城乡统筹视角下的中心镇

（三）小城镇，新视野：城乡统筹视角下的中心镇

如前所述，第二阶段的小城镇研究在一定程度上是从城市化道路选择的角度对80年代小城镇发展和小城镇研究的重新思考。而差不多就是在这种重新思考的同时，大量离土又离乡而进入大中城市打工的农民工问题以及由大城市人口膨胀等所引发的诸多城市问题，也越来越引起社会各界的关注。城市农民工的现实生活境遇和前景，以及大中城市、特别是大城市中逐步呈现出来的各种问题，提醒人们在中国的城市化进程中，既必须注意小城镇遍地开花所带来的问题，也必须注意大城市的现实承受能力，警惕人口膨胀给城市带来“不能承受之重”。⁽³⁵⁾这在很大程度上支持呼应了上述第二阶段小城镇研究对于我国小城镇建设与发展的第二种批评之声，同时也推动了这种声音向政策语言的转变。2000年，中共中央、国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。该《意见》一方面指出了发展小城镇的重大战略意义，特别是“发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路”；另一方面则又明确指出了此前我国小城镇建设和发展中存在的一系列问题：有些地方缺乏长远、科学的规划，小城镇布局不合理；有些地方存在不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向；多数小城镇基础设施不配套，影响城镇整体功能的发挥；小城镇自身管理体制不适应社会主义市场经济的要求，等等。鉴于这些问题的存在，《意见》指出，在接下来的小城镇发展和建设中，第一，必须尊重规律，循序渐进。小城镇是经济社会发展到一定阶段的产物，必须尊重客观规律，尊重农民意愿，量力而行。要优先发展已经具有一定规模、基础条件较好的小城镇，防止不顾客观条件，一哄而起，遍地开花，搞低水平分散建设。不允许以小城镇建设为名，乱集资、乱摊派，加重农民和企业负担。第二，必须因地制宜，科学规划。各地要从实际出发，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，搞好小城镇的规划和布局，突出重点，注重实效，防止不切实际，盲目攀比。此外，还必须深化改革，创新机制，统筹兼顾，协调发展，“力争经过10年左右的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇要发展成为带动能力更强的小城市”。

随着中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的出台，进入21世纪后，学界关于小城镇的研究逐步进入第三阶段。从基本观点取向而言，可以说第三阶段的小城镇研究基本上延续了第二阶段的第二种声音。不过，与第二阶段相比，第三阶段的小城镇研究明显具有以下三个特点。

第一，对于小城镇建设与发展的研究或明显或潜在地与城市农民工问题的研究联系在一起。大量农民工进入城市谋生，从而在统计上拉高了中国的城市化率（据我国第六次人口普查数据，我国城市化率已达49.6%），但是，由于户籍制度等原因的存在，这些农民工并没有真正获得城市社会的完全成员资格，并没有真正融入城市。从城市化的角度，学者郑秉文将这种现象称为“浅度城市化”，以区别于拉美一些国家的“过度城市化”。鉴于我国的城市化水平落后于经济发展水平，郑秉文认为，我们应该加快城市化进程：“第一步，应把这2.33亿人（即现有农民工总数——引者注）的城市化‘做实’，真正让他们变成市民，其具体做法就是给农民工以市民待遇，能够向他们开放的所有公共服务，都尽量向他们开放……第二步，是对每年从农村转移出来的占总人口大约一个百分点的农村劳动力一次性解决其城镇户籍和城镇公共服务这个双重问题，这部分人每年大约有1 000多万。”⁽³⁶⁾对于中国应该进一步提升城市化水平，应该给农民工以市民待遇，学界并不存在太多的争议，关键是怎样来达成这些目标。比如，现在在大中城市，特别是在大城市工作的农民工能不能就地市民化？每年从农村新转移出来的农村劳动力主要应转向何方？尽管有些学者依然坚持中国的城市化要以大城市发展为主，⁽³⁷⁾但是，鉴于中国目前大城市中已经出现诸如交通拥堵、环境污染、贫困失业、住房紧张、健康危害、城市灾害、安全弱化等“城市病”，⁽³⁸⁾为避免使这些大城市重蹈拉美国家“过度城市化”造成各种社会问题、社会矛盾的覆辙，更多的学者更加重视小城镇（小城市）的发展在提升我国城市化水平、促进农民工市民化方面的地位作用。在某种意义上，这可以说是向费孝通“小城镇是人口蓄水池”的观点的回归。但必须指出的是，之所以说只是“在某种意义上”的回归，是因为今天对于小城镇建设与发展的重视，不再仅仅从农村经济发展的角度，将其看作乡镇企业发展或农村工业化的产物，同时更从提升我国城市化水平和质量的角度，将小城镇看做是农村转移人口市民化的舞台，而这些从农村中转移出来的人口，也不仅仅被从经济学的角度单纯地看成是作为经济要素的“农村剩余劳动力”，更是社会生活的综合主体。由此，在对小城镇的研究中，也就自然更加关注小城镇建设作为综合性生活社区的“综合性”。

