工农关系的改变和对年代小城镇研究的反思

（二）小城镇，再思考：城乡、工农关系的改变和对80年代小城镇研究的反思

从上述这些基本的命题、判断和观点可以清楚看出，由于当时乡镇（社队）企业及由其直接带动的小城镇的生长发展带来了工农互促、城乡互惠的局面，特别是给中国农村带来欣欣向荣的新气象，因此，在主要作为农村问题而提出的小城镇发展问题上，由费孝通先生主持和引导的第一阶段小城镇研究几乎持一边倒的肯定态度。⁽²⁶⁾但是，进入20世纪90年代以后，特别是在1992年邓小平南方谈话之后，情况开始发生改变，对于小城镇的发展不再呈现第一阶段这种一边倒的情形。

导致这种变化的因素有多个方面。首先，随着城市改革的展开、推进和深化，城市对农村劳动力转移的需求和开放程度越来越大，农村剩余劳动力的转移由原先的“离土不离乡”的就地转移转变为“离土又离乡”的异地转移。据《中国农民工现状及其发展趋势总报告》，根据相关调查结果计算，我国外出就业农民工数量在1983年约为200万，到2006年则增加到了1.32亿，23年间增长了近66倍，年均增长率为20%左右。但在这总体上迅速增长的进程中，20世纪80年代和90年代农民工在流动方式上有明显变化：80年代主要是以进本地乡镇企业就业为主，而90年代主要是以跨地区就业为主。从具体数量而言，在80年代末，我国农民工总数为3 000万左右，而到90年代中期，虽然中间经过1989-1992年的停滞阶段，但已增长到7 000万左右。⁽²⁷⁾这种情形，不能不使人怀疑，80年代那种“离土不离乡”，就地转移进入乡镇（社队）企业，从而带来小城镇的复兴、发展乃至遍地开花的所谓“工业下乡”式的农村工业化、城市化道路，是否只是农民（户籍身份意义上的）面对大中城市对于自己的制度性封闭和排斥而作出的一种不得已的选择，或者至少与这种制度性的封闭与排斥有关？

第二，前面曾提到，从一开始，关于乡镇（社队）工业与大中城市工业的关系就存在着两种看法，费孝通倾向于认为，城市工业与乡镇（社队）工业不但不相克，而且相辅相成。但是，进入90年代，特别是在90年代中期以后，一方面是大中城市经济随着城市经济体制改革的推展而显示出活力，另一方面则是乡镇企业陷入困境，出现停滞甚至倒退、萎缩的迹象。有关研究显示，从20世纪80年代初到90年代末再到21世纪初，我国的乡镇企业的发展，包括乡镇企业的数量、从业人员、销售额等，都走过了一个“倒U”型的历程，即80年代初期开始迅速上升，90年代中期后开始下降。其中乡镇企业数目开始一直增加，1993年达到168.52万个的最大值，此后开始减少，至2000年下降至80.21万个，到2001年，更下降至66.88万个，仅为1993年最大值的40%；乡镇企业从业人员1995年前一直稳定增长，达到6 060.34万人，此后逐步减少，2001年仅为3 372.18万人，仅为1995年的56%；此外，乡镇企业销售额的统计虽然具有很大的不准确性，但大致上也于1995年至1996年左右达最大值。在总体规模下降的同时，乡镇企业的效益也开始明显滑坡。⁽²⁸⁾就在当年乡镇企业发展最引人注目、也是费孝通先生最关注的江苏，1994年，亏损的乡镇企业有6 700多个；一年之后，这个数字就达到9 060多个，一年就增加了25%。⁽²⁹⁾乡镇企业发展中的这种困境，同样不能不使人心生疑问：假如乡镇企业的前景堪忧，那么，与乡镇企业直接联系在一起的小城镇的前景又如何呢？

导致人们对小城镇发展的看法发生变化的第三个因素是，进入20世纪90年代，尤其是90年代中期以后，乡镇工业以及由其直接带动的小城镇的发展与农村、农业和农民的关系也发生了变化。在80年代，费孝通曾看到，乡镇（社队）工业以及与之相伴随的小城镇的发展，开创了以工养农、以工补农、城乡互惠的局面。但是，90年代中期以后，乡镇企业的发展与农村、农民、农业的关系已渐渐地不再是这种互惠的样子，而慢慢蜕变为两相疏离、对立，甚至前者掠夺后者的情形。这种蜕变在很大程度上与乡镇企业本身性质的变化有关。1997年元旦，《中华人民共和国乡镇企业法》开始实施，值得注意的是，也就是从这时起，乡镇企业被重新定义。过去，乡镇企业主要指乡村集体经济举办的工厂、商店，强调的是所有制。现在，人们开始更多地从地域上来界定乡镇企业：只要地处乡村，利用农村资源，以农村劳动力为主的，就是乡镇企业。乡镇企业性质的这种变化首先当然是由于从90年代中期开始的为了应对当时乡镇企业发展的危机而进行的“转制”，实际上也就是私有化；但同时也源自乡镇工业之举办模式的变化——如果说80年代举办乡镇（社队）工业主要靠当地政府和集体投资，那么，进入90年代，尤其是90年代中期以后，则转变为主要依靠政府在“GDP主义”主导下越来越热衷的“招商引资”，也即外来投资（与此相应的则是“小城镇”复兴转向“开发区”泛滥）。企业性质的变化不可避免地带来企业与当地关系的变化。前面曾引用费孝通描述80年代农村工业与农村之关系的话，即农村就像一个大家庭，农村集体从工业里取得利润，一部分成为全村的公共积累，“不从事工业的人也有份”，其余的利润则由集体成员共同分配，“不从事工业的人也有份”。但企业一旦转制为私有，就只有直接从事工业的人、其中又尤其是企业主和其他股份拥有者能从企业发展中获得好处，“不从事工业的人”想要从中获益就难了，特别是在我国与私有化相配套的一应法规和制度不健全的情况下。而如果说那些原先土生土长的乡镇集体企业在转制后或许还会保留一点乡土之情，并且，当地政府或集体也可能因历史的渊源而与企业依然保留一定程度的利益关联，那么，通过招商引资而建立起来的企业则又要另当别论了。外来投资商之所以选择到农村投资建厂，不管说出多么动听的言辞，但是一个不争的事实则始终是，他们主要看中了农村廉价的资源，包括劳动力、土地以及低廉的环境成本等。在投资商的行为缺乏有效的必要约束的情况下，他们的企业很容易、事实上也确实走上了对当地掠夺性的而不是建设性的经营方式。实际上，在90年代初发表的《枙城乡发展研究枛后记》、《中国城乡发展的道路和我的研究工作》等文章中，费孝通也已经注意到乡镇企业存在着“外联”和“内发”的区别，还注意到内地和边区乡村工业的发展更多地依靠“城市对乡村的扩散作用”，但是，费孝通当时主要看到的是外来的资金、技术、经营管理方式带动农村工业发展，进而带来“城乡一体工业化”的可能，⁽³⁰⁾却未分析外来资本对于农民可能的剥夺，对于农村资源可能的掠夺性使用和开发。而在后来的发展中，这种剥夺与掠夺成为越来越明显的现实。随着性质改变了的乡镇企业与农村、农民、农业的关系由当初的彼此促进逐步演变为彼此疏离乃至对立，特别是随着企业对于农村资源的剥夺性、掠夺性使用和开发变得越来越明显，越来越引起关注，原本由乡镇企业本身的发展困境所已经引起的对于“工业下乡”式的分散化工业发展道路之效率以及与之联系的大力发展小城镇的城市化道路之经济性、合理性、正当性的质疑之声就更多了。

在这样的背景下，进入90年代，学界对于小城镇的研究先是经历了一阵相对的沉寂，而到90年代中后期至21世纪初，当关于小城镇的建设和发展在有关中国城市化道路的议论中再次引起学界的关注时，如上所述，关于小城镇的观点不再呈现第一阶段这种几乎一边倒的情形，而开始呈现出赞成坚持与质疑批评相交织的情形。

大体上，对于小城镇发展和建设的批评质疑之声可以分为两类，或者说两个层次。第一类批评可以说是从总体上不赞成80年代初确定的优先大力发展小城镇的城市化战略。其基本理由是，与大中城市相比，小城镇的经济社会效益低下，不经济，会造成土地等珍贵资源的大量浪费。比如，在2000年11月由中国社会科学院经济研究所、南京大学商学院、南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心、江苏省社科联、《经济研究》编辑部共同主办的，于南京大学召开的“农村城市化与乡镇企业的改革和发展”理论研讨会上，上述那种认为小城镇经济社会效益低下、不经济的观点显然占据了上风。在这次会议上，与会学者一致认为，城市化水平滞后已经成为我国特别是农村社会经济发展的一个重要制约因素，因此，城市化应当成为下一阶段中国经济增长的一个中心环节，也应当是解放农民的根本出路。在城市化道路的问题上，与会学者一方面一般性地认为，这一问题不存在唯一答案，而应当根据经济发展阶段和资源禀赋特点，因地制宜实现城市化。但另一方面，则又比较普遍地倾向于认为，经济发达地区的工作重点应由城镇化转向城市化，尤其是发展大中城市。关于小城镇的发展和建设，尽管也有与会学者从经济发展阶段、资源禀赋、可操作性等角度为之辩护，但从总体上看，这种声音显然不占上风，更多的与会者认同的是“现代化所突出的是城市化而不是小城镇化”的观点。如樊纲认为，城市化最主要的效果是聚集效应和规模效应，因此，城市化进程应该首先着眼于大城市的发展。金祥荣通过成本－收益分析，得出了同样的结论。其他一些与会学者则从就业机会、基础设施、产业基础等方面的定性论述得出小城镇不经济的结论。⁽³¹⁾值得一提的是，认为小城镇不经济、低效益的不仅限于国内的学者，不少国外的学者也持相同的看法，如加拿大温哥华不列颠哥伦比亚大学居住中心的研究指出：“中国并不是唯一的鼓励小城镇发展并限制大都市发展，以达到控制人口居住区域发展的国家。但一个有趣的事实是我们都有亲身经历显示出这一政策不是很成功。因为乡村和小城镇没有规模经济和集约经济来加速经济的发展，它们的市场太小，不足以支持商业化和工业化生产。因为实现商业化和工业化生产，需要极大的社会和基础设施投资。这种一体化的农业发展纲要，‘绿色革命’、农业走向市场化道路、农业信贷、集约化大农业等已在许多国家做过试验。当前，全球对这些纲领的结论是，正面作用不如预期的好。”“发展大城市比发展小城镇好，因为集约化经济、大规模经济和大都市之间的交往，人力物资资源和市场，使大城市成为经济快速增长的发动机。大城市是大事发生的地方，在工程、建筑、交通和艺术方向，人类最伟大的成就都可以在大城市中看到。”⁽³²⁾

对于小城镇建设与发展的第二种批评之声，可能也是更多人的意见，是在总体上并不否定小城镇的建设与发展在我国工业化、城市化进程中的地位作用，但是，对于80年代以来小城镇建设和发展的具体实践及其带来的问题，则提出了颇多的批评。不妨再以一次会议为例。1998年底，中央党校、《经济日报》、山东省政府、潍坊市委在潍坊共同举办了一次以“农村城市化和小城镇建设”为主题的理论研讨会。这是在十五届三中全会刚通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，明确认为“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”之后，为深入学习贯彻十五届三中全会精神而举办的一次深具官方背景的理论研讨会，与会者也都是些官方色彩较浓的学者。因此，这次会议实际上是在肯定小城镇建设是实现我国农业现代化、农村城市化的必由之路，加快小城镇建设是带动我国农村经济和社会发展的一个大战略的前提下召开的。但就在这样一次会议上，与会者在肯定发展小城镇的现实和战略意义，指出小城镇的发展滞后于农村经济社会的发展、特别是农村工业化水平的同时，也纷纷指出当前小城镇建设和发展中存在的种种弊端，包括规划随意，建设无序，数量太多，规模过小，资源浪费，环境破坏，只重硬件，不顾软件，不讲布局，盲目发展，等等。⁽³³⁾当然，这些批评也是当时许多一方面认为发展小城镇是中国城市化的必由之路，另一方面又认为80年代以来的中国小城镇建设存在诸多问题的学者的普遍观点。不过，在此还有一个观点值得一提，即社会学者王思斌的观点。他同样肯定小城镇发展的意义，但他援引制度学派的理论，从制度分析入手，着眼于小城镇的生成过程，将小城镇分为两类，即经济成长型小城镇与行政创建型小城镇；前者与城市系统有较好的外部联系，并成为城市经济体系的一部分，后者则缺乏同城市系统的外部联系，未能融入城市经济体系，带有乡土式的封闭性。王思斌进而指出：改革以来，落后农村地区撤乡建镇，并乡建镇的势头十分强劲。乡村城镇化虽然符合农村发展的方向，但在过于薄弱的经济基础上人为地创建小城镇，带来的负面影响是十分明显的。为了摘掉土帽子，弄虚作假、行贿受贿、横征暴敛、铺张浪费的现象并不鲜见。它很少给当地经济社会发展带来机遇，带来的是农村负担的加重和干群关系的紧张。因此，“首先应该端正对乡村城镇化过程与意义的认识。乡村城镇化的目的是促进农村地区的综合发展，而不是损害农村利益。乡村城镇化的主体是农村居民而不是县乡干部。当地农村居民怎样看待城镇化应该成为推进城镇化的重要考虑因素。其次，为了阻制某些干部为捞取政绩，不顾客观条件的人为创建小城镇的行为，应该减少创建小城镇在衡量基层干部贡献中的份额，以免形成无节制的攀比而劳民伤财。再次，应积极稳妥地推进乡村城镇化，鼓励农民自我建镇。同时应加大城市经济对不发达农村地区的辐射。在这方面，制定有利于不发达农村地区的带有全局性的经济发展战略和政策十分重要。”⁽³⁴⁾