从实践来看，根据不同公众层面，目前主要有六种参与途径。

1.定向邀请

通过组织推选、确定参加的对象并发出邀请。这方面人员一般区域性、专业性、代表性比较强，像一些专家、知名人士、企业法人、村干部、种养殖大户等，熟悉政府工作和社情民意，对所参与的预算情况比较了解，发表的意见也很到位。

2.广而告之

就是在本地各大媒体上发布公告，面向社会公开邀请公民和社会组织参加预算民主恳谈。比如新河镇，在全镇范围内发布预算初审民主恳谈公告后，每年自愿参与的各界代表和公民就不下100多名。温岭市人大发布的2012年部门预算民主恳谈公告，就有26人主动报名参加，里面包括一些网民、一些“新温岭人”，还有一些中介机构、行业协会、社团组织的负责人等。

3.随机抽取

比如泽国镇，采用乒乓球摇号的方式，按照2‰的比例，从全镇18周岁以上的人群和外来人口中随机抽取产生200多名民众代表，参与年度预算编制民主恳谈。

4.科学抽样

温岭市人大在全市范围内建立了预算审查监督参与库和专业库。参与库共计3万余人，主要由全市所有村（居）民代表、全体各级人大代表、妇女代表、科协界代表、青年代表、税收50万～100万元企业法人代表、大专以上学历外来人口、担任过副处实职以上离退休老干部、民情联络员等10个方面人员组成；专业库共计300多人，主要由人大财经工委议事委员会成员、人大代表工作站负责人、财政审计监察等机关人员、会计师事务所、审计师事务所等比较熟悉预算知识的一些专业人员组成。然后通过设定区域、年龄、性别、学历、身份等条件，从两库中科学抽样产生参与对象。

5.代表征询

就是广大市、镇两级人大代表，以代表工作站为主要载体，以民主恳谈和调研座谈为主要形式，组织选区选民参与市、镇两级预算编制讨论，广泛征询基层选民意见。

6.媒体追踪

在参与式预算的各个阶段，新闻媒体充分发挥舆论监督作用，利用纸质媒体，进行持续关注和追踪报道，并在报纸和网络上适时引出一些话题，发动读者和网民深度参与讨论，成为推动预算改革的有生力量。

（二）公众参与的方式

1.人大代表深度参与

人大代表既是民选代表，又是法律赋予的国家权力机关的组成人员，在预算审查监督的各个环节全程实质性参与。

（1）会前介入。一是提前研读。政府把预算及部门预算草案提前发到人大代表手中，人大代表对拿到手的预算草案进行认真研读，从中发现和思考分析一些问题。二是会前调研。在人代会前，由各镇（街道）人大组织人大代表，到相关部门开展调研，了解预算情况。三是征询民意。人大代表通过代表工作站、座谈会等平台或形式，面向所在选区的选民，广泛征询意见和建议。

（2）会中审查。在人代会上，人大代表根据会前准备的情况，开展深入审查，充分发表意见和建议。如在镇一级，采取分代表团审查与集中审查相结合的方式。其中举行的大会集中审查（或称大会询问），镇政府负责人全部坐在台上，人大代表当场提出意见和建议，并就预算相关事项向镇政府负责人提出询问，面对面互动。镇政府根据大会询问意见形成预算修改方案，经大会主席团讨论同意后再分代表团审议。人大代表对预算修改方案仍有不同意见的，5人以上联名（市一级10人以上联名）可提出预算修正案，经大会主席团审查后提交全体会议进行投票表决。对争议较大的预算修正案，在票决之前还让人大代表进行充分的辩论。票决后，若议案获得全体代表半数以上支持，政府必须按此对预算进行修改。在市一级，采取市级预算分代表团审查与部门预算专题审查相结合的方式。在人代会期间专门安排半天时间，以代表团为单位，让各个代表团分别对政府主要部门预算进行“一对一”或“一对二”的专题审查。

（3）会后监督。在镇一级，设立镇人大财经小组，由人代会推选5～10名人大代表组成，在闭会期间协助镇人大对预算执行情况进行监督。镇政府每月要向镇人大及财经小组报送预算报表，年中汇报预算执行情况。在市一级，人代会后，人大常委会主任会议听取政府关于部门预算专题审查会代表建议意见研究处理情况的汇报，财政部门要将意见吸纳情况汇总后分发到各个代表手中。此外，人大常委会审查决算和审议预算执行情况报告的时候，还邀请部分人大代表列席会议，监督预算执行情况。

2.社会公众广泛参与

主要有以下几种方式：

（1）镇级预算初审民主恳谈。一般提前一周在该镇范围内发布恳谈会公告，参与恳谈会的民众代表通过自愿报名、定向邀请、随机抽取等方式产生，并进行必要的预算知识培训。然后再召开预算初审民主恳谈会。具体程序为：一是确定初审小组。一般设置经济发展、社会事业、村镇建设、环境卫生、综合治理等若干个初审小组，民众代表可自由选择组别。二是分组恳谈。镇政府介绍预算草案编制有关情况，民众代表对预算草案逐项进行恳谈、讨论，镇政府负责人回答有关问题。分组恳谈之后，各组整理初审恳谈情况并准备在人代会上向大会汇报。三是意见吸收。会后镇政府研究吸收初审意见并修改预算草案。

在会前初审阶段，各镇人大还通过增加初审次数等途径，不断提高初审效果。如泽国镇，先在通过乒乓球摇号产生的200多名民众代表中举行一整天的财政预算民主恳谈会，民众代表被分成农业发展、工业发展、村镇建设、城市管理等10个组，采取集中恳谈与分组恳谈交叉进行的方式，反复对预算进行讨论并提出修改意见。之后又召开仅有人大代表参加的预算初审民主恳谈会。温峤镇先分45个村居和1个行业协会（工量刃具协会）开展预算民主恳谈，然后再分经济、城建、社会、性别预算等四个专题来进行恳谈。第一次是大范围的，所有的村民代表都可以来，一个村平均30～50人，起码有1500多人接触并参与预算方案的讨论。第二次是专题式的，特别是性别预算，让妇女也可以大规模地走进预算恳谈会参与预算审查，成为国内少数几个试行性别预算的地方。四大组审了再到人代会上审，最后形成了一套比较完整的预算方案。箬横镇第一次初审预算是按地域为单位进行分片恳谈；第二次是把区域打乱，按功能分经济、社会、城镇建设三个界别恳谈，效果也非常好。

（2）市级部门预算民主恳谈。在市人代会前，组织社会公众对部门预算进行民主恳谈，目前已在交通、水利、城建、卫生、教育等五个部门实行。从2008年至2012年，参与部门预算民主恳谈的人数超过2200人次以上。公众参与的基本原则是：总量控制、区域兼顾、两库联动、稳中有变。总量控制，就是每场民主恳谈人数控制为80～100人，这样恳谈的效果最佳；区域兼顾，就是在选择恳谈对象上，尽量考虑区域之间的平衡性；两库联动，就是从预算审查监督参与库和专业库中科学抽取人员参加；稳中有变，就是尽量让参加民主恳谈的人员“大稳定，小调整”，既保持一定的稳定性，又有所变化。

部门预算民主恳谈的主要程序为：在民主恳谈之前，由市政府有关部门编制部门预算（草案），市人大财经工委会同相关工委对此进行初审，并至少提早10天将部门预算（草案）发到与会人大代表和民众代表的手中。与此同时，在各大媒体上发布公告，面向社会公开邀请公民参加部门预算民主恳谈。随后举行部门预算民主恳谈会，与会人员先集中听取市发改、财政及要审查预算的部门有关情况的汇报，然后采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，就部门预算进行深入恳谈，充分发表意见和建议。分组恳谈活动根据与会人员的身份、地域分布状况一般分成五组（四个区域组和一个专家组）进行；集中恳谈活动先由各组组长汇报分组恳谈情况，再让代表、公众与部门领导进行面对面恳谈并开展询问，市政府领导最后作表态发言。恳谈结束后，市人大常委会及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作，并提交人代会审查批准。半年度再根据需要适时举行部门预算执行民主恳谈会，确保部门预算民主恳谈的质量和效果。

（3）代表工作站预算征询恳谈。温岭市人大在基层有42个人大代表工作站⁽⁸⁾。近两年来，在人代会召开前夕，温岭市人大每年选择五个代表工作站（今后将逐年推广到全市所有代表工作站），分别根据在人代会期间所要审查的部门预算，组织部门与选民开展预算征询恳谈。恳谈时间由代表工作站确定，并向本选区或区片的公众发布公告，邀请公众广泛参与。部门的主要负责人参加恳谈活动，介绍预算编制情况，回答代表和选民询问，并就有关事项作表态承诺。征询恳谈主要达到两个目的，一是让代表深入选区广泛听取选民的建议和意见，为人代会审查部门预算提供参考；二是让政府职能部门围绕预算安排与公众面对面对话，双向沟通，进一步改进预算编制，推进相关工作。另外在五个街道，由于没有人代会，也通过代表工作站或民情联络员为载体，就街道预算直接与选区选民征询恳谈，广泛征集意见，取得了良好的效果。

（4）预算调查问卷。如泽国镇在预算民主恳谈之前，选出一批初步安排的城市建设项目和民生相关项目（譬如各10个），同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目民意调查问卷。然后在预算民主恳谈会上交由参加恳谈的民众代表，按照重要程度分别在会前和会后两次填写民意调查问卷。恳谈之后，镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上公众提出的建议和第二次调查问卷的结果，根据民意形成一份优先方案，再提交镇人代会审查讨论和票决。温岭市人大举行的2010年水利局预算民主恳谈会，也借鉴了泽国镇的做法。为了更全面地收集民众意见，市人大专门制发了《温岭市2010年水利建设重点项目民意调查问卷》，在预算民主恳谈前和恳谈后，分别请参加人员对水利重点工程按其重要性和紧迫性打分。通过恳谈前后数据上的对比，了解大家的想法有哪些改变和调整，为部门预算编制提供参考。

（5）预算公开。温岭市人大早在2008年，就将预决算审查监督的所有信息在网上公开，比如首次在网上全文公布了审计工作报告，毫无保留地将审计发现的财政预算运行中存在的问题公之于众。2009年开始，温岭市人大将部门预算公开作为主要推动方向，就部门预算公开的时间、内容、格式、途径等，向财政和相关部门提出明确而具体的意见，要求每年逐步拓展部门预算公开的单位和范围，逐步将公开的部门预算表格完善和细化，尽量让代表和社会公众看得懂、看得明白。目前，35个部门预算及“三公”经费已在温岭人大网上公开，公开的部门预算信息包括《部门概况》（部门主要职责、人员信息、当年工作安排等）、《收支预算总表》、《预算支出核定表》和《“三公”经费预算表》，其中2012年公开的部门“三公”经费预算，还将上年度的“三公”经费执行情况、2012年车辆计划购置情况以及现有车辆数、核编车辆数等信息同步公开。同时，在报纸上全文刊登市卫生局、住房和城乡建设规划局、教育局预算及“三公”经费，其中教育局还公布了下属93所学校和公办幼儿园的预算及“三公”经费，引起市民的高度关注。此外，网上还公开16个镇（街道）的预算及“三公”经费。通过预算公开，使广大民众对本区域预算有了详细了解，为参与并监督预算奠定了基础和条件。

三、温岭实践的效果评价

（一）主要成效

1.从公众层面看

一是建立了民意充分表达的机制，“四权”的落实得到了真切的体现。参与式预算赋予了公民充分的知情权、参与权、表达权和监督权，通过成千上万的普通民众参与地方预算编制和执行审查监督，直接面对面地与政府互动、协商、对话，增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力，体现了人民当家做主。二是培养了公众参与的精英和骨干。参与式预算是一所很好的公众参与学校，通过这几年的实践，人大代表和普通民众参与管理社会公共事务的水平得到了锻炼和提高，一批素质高能力强、善于表达沟通的精英分子开始崭露头角并逐渐成为意见领袖。三是激发了公众参与的热情。参与式预算是继选举民主之后预算民主的广泛实践，民众的热情在参与当中不断被激发出来，全社会的预算意识不断增强，反过来又推动参与式预算的进一步创新和深化。四是创造了与政府平等对话的机会和氛围。参与式预算的深入推进，使公众与政府对话的时间不断延长，沟通的渠道更加畅通，公众在利益博弈过程中的地位和角色逐步显现，体现了公众参与的强大力量。

2.从人大层面看

预算审查监督既有公众的参与，又从制度上完善了人大审查批准预算与监督预算执行的环节，使人大在公共预算中发挥出越来越重要的作用，人民代表大会这一根本政治制度不断焕发出它应有的活力。一是在人代会前对预算的初审更加认真、仔细。二是对重大项目的预审更加到位。温岭已经形成这样一种习惯，凡是3000万元以上的政府重大投资项目，必须要走程序，通过人大常委会预审后再递交人代会决定批准。三是人大常委会各个工委对预算的关心程度超过以往任何时候。在温岭，预算监督不再是财经工委的事情，而是整个人大常委会机关的事情，每个工作委员会都参与到各自联系部门的预算监督，了解预算、关心预算、监督预算的氛围已经形成。四是对代表、民众的意见更加用心去倾听和吸收。五是代表询问权、建议权和预算修正权的行使更加有力，代表主体作用的发挥更加明显。六是人大对政府全口径预算决算审查和监督的法定职责的履行更加到位，人大权威逐步树立。

3.从政府层面看

参与式预算是一个接受代表、公民参与决策的过程，是一个吸纳民意的过程，是一个得到公众认同的过程⁽⁹⁾。一是促进了预算编制的细化和透明。基本上所有的镇（街道）和市级部门，由以前薄薄的几张纸预算变成厚厚的一本账预算。像泽国镇，已细化到15类66款600多项42页的预算，并且许多重要支出都在“备注”栏中附加说明，更加通俗易懂。二是推动了预算向民生倾斜。通过公众参与，推动政府将有限的资金用在社会事业发展急需投入的项目上，用在人民群众密切关注需要解决的项目上。三是降低了行政成本。通过人大代表和公众参与监督，政府的行政行为与财政资金的投向得到约束，并有效控制和削减了乡镇“三公”经费和政府债务。四是促进了政府善治。民众反映集中的问题，往往是需要政府下决心解决的问题。实行参与式预算，促使政府更多地运用民主法治的方式，通过平等的沟通、协商来倾听不同的声音和意见，较好地回应了重点民生的关切，消除了政府、公众之间的许多隔阂和误会，从而改善了政府形象，提升了政府的公信力。五是激发了干部的善政。因为绝大多数党员干部仍然具有“经济人”的一面，公共管理必须通过他们的实际行为得到落实执行，所以这些党的政府官员在实施公共管理的过程中，仍然有偏离公共利益的可能性⁽¹⁰⁾。因而，就有对其进行监督的必要性。通过参与式预算，促使基层政府及部门领导干部的预算法制观念不断提高，政府的相关工作不断得到改进，在预算执行中政府、部门的行为更具合法性、正当性与规范性，一定程度上改善了领导干部的工作作风，消除了滋生腐败的部分土壤。

4.从执政党层面看

如何使党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一，是建设中国特色社会主义事业的一个重大问题。党的十八大报告指出，要更加注重改进党的领导方式和执政方式，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。在地方执政实践中，参与式预算是个有益探索，为党执政积累了宝贵的经验，既强化了党对人大工作的领导，又改善了决策的环境。在决策过程当中，党员干部不可能是全能的神仙，能够完全地了解公众偏好和公众需求，因而还必须有公众偏好和公众需求的显示和表达机制，党员干部是对这种偏好、需求的显示、表达，起到组织、协助、整合的作用，而不能用自己的意志和判断来代替公众的偏好、需求。就是说，在业务技术上，党的政府官员必须依赖于、服从于公众意志、公众利益，以期更好地实现公众意志，促成公众利益最大化⁽¹¹⁾。现在政府提出的许多项目，往往都是党委事先决策的。通过将预算和项目交给本区域民众去讨论，促使执政党能够很好地思考自己决策的科学性、民主性和针对性，注重自己想法与民众想法的一致性。这就改变了以往少数领导拍脑袋决策的现象，使得随意上项目的行为得到控制，政绩冲动得到抑制，这样才能真正实现党的十八大报告提出的要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志的要求，从而有力地促进党科学执政、民主执政和依法执政。

（二）存在的不足

从目前温岭的实践来看，公众参与公共预算还存在着一些问题和不足。主要有以下方面。

1.公众参与程度仍需提高

中国首部社会管理蓝皮书揭示当前社会管理面临五大挑战，其中第四大挑战是“公众权利意识强与社会责任意识弱并存”。温岭的实践也反映出公众参与的意识和程度仍需提高。一是参与的广泛性和代表性不足，特别是农民、工人、妇女、外来人员等普通群体以及中介机构、行业协会、社会团体等社会组织参与度不够。另外，虽然建立了预算审查监督参与库和专业库，但两库的作用还没有很好地发挥，从中选取的参与对象依然以老对象为主，科学性和均衡性不足。二是虽发出预算民主恳谈公告，但自愿报名参与的组织和公民达不到预期效果。三是网民的参与度和关注度亟待提升，预算在网上公布后，网民的浏览量和点击率还不够多，并且由于缺乏平台，网上评议和互动几乎没有，信息反馈渠道不畅。

2.公众参与能力较为不足

预算具有较强的专业性，由于公民和人大代表大多缺乏预算方面的专业知识，且缺少预算知识培训的机会，预算审查监督能力总体提高不快，不少人反映看不懂预算，因而对预算资金安排是否合理缺乏有效的判断，恳谈和审议时也难以讲到“点子”上，这也影响了公众参与的积极性和有效性。特别是人大代表，参与的深度还达不到法定职责的要求。另外，一些随机抽样产生的民众代表，由于缺乏与政府部门沟通、对话的信心和能力，而将应表达的心愿没有很好地反映出来。

3.公众参与方式尚需完善

一是时间安排过短，无论是人代会前的预算初审民主恳谈，还是人代会期间的审议，不少参与的公众和人大代表反映时间不够，来不及充分表达意见和建议。二是参与方式趋于模式化。从目前实践来看，“扎扎实实走程序，认认真真走过场”的现象有所显现，譬如交通局预算民主恳谈已连续举行了六次，恳谈程序需要进一步创新和完善。在分代表团专题审查部门预算中，有的代表缺乏全局意识，审议质量不高，影响了专题审查的效果。三是公众参与预算后续监督的渠道还不够畅通，对预算执行的监督公众难以有效介入。

4.政府主动层面还需加强

从实践结果来看，参与式预算主要靠人大来推动，政府主动改革和创新的意识仍需增强，主动适应民众的意愿不强，预算提出从民众角度考虑仍显不足。从政府预算编制看，近几年各级各单位预算虽已逐步细化，但仍然比较粗，与细化到“项”甚至“目”的目标还有距离，公众和代表不明白钱到底要用在哪里。个别地方和单位预算执行率不高，特别是乡镇多数为土地财政，预算收入难以科学预测，影响了预算编制的科学性。另外，预算公开也不够主动、及时，往往都是人大主动提出要求后，政府及部门才将预算公开，“被公开”现象比较普遍。有些建有网站的部门，基本上没有在自己的网站上公开预算。反映出预算公开的常态机制尚未建立。

四、前瞻思考

从温岭实践来看，公众参与下的公开透明的预算编制、审查和监督，增强了公共预算的刚性，有效克服了政府随意性花钱和预算“软约束”问题，代表了公共预算的方向⁽¹²⁾。从温岭的实例分析，当下推进公众参与公共预算，在条件创造和措施突破上应双管齐下，双向推进。

（一）公众持续参与公共预算的条件

从现在来看，公众参与公共预算还只是刚刚起步，公共预算要实现真正意义上的公众参与，尚需一个漫长的过程。公众能不能够持续参与，要达到六个条件：一是政府一定要诚心。要真正转变观念，真心实意地接受社会公众的监督，而不是做表面文章、走形式，虚假应付。包括积极主动地向人大提交真实、完整、全口径的预算，以开放包容的心态与公众开展预算方面的对话、沟通、协商，主动配合和自觉接受公众对预算全过程的监督。二是预算编制要细心。要早编、细编预算，编制出来的预算要规范、细化，附有说明和解释，增加通俗性和可读性，让普通民众都能看得懂、看得明白，达到公众参与的要求。三是听取意见要用心。政府及其部门要认真倾听公众提出的意见和建议，用心去研究和落实，对可以吸收的意见尽量予以吸收，积极回应公众关切。特别是对民众高度关注的民生项目预算，要广泛征求公众意见，善于听取不同的声音，增加决策的科学性和民主性。四是搭建平台要精心。这一平台的搭建，应该可以让各个区域、各个阶层、各个方面的代表都能够参与到公共预算中来，达到“政府和公众之间双向互动”、“人大代表和公众敢于提出意见”、“有关专家也能够深入参与”等目标。总之，让政府、人大代表、普通民众、专家等各个方面在这里平等博弈，充分表达意见和建议。五是民众参与要热心。只有热心，才能真正推动政府预算改革，实现预算民主。六是发展人民民主要有恒心。党的十八大把人民民主上升到“党始终高扬的光辉旗帜”的理论地位。人民民主是社会主义的生命，社会主义愈发展，民主也愈发展。扩大社会主义民主，更好地保障人民权益和社会公平正义，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展，发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标，对此，我们要有信心、决心和恒心。公众参与公共预算，其实质是协商民主在基层的一个生动实践，需要民主法制的土壤和氛围。这种氛围的形成，既需要执政党党内民主的引领，也需要人民民主持续不断的实践和发展。

以上六个条件不可或缺，只有这六个条件同时具备了，政府预算才能走向公共预算，公共预算改革的目标才能够也必然能够实现。

（二）公众参与公共预算的突破方向

1.培养公众参与兴趣

要进一步加强宣传、培训和引导，通过各类媒体和多种途径向社会普及预算知识，提高公众的预算意识，培养公众的预算兴趣。特别是加强对公众参与并促成预算调整成功案例的宣传，强化示范效应。人大代表是民选的代表，有更多的权利和义务参与，应重点加强对人大代表的兴趣培养，可选择一部分对预算感兴趣的人大代表，建立人大代表预算审查监督小组，协助人大常委会及其财经工委开展经常性的预算审查监督。预算公开是培养公众参与兴趣的重要途径。要进一步扩大公开范围。逐步推动所有的部门预算全面公开，并探索所有部门预算全部上人代会审查。要进一步完善公开内容。尽量将细化后的预算全部公开，特别是群众较为关注的“三公”经费，各级政府及所有的部门都要主动公开，并将决算情况也予公开。要进一步拓宽公开渠道。除了官方网站外，可在本地一些热点网站、论坛、微博、博客等渠道公开预算或发布预算信息，增加公众关注度。除此之外，还可以在报纸和政务公开栏、村务公开栏等媒介上公开预算，拓展公开的广度。预算公开以后，还要建立正常的预算信息反馈渠道，通过设立热线电话、开展民意调查、网上评论和互动等，发挥公众监督的力量，形成全社会关注预算、讨论预算、监督预算的良好氛围。

2.扩大公众参与范围

要采取更加有效的措施，引导更多的社会公众更广泛、更深入地参与公共预算。在确定公众参与对象时应进一步扩大普通公民参与的比例，减少政府官员、人大代表以及官方组织参与的比例。强化非政府组织参与的力量，逐步扩大社会中介机构、行业协会、社团组织以及专业性机构的参与面，并注重发挥审计专业人才的作用。在抽选方式上要更加科学、合理，综合运用“乒乓球摇号”、“海选”、组织推选、定向邀请等方式，使参与公众更具广泛性、全民性、代表性和利益表达均衡性，营造平等博弈的参与氛围。具体到某一部门和项目的预算，公众参与的对象至少应包括直接的利益相关方，如掌握财政资金的部门、直接受益的群体代表，以及利益可能受损的群体代表，还应包括专家、社会组织等独立的第三方。利益攸关的各方坐到一起讨论、恳谈财政资金的分配问题，就能达到良好的参与效果。要建立完善预算审查监督参与库和专业库，尽量让各界都有代表进入到两库之中，并通过科学抽样产生参与对象，提高参与结构的合理性。

3.提高公众参与能力

参与能力的培养和提高，是公众参与效果的重要前提和条件。当前来说，最重要是提高三种能力：一是提高解读能力。通过举行会前培训、印发预算知识读物、设立咨询机构或电话、进行范例解析等多种途径，提高公众对预算的解读和分析能力。二是提高表达能力。积极营造民主、宽松的氛围，并通过引导、鼓励，赋予公众充分的话语权和表达权，使他们能够更加充分、理性地表达利益诉求，能够自由、平等、有效地与政府或者博弈方进行沟通、对话，形成公众与政府的良性互动。三是提高监督能力。监督政府怎么花钱，对每一位公民而言，不是义务，而是权利。要积极搭建平台，定期公开财政预算信息，鼓励支持公民、法人和其他组织通过多种形式对预算进行监督。

4.健全公众参与制度

一是深化预算民主恳谈。民主恳谈是公众参与的重要形式，特别要注重恳谈时间的把握、氛围的营造和效果的体现，同时探索引入票决程序、增加询问和辩论环节、设立中立主持人制度、开展会前视察、开展调查问卷、强化恳谈意见落实等途径，增强民主恳谈的效果。二是健全预算征询制度。继续推进代表工作站预算征询恳谈，进一步扩大代表工作站征询预算的数量，尽量让提交人代会审查的每个部门，都通过代表工作站面向选民征询恳谈。同时，建立预算草案网上征询意见制度。在人代会前将预算草案提早在网上向公众公开，广泛吸收公众对预算草案的意见，为预算决策提供参考。三是建立预算项目听证制度。对与群众利益密切相关的经济社会民生投资重大事项，实行公开公示制度，扩大公民的知情渠道。同时由人大组织代表和公众举行公开听证会，参与项目编制和决策，从而使重大事项决策更加科学化和民主化。四是将公民旁听制度引入预算审查监督。邀请参加预算民主恳谈的部分公民，旁听人代会审查预算和常委会审查决算、审议预算执行情况报告，增强人大开展预算审查监督的透明度。五是探索公众参与预算绩效评估机制。研究制定一套由人大对政府部门进行预算绩效评估的指标体系，选定一部分项目组织公民开展绩效评估，把公民参与贯穿于项目选定、执行、监督、评估的全过程，促进提高项目预算执行绩效。

主要参考文献

1.张学明.参与式预算的温岭“试水”.中国人大，2009（23）.

2.张学明.从政府预算到公共预算.人大研究，2010（2）.

3.张学明.地方人大预算审查监督的温岭路径.人大研究，2011（8）.

4.王晟.财政监督理论探索与制度设计研究.北京：经济管理出版社，2011.

5.俞可平.公民参与的几个理论问题.学习时报，2006-12-18.

6.张洋.推进民主政治须引导公民公共精神.人民日报，2012-07-18.

7.袁雪梅.公民参与公共预算制度构建.人民论坛，2011（32）.

8.韩福国，瞿帅伟.创新持续力与中国地方政府改革：基于多案例样本的分析.香港社会科学学报，2009（37）.

【注释】

(1)张学明：浙江省温岭市人大常委会，E-mail：WL7139＠vip.163.com。

(2)温岭参与式预算的相关文献，最近几年国内翻译和出版的很多，是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案编制讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。