第二，注重从城乡统筹发展的视野来考察小城镇的发展和建设。第一阶段的小城镇研究将小城镇的建设与发展主要看作是一个农村问题，第二阶段则主要从城市化道路选择的角度来重新思考此前的小城镇发展实践和研究，第三阶段的小城镇研究虽然一方面与社会主义新农村建设相关联，另一方面也与所谓新型城市化道路的探索紧密相关，但是，与前两个阶段相比，第三阶段一个显著的特点是开始注重从统筹城乡经济社会发展，推动城乡一体化的角度来认识分析小城镇在突破城乡分离、加强城乡联系与合作、促进各种经济社会资源的城乡流动、缩小城乡差别、增进城乡互惠等方面的功能与地位，同时也注重从这些方面来思考小城镇的规划、发展与建设。⁽³⁹⁾

第三，关于中心镇发展与建设的研究成为第三阶段小城镇研究的突出主题。一方面要避免大量农村富余人员源源不断涌入大城市，给大城市带来“不能承受之重”，另一方面又要避免在小城镇的建设和发展中不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张的倾向，于是，如何合理布局、科学规划中心镇并推动促进其健康协调发展便成为21世纪以来小城镇建设与研究的一个核心主题。事实上，科学规划发展中心镇显然也是中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》的基本思想。当然，早在80年代初期，费孝通先生就曾提到过小城镇是、也应是农村的政治中心、经济中心、文化中心、服务中心、教育中心等。⁽⁴⁰⁾但费孝通先生所说的“中心”仅是针对农村而言，而今天所说“中心镇”之“中心”显然不仅相对于农村地区而言，更主要的是相对于其他小城镇或集镇而言，它们在农村的政治、经济、社会和文化生活中，在城乡联系和协调发展进程中，具有枢纽性的地位。就此而言，中心镇建设和发展的研究是在21世纪以后才真正破题的，这一点，只要在网上搜索一下就可得到证明：凡是以中心镇为题的论文著作，绝大多数都是在进入21世纪以后发表出版的。我们甚至可以说，在第三阶段关于小城镇建设本身的研究中，基本上是围绕着中心镇而展开的。在一系列以论文、专著、编著等不同形式呈现的大量研究成果中，研究者们围绕中心镇的内涵、类型、人口规模、功能以及中心镇的发展路径和前景、中心镇发展所面临的问题等等发表了各种观点，也提出了推动中心镇健康发展的一系列对策建议，包括：完善规划体系，加强对中心镇建设的规划指导；推行扩权强镇，改革中心镇行政体制；推动产业集聚，培育中心镇的特色经济；改革投融资体制，增加中心镇发展的资本供给；加强城镇基础设施建设，改善生产生活环境；促进农村人口向中心镇转移，扩大中心镇人口规模；等等。⁽⁴¹⁾值得一提的还有，有学者提出了“中心镇发展力”的概念，认为中心镇发展力由城镇空间发展力、产业成长性、企业竞争力、环境竞争力、制度竞争力、社会发展力、政府竞争力以及城镇品牌竞争力等方面的竞争力组成，并分析了上述每一方面竞争力的影响范围和相互作用的关系，以及每一方面竞争力发挥的制约因素和改革发展的思路；在此基础上，进一步提出了研究中心镇发展的基本分析框架。⁽⁴²⁾当然，目前的中心镇研究也存在一些明显的不足，而其中最明显也是我们最想弥补的，就是尽管研究者已经注意到中心镇应该是一个综合性的社会生活共同体，因而在理论上注重中心镇建设的综合性，但是迄今为止，依然很少有人从综合性社会生活共同体的视野出发，从中心镇建设的某个或某些具体问题入手，展开对于具体的中心镇的深描式研究